国家构建与民主政治的悖论——以“一战”期间美国公共信息委员会的国内宣传为例

邱杰坤

19 世纪末20 世纪初是美国国家构建①国家构建指构建保证国家赖以生存和发展的内外部环境的过程， 具体内容包括: 保护领土安全和主权统一完整， 在统治范围内建立有效的政治和法律秩序、 建立有效的资源汲取和分配机制， 为公民提供基本的权利和福利等。见杜华: «国家构建理论与美国政治史研究的新趋势»， «史学理论研究»2015 年第1 期。的重要时期， 美国社会在工业化过程中愈发多元和复杂， 要依靠社会自行应对国内社会问题和外部威胁已极为困难， 因此国家权力必须进入社会的各个方面， 主动动员社会力量解决国内外问题， 维护国家利益。 1917 年4 月， 美国正式加入第一次世界大战。 然而长久以来的孤立主义和两年半多的中立让民众缺乏积极性。 因此威尔逊总统于1917 年4 月13 日签发第2594 号行政命令①全文为“我特此设立公共信息委员会， 由国务卿、 陆军部长、 海军部长和一名文职人员组成， 负责委员会的行政领导。 我任命乔治·克里尔先生为本委员会的文职主席。 国务卿、 陆军部长和海军部长各有权派遣一名或多名军官参加 委 员 会 的 工 作 ”。 Woodrow Wilson， Executive Order 2594， https: / /www.presidency.ucsb.edu/node/275417， 2019.3.22.， 设立公共信息委员会。 该机构在战争期间展开了广泛且深入的宣传活动， 在精神上动员广大民众支持美国在海外“捍卫并传播民主”的战争， 美国为应对世界大战所带来的挑战使国家构建的进程深入民众思想领域， 却也不可避免地与美国社会传统的民主理念发生冲突。

公共信息委员会最开始只是负责官方信息发布的半官方机构， 但很快就膨胀为运用各种手段影响和塑造民意， 促使国家权力向民众思想领域渗透的庞大机构。 它不仅在战后遭到美国社会的批评， 也成为许多国外学者的研究对象。 其研究成果可分为两大方向: 一是具体研究公共信息委员会的宣传活动及其对美国社会的影响；②包括 James R. Mock， Cedric Larson， Words that Won the War: The Story of the Committee on Public Information， 1917-1919， Princeton: Princeton University Press， 1939. Stephen Vaughn， Holding Fast the Inner Lines: Democracy， Nationalism，and the Committee on Public Information，Chapel Hill: The University of North Carolina Press， 1977. Marouf A. Hasian Jr.， Freedom of Expression and Propaganda During World War I: Understanding George Creel and America's Committee on Public Information， Free Speech Yearbook， Volume 36 Issue 1， 1998， pp.48-60. Alan Axelrod， Selling the Great War: The Making of American Propaganda， New York:Palgrave Macmillan， 2009. Celia Malone Kingsbury， For Home and Country: World War I Propaganda on the Home Front， Lincoln: University of Nebraska Press， 2010等.二是从宏观角度探讨美国战时国家权力干预社会舆论所造成的影响， 并主要集中在对公民自由的影响上①包括 James R. Mock， Censorship， 1917， Princeton: Princeton University Press， 1941. O. A. Hilton， Public Opinion and Civil Liberties in Wartime， 1917-1919， The Southwestern Social Science Quarterly， 1947， 28(3)， pp.201-224. 爱德华·L. 伯内斯: «宣传»， 胡百精、 董晨宇译， 中国传媒大学出版社2014 年版。。 国内学术界对这一时期的美国国家构建的讨论主要集中在联邦政府的扩张、 国家职能扩大、 对经济的干预等方面。 近年来也有国内学者探讨公共信息委员会的对内宣传活动， 但较少关注这一时期美国国家权力向民众思想领域的扩张。②仇海萍: «公共信息委员会与言论自由——美国在一战中的言论自由»，华东师范大学硕士学位论文， 2007 年。 钟美纷: «一战时期美国的新闻宣传与战争动员»， 湖南师范大学硕士学位论文， 2009 年。本文将考察公共信息委员会在“一战”期间的宣传策略和宣传活动， 讨论这一时期美国政府如何塑造民意， 从而实现其政治目标， 以及国家权力是如何通过宣传来推广威尔逊的话语体系并且让民众信以为真， 进而讨论美国民主政治运作发生的转变。

一、 “民主”地管控舆论

美国将言论自由、 媒体自由作为其民主政治的核心价值， 因此任何直接限制媒体和表达自由的行为势必会遭到强烈反对。 但战争期间维护国家安全和社会凝聚力的需要让美国政府不能不管控舆论。 而公共信息委员会就以“民主”的方式引导舆论朝有利于美国政府的方向发展， 从而维护社会凝聚力。

(一)«官方公报»与信息垄断下的公开

威尔逊于1917 年4 月28 日签发第2604 号行政命令， 让政府在战时接管码头、 电缆、 电报站等设施， 从源头控制外部信息传入美国的渠道。③Woodrow Wilson， Executive Order 2604， https: / /www.presidency.ucsb.edu/node/275432， 2019.3.22.参战后， 美国媒体和民众对战争相关消息的需求非常迫切， 但陆军部和海军部的主要精力集中在军队建设上， 不擅长在保护军事机密的前提下向民众公开信息。 于是管理美国官方信息发布的任务实际上就由公共信息委员会及其主席乔治·克里尔(George Creel)承担。

由于政府垄断信息渠道， 媒体只能采访各政府部门或官员以获取信息。 记者出身的克里尔深谙此时各媒体急需获取“权威信息”的快捷平台以占据先发优势。 于是公共信息委员会在成立后不久就设立新闻部， 其职责是“协调和控制政府作战部门发布的每日军事行动新闻”①Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.11-12.。 它向陆军部、 海军部等政府部门派出专业记者并及时编辑汇总各部门发布的消息， 为驻华盛顿的各大媒体的记者提供了便捷的信息渠道。 而政府对通信设施的管控让美国媒体难以独自从欧洲获取信息， 导致媒体往往直接采用公共信息委员会提供的信息。 公共信息委员会还设立“乡村编辑”把官方战争新闻摘要汇编起来， 以拼版的形式寄给地方周报， 使得排版和写作变得轻而易举。 尽管没有法律规定地方周报必须采用， 但有12000 多份总是渴望大新闻的周报直接采用， 让每周有约6000 篇专栏被分发出去。②Alan Axelrod， Selling the Great War: The Making of American Propaganda，New York: Palgrave Macmillan， 2009， pp.108.这就让它可以根据政府要求从源头上编辑、 修改甚至是压制对美国及其盟友不利的消息。 克里尔就骄傲地宣称“委员会派遣一批又一批记者和作家前往美国军舰停泊的约克镇。 报纸上没有一个字是关于地点或数字的， 但是日报和期刊上登载了许多专栏， 告诉美国人我们的海军多么无敌。 ……同样的制度也适用于兵营、 造船厂和军工厂， 因此， 正面新闻如洪水般涌来， 淹没了负面新闻和破坏性新闻”③George Creel， How We Advertised America， New York and London: Harpers＆ Brothers Publishers， 1920， p.77.。 它借助其垄断地位有效地让自称“独立自主”的媒体在军事机密上集体沉默， 而大量的正面报道则可以加强民众信心， 争取对国家的支持。 但完全垄断信息必然会招致媒体的怀疑和公众的不满， 尤其是在美国这个自建国以来就有强烈的反强权思想， 以及将言论和媒体自由视作其民主制度核心的国家。因此， 公共信息委员会也借助与各个政府部门的密切关系， 以“官方权威”的身份向美国民众公布各种与战争相关的信息。

1917 年5 月， 公共信息委员会开始编辑出版«官方公报»。 克里尔称: “(«官方公报»)刊登了迄今为止我国海外陆海军部队以及在美国的营地和军营中每次伤亡的所有记录、 每个因英勇行为被俘或在战场上受伤的人的姓名、 潘兴将军发表的每份公报、 每份国家文件、 公告、 行政命令以及自本届政府加入战争以来总统发表的所有声明、 公告和讲话。 各大常设政府部门负责人发布的每个命令、 宣告和规章也都印刷了出来。”①Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.64.以伤亡报告为例， 它每隔几天就会公布美国士兵伤亡情况， 其内容也非常详实， 不仅有姓名， 还包括军阶、 伤亡时间、联系人姓名、 家庭地址， 甚至还有伤亡原因。 这些信息的发布也相当及时， 例如1918 年1 月4 日的伤亡报告②Casualties Reported among Oversea Forces， Official Bulletin， Jan 4th 1918.都在1917 年12 月28 日到1918 年1 月1 日之间， 这些信息从欧洲战场到美国民众手上只花了半星期， 考虑到一个世纪前的条件再加上战争环境的限制， 可见公共信息委员会高效地收集和整理政府各部门的信息并向全社会公开。

由于政府的大力支持和民众对信息的需求， «官方公报»的发行量相当巨大， 在美国社会的覆盖面也相当广。 据统计， «官方公报»在开办之初的日发行量就达到60000 份， 之后逐步增加， 在1918 年稳定在100000 份左右。③Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.67.再加上其他媒体也转载«官方公报»的信息，因此， 公共信息委员会发布的消息在美国社会的覆盖面实际上超出了这些数字所展示的程度。 不过«官方公报»所刊登的内容以官方新闻、政府文件、 规章制度等内容为主， 语言较为枯燥， 阅读体验不算良好。 再加上当时美国社会依然有大量不识字或是知识水平不高的人，光靠«官方公报»无法全方面动员民众支持战争。

(二)“四分钟人”运动

公共信息委员会除了以文字形式公布信息外， 还组织“四分钟人”(Four Minute Men)运动以提高覆盖率。 “四分钟人”运动是指派一名演讲员在电影院、 剧院、 教堂等公共场合对民众就国家事务展开四分钟以内的脱稿演讲。 这个名字借用自独立战争时期被称为“一分钟人”的民兵， 他们在不超过四分钟的时间内发表一次内容丰富和有说服力的演讲， 这正好是专业放映师在放映故事长片时换胶卷所需的时间。①Alan Axelrod， Selling the Great War: The Making of American Propaganda，New York: Palgrave Macmillan， 2009， p.114.这一运动有着以下几个特点。

1. 规模大， 覆盖范围广

“四分钟人”运动的规模相当庞大， 据战后的保守统计， 共任用75000 名演讲员， “举行 755190 次演讲， 受众达 314454514 人次”。考虑到一些报告的不完整和缺失， 公共信息委员会在报告中认为“在本组织成立的18 个月期间， 估计有4 亿人次听取总计100 万场演讲”②Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， pp.22，29， 30.。

而它的覆盖范围也相当广， 公共信息委员会要求“在每一个有电影观众的城市和社区都设立‘四分钟人’地方分支机构”。 截至1918年4 月23 日， “四分钟人”的管理机构不仅遍布美国当时的每一个州， 甚至在阿拉斯加、 波多黎各、 运河区以及夏威夷等领地也有办公室。③Four Minute Men Bulletin No.7A， 1918， p.8.

2. 调动民间积极性， 深入基层社区

“四分钟人”的创意来自一位名为唐纳德·瑞尔森的民间人士。克里尔在肯定该想法之后直接任命他从事“四分钟人”的组织和管理。①见 George Creel， How We Advertised America， New York and London:Harpers ＆ Brothers Publishers， 1920， p.84.而“四分钟人”往往来自基层， 凭一腔爱国热情加入“四分钟人”运动， 又与当地民众关系密切， 使得他们的演讲更容易得到基层民众的认可。 演讲内容主要是与战争相关的消息并鼓励民众以实际行动支持政府， 不过具体表达则由演讲员根据当时的主题自行创作， 往往更加口语化和通俗易懂。 这种方式显然比«官方公报»上乏味的官方消息更能让文化水平不高的民众接受。 而“四分钟人”往往采用脱稿演讲， 再加上富有煽动性的语言， 更容易调动民众积极性。 以下是一篇“四分钟人”范例演讲。②Four Minute Men Bulletin No.17， 1918， p.11.

女士们先生们:

我刚刚得到消息， 我们中间有一个德国间谍——他正在监视我们。

……

好吧， 我希望这些间谍能够直接得到他们想要的信息， 让波茨坦知道美国正在向独裁者给出答案:

为在这里制造背叛， 在墨西哥的未遂背叛③指齐默尔曼电报事件。 1917 年1 月16 日， 德国外交秘书阿瑟·齐默尔曼向驻墨西哥大使发出加密电报， 意图拉拢墨西哥和日本攻击美国。， 各地的背叛——10 亿。

为被杀害的美国妇女和儿童——超过10 亿。

为(德国)背信弃义和承诺谋杀更多的美国人——数十亿，数十亿。

为全世界自由战斗， 我们的份额是——数十亿、 数十亿、 数不清的数十亿。

这篇演讲首先用耸人听闻的手法警告人们德国间谍就在身边， 之后又激发对德国人的敌意， 并将美国发行的“自由债券”塑造成对抗专制且邪恶的德国， 捍卫全世界自由的有力武器。 最后又用强烈的谴责和排比句鼓动人们用金钱支持战争。 而“四分钟人”的主要目的之一就是鼓励民众购买“自由债券”以支持政府。 这篇演讲稿以短句为主， 使用的词汇也不复杂， 其口语化和大众化的表达方式充分渲染了德国的潜在威胁， 从而煽动民众。

3. 对“四分钟人”的管控

虽然“四分钟人”在演讲时可发挥主观能动性， 但他们能在电影院等公共场合演讲还是因为有公共信息委员会所代表的国家权力支持。 例如在电影院演讲时， 屏幕上就会展示以下文字， 强调演讲得到官方授权。①Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.22.

四分钟人

(演讲者的名字)

将会就一件国家大事进行四分钟的演讲。

他有华盛顿特区公共信息委员会主席乔治·克里尔的授权。

在组织上， 公共信息委员会规定“每个州都有一个‘四分钟人’州主席， 他与州国防委员会、 公共安全委员会、 商会或其他公认的公共机构合作。 州主席由主任任命。 在组织工作的每个城市或社区， 都有一名由州主席任命的‘四分钟人’地方主席， 这些任命由华盛顿的主任批准”。 从对地方组织的规定可以看出， “四分钟人”的组织有着一套完整的层级体系， 自上而下分别是联邦级、 州级、 县级以及地方级。 位于华盛顿的全国主任负责管理各地方的下级组织， 对各地的人事任免有着很大的权力。②Four Minute Men Bulletin No.7A， 1918， pp.3-5.演讲员虽然可以在具体的演讲内容上发挥一定的主观能动性， 但还是受到自上而下的监管。

公共信息委员会还出版«“四分钟人”公报»， 规定在某段时间内应当围绕什么主题作演讲。 而这些主题与美国政府在战争不同阶段的需求紧密相连。 在战争初期主要是阐明美国与德国作战的理由以及煽动对德国的敌对情绪， 之后又转向鼓励人们购买美国的战争债券和节约粮食， 在后方为战争胜利作贡献， 停战后则是宣扬美国政府对战后世界秩序的规划。

除了规定不同时间段的演讲主题外， «“四分钟人”公报»还给各个演讲员提供指导。 例如告诫演讲员“睁大你的眼睛。 每天阅读所有的报纸， 找到新的口号， 新的措辞， 或新的想法来代替你演讲中的一些东西”①Four Minute Men Bulletin No.1， 1917， p.2.。 在前几页大多会根据演讲主题和收到的反馈给出相应的指导， 有的还会刊登一些听众们经常提出的疑问并给出参考答案。 给演讲员规定主题并提供指导意见， 为他们提供了便利， 但也加强了管控， 使其统一口径， 从而更好地为政府的目标服务。

(三) “自愿”审查

公共信息委员会在战争之初宣扬“自愿”审查， 不直接控制和干涉媒体。 克里尔认为媒体要靠“爱国心”和“荣誉”来防止发布的消息为敌人利用。 但来自军政部门的巨大压力让它不可能实现全面的信息公开。 因此， 它很快就以政府的名义对媒体发出“要求”， 列举哪些“可能透露”、 “暗示”美国军事活动的信息不应发布。 尽管克里尔声称: “这些要求是向新闻界提出的， 除了作战的必要之外， 没有更大的权威。 执行它们是新闻界自己的事。 对于绝大多数报纸无私地、 爱国地坚持自愿审查， 政府表示感谢和高度赞赏”， “没有法律支持这些要求， 遵守它们完全基于荣誉和爱国主义”。②Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， pp.11-12.但“可能透露”“暗示”这些模糊的词汇赋予公共信息委员会相当大的解释权， 而“经公共信息委员会授权的除外”可以发布也表明公共信息委员会将自己视作了理所当然的新闻审查机构， 有权决定哪些信息可以公开。

之后公共信息委员会又发布“初步声明”， 其中就有“战争期间美国期刊出版条例”。 这一“条例”将新闻分为“危险的、 有疑问的和常规的”三类， 每一类有不同的处理方式。 «纽约时报»就将其称为“审查员克里尔给报纸的规定”①Censor Creel Gives Out Rules for Newspapers， The New York Times， May 28th， New York， 1917.。 公共信息委员会实际上既是审查标准的制定人又是执行人。 被它定为“危险的”信息不可发布， “有疑问的”信息要得到明确批准， 并建议“常规的”信息在发布前提交检查，在通过后要盖上“公共信息委员会通过”或“经公共信息委员会核准”的公章。 虽然这些规定未经过国会批准， 严格来说不具有法律效力，但实际上已经被作为有强制力量的规定来执行。 1917 年8 月4 日，«旧金山观察家报»发表了一篇名为“为什么U 型潜艇不能击沉我们的运兵船?”的专题报道， 其中包括了描绘水雷如何布置及爆炸， 英国雷场的位置以及盟军护航队如何组织的图表。 8 月16 日， 克里尔发电报给«旧金山观察家报»的编辑， 要求: “请立即电汇您在何处保管这些资料和照片， 以及以何种权限发布这些法律绝对禁止的信息。”②George Creel， telegram to editor， San Francisco Examiner， 转引自 James R Mock， Cedric Larson， Words that Won the War: The Story of the Committee on Public Information， 1917-1919， Princeton: Princeton University Press， 1939， p.86.这份电报的措辞相当强硬， 可见克里尔以审查者身份自居， 命令媒体服从自身意志， 将“自愿”原则置之脑后。

由于公共信息委员会有政府的大力支持， 新闻编辑和记者们也不得不遵从这些规定。 例如1917 年9 月20 日的«纽约时报»刊登了一篇名为“波士顿报纸印刷被禁止的消息——反复违反自愿审查制度将导致军事当局采取行动”的报道。 一位名为约翰斯顿的将军说: “为了保护我们士兵的生命， 经国防委员会批准的公共信息委员会的规则所约束的媒体界应当以绝对保密所有军队行动为荣。”③Boston Paper Prints Prohibited Matter， Repeated Violations of Voluntary Censorship will Cause Military Authorities to Act， The New York Times， New York，September 20th， 1917.军方公开以其强制力量支持公共信息委员会为媒体界订立的规则表明“自愿”审查并非真正的自愿， 如果媒体违背审查要求， 甚至会引来军方干预。 威尔逊政府很快也予以更有力的支持， 让它有能力对媒体造成威慑。

1917 年 10 月 12 日， 威尔逊总统签发第 2729A 号行政命令， 设立由陆军部长、 海军部长、 邮政部长、 战时贸易委员会代表和公共信息委员会主席组成的“审查委员会”， 授权其“对美国和任何外国之间不定时的、 或由任何船只运载的、 或在美国任何港口、 地点或领土接触并从任何外国运往或来自任何国家的邮件、 电缆、 无线电或其他传输方式的通信进行审查”①Woodrow Wilson， Executive Order 2729A， https: / /www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-2729a-vesting-power-and-authority-designated-officersand-making-rules-and， 2019.4.7.。 克里尔虽宣称坚持“自愿审查”原则， 但实际上他是美国战时审查体制的核心成员。 在“审查委员会”中， 陆军部和海军部控制了进出美国的港口、 电缆、 无线电等信息渠道； 战时贸易委员会则有权采取任何措施使一家不合作的报纸停业， 包括切断纸的运输； 邮政部则有权拒绝投递被认为是“不适当”的报刊、 书籍和宣传册。 通过与这些部门的联合行动， 公共信息委员会实际上可以间接控制美国媒体所发布的消息。

公共信息委员会利用与政府各部门的密切联系收集和整理与战争相关的信息， 并以“官方渠道”的身份通过«官方公报»以及其他材料高效且及时地发布“权威”信息， 在很大程度上满足了当时美国媒体和民众对信息的需求。 坚持信息公开的态度以及相应的努力无疑是建立在对民主的承认之上的， 也符合民主社会对政府信息公开的要求。“四分钟人”充分发动了民间力量， 让民众参与宣传工作， 而美国民众也能以一种更为简单直接的方式了解各种信息， 促使民众充分了解美国的战争目标， 激发对战争的支持。

但公共信息委员会的“信息公开”实际上是建立在美国国家权力在战争期间对信息来源的垄断之上的。 它也借助这种垄断在源头上控制和阻断对美国及其盟友不利的消息， 在美国社会掌握话语权， 让媒体和普通民众几乎只能单方面接受它所发布的信息。 军事保密以及维持社会凝聚力的现实需要让它不可能公开所有信息， 而是刻意选择对美国有利的部分。 “四分钟人”虽然可以发挥一定的主观能动性， 但本质上还是国家意志的传声筒。 克里尔对“自愿”审查引以为傲， 但通过与各政府部门合作， 公共信息委员会即使没有国会授权也能惩罚不服从其规定的媒体， 这对媒体形成了无形的威慑， 使其在战时与政府保持一致。

二、 对“他者”的塑造

美国这个移民国家的多个族群之间存在着多重身份认同差异和矛盾， 不利于构建统一的国家认同感。 因此， 关于“他者”的构建对建立美国国家身份认同尤为关键， 特别是在内外政策发生重大变化之时， 美国政府往往会首先塑造出一个与美国价值截然对立的“他者”来激发民众的爱国意识和对美国价值的认同， 从而争取民众支持。

与非裔和拉丁裔相比， 同属白人的德裔美国人不会受到种族歧视。 在“一战”前， 德裔美国人在美国建立了以德语为核心的族群文化并得到认同。 在印第安纳州， 自1869 年就有法律要求公立学校提供德语课程； 1891 年， 州最高法院确定公立学校提供德语课程的合法性。①“一战”前印第安纳州公立学校德语教育的情况， 参见Frances H. Ellis，Historical Account of German Instruction in the Public Schools of Indianapolis 1869-1919 I， II， Indiana Magazine of History， 1954， 50(2~3)， pp.119-138， 251-276.1913 年， 伊利诺伊州麦克林郡的美国人和德裔移民共庆“德国日”， 并举行了盛大的游行和宴会。②Tina Stewart Brakebill， From “German Days” to “100 Percent Americanism”:McLean County， Illinois 1913-1918: German Americans， World War One， and One Community’s Reaction， Journal of the Illinois State Historical Society， 2002， 95(2)，pp.153-155.可见德裔美国人在美国社会有着较高的地位。

但“一战”期间， 威尔逊利用总统的地位和高超的修辞技巧建立起一套全新的有关美国国家身份和国际形象的话语体系， 要求美国突破建国以来的“孤立主义”， 在世界范围内捍卫并传播美式民主自由，为美国加入“一战”正名。①威尔逊的话语体系的内容及其分析， 参见王立新: «我们是谁? 威尔逊、 一战与美国国家身份的重塑»， «历史研究»2009 年第6 期， 第127~151 页。而为了让民众接受这套话语体系， 公共信息委员会印发了大量宣传册， 采取多种策略来塑造德国的“他者”形象。 据统计， 在“一战”期间它在美国国内发行的各种宣传材料的数量达到了61626352 份。②Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.16.这些宣传材料通过将美国与“他者”截然对立， 将德国和德国人树立为全社会的靶子， 煽动爱国热情， 从而激发起对美国“自由卫士”形象的认同和对德国的仇恨， 促使人们自发支持对外战争。

(一)塑造“残暴的德国”

这些宣传材料通过生动的叙事策略和贴近民众的语言来让没有见过战场的人更直接地感受到德国的“暴行”， 具体可分为三类。

1. 个案式

这种手法主要通过列举德国士兵在战争期间烧毁房屋、 掠夺城镇、 残害平民等具体“暴行”来让人直观地了解到德国军队在战场和占领区的所作所为， 从而激发起人们的同情心和仇恨心理。

发行量为725345 份的«美国为何与德国打仗»③各主要宣传材料的发行量数据参见Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information， 1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， pp.15-18.中描述了德国军队在战争期间的“暴行”， “一个德国士兵从他的自行车上摔下来让枪走火后， 他宣称遭到了枪击， 于是村庄里所有居民都在自己家里被活活烧死。 虚弱的比利时老牧师被迫走在德国人的行军队伍前面做肉盾， 让比利时人开火时可能会先打死这些牧师。 婴儿被刺刀刺死”④John S. p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， p.5.。这些故事中的“受害者”往往由老人、 妇女、 儿童等弱势群体担任，并且这些文字也着重突出他们的“无辜”与“弱小”， 残害这些“弱者”的德国士兵则以残暴、 滥杀无辜的形象出现。 这些故事里的“弱者”越无助便越能突出德国士兵的残暴无情和德国军队公然藐视«日内瓦公约»等国际条约的无耻， 从而有效地激发人们对德国的仇恨情绪。

这些故事实际上相当模糊， 没有出现具体的时间地点， 也没有可信的出处， 但却有着比较生动完整的情节。 其目的在于宣扬德国的“暴行”， 激发人们的仇德情绪， 而非促使人们考证。 这种模糊化的处理又暗示这些“暴行”并非个案， 而是德国军队的普遍做法。

2. 情景式

这种策略是个案式策略的自然延伸， 它主要通过假设德国军队入侵美国后可能发生的各种情景来减少民众在心理上与战争的距离感，利用各种耸人听闻的想象来引发人们的恐惧， 进一步激发人们的敌对情绪。 «美国为何与德国打仗»就假设了美国不到欧洲作战， 放任德国入侵美国的情形。①John S. p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， p.10.

他们经过莱克伍德， 一个新泽西州中央铁路的车站。 首先要求给军官红酒， 给士兵啤酒。 然而他们愤怒地发现这个美国城镇里根本没有足够的酒， 于是就掠夺并烧毁了邮局、 大多数旅馆和店铺。 接着向居民们索要1000000 美元。 一个衰弱的老女人试图藏起她在书桌抽屉里的20 美元， 就被抓出来吊死， 而这只是为了节省子弹。 ……一些士兵喝醉了， 其中一个人的枪意外走火，有人大喊有居民向部队开火， 然后这里就变成了人间地狱。 抢劫、 谋杀和暴行肆虐。

当时许多美国人认为辽阔的大西洋足以保护美国而对战争漠不关心。 但这些文字列出具体地名并生动地讲述可能发生的情景， 试图消除大西洋带来的安全感， 拉近战争与日常生活的距离， 表明大西洋也无法阻挡德国的侵略野心。 如果民众继续对战争抱冷漠态度， 当德国入侵美国时将会犯下与在欧洲同样甚至是更为严重的罪行， 而这次的受害者就将是美国人。 这种耸人听闻而又生动的假想又凸显了德国人的野蛮， 并且将受害者换成了美国人， 让民众实实在在地感受到战争威胁。 这种德国入侵的情景虽是虚构， 没有相应的出处和证据来证明其可能性或合理性， 但它丰富的想象和细致的情节足以有效地引发人们的恐惧， 从而证明美国到欧洲远征德国的正当性。

3. 当事者式

相比于前两者的模糊不清和虚构， 这种策略运用由当事人书写、有明确出处的材料， 从而大幅提升了说服力。 发行近160 万份的«德国战争行径»的第一部分«平民的遭遇»①Dana C. Munro， George C. Sellery， August C. Krey (ed. )， German War Practices Part I Treatment of Civilians， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917.就由大量德国士兵的日记、军队命令和德国政府文件组成②文中声称这些材料引自美国驻德使馆或摘录自德国的出版物， 私人书信和日记则转引自他人著作。。 而德国士兵日记就以当事者的视角记录了大量详细信息， 甚至精确到在某月某日在某个村庄发生什么、烧毁什么房屋、 杀死多少平民。 这些由当事者写下且充满细节的故事显然比统计数字或寥寥数语更具生动性和震撼力。 而军方命令和文件中对占领区的镇压和掠夺直观地展现了德国军队有多残忍。 一些士兵日记中对上级命令屠杀平民的不满或忏悔也从侧面反映了德国政府的反人道， 从而激发起民众对“被侵略”的协约国的同情以及对“侵略者”德国的仇恨， 为把战争罪行的根源归结到德国政府及其体制上作铺垫。 第二部分«德国对占领区的处置»③Dana C. Munro， George C. Sellery， August C. Krey(ed. )， German War Practices Part II German Treatment of Conquered Territory， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918.则主要采用了许多具体的统计数据、 德国在占领地区发布的法令以及比利时和美国外交代表对这些地区的观察报告， 从而揭示德国在占领区肆意掠夺和系统性的剥削压迫， 对当地造成严重破坏， 给人民带来巨大痛苦。 相当有力且有理有据地证明了德国的残暴性， 暗示如果美国不到欧洲打败德国， 就可能在未来面临同样的遭遇。

但值得注意的是， 许多由德文、 法文写成的材料都是以英文的形式出现在民众面前， 这也就意味着它们必然要经过翻译。 负责翻译的正好就是公共信息委员会， 从而在源头上编辑和筛选有关德国战争行径的材料。 美国民众中通晓德语的人并不多， 原文也未公布， 再加上美国政府严格管控海外信息， 要想查证这些材料的真实性可以说是困难重重。

叙事手法以其生动形象的语言确实可以激发起民众的同情心， 煽动对德国敌人的仇恨， 但也存在着不严谨， 经不起细致考察的问题。因此公共信息委员会还借助知识精英或看似中立的媒体来增强说服力以便更好地向民众推行它所试图塑造的德国形象。 它让知识精英们参与宣传工作以便利用他们的专业知识为它的宣传话语赋予光环， 减少普通民众对宣传话语的怀疑。 因此， 它发行的许多宣传册都由知名学府的教授编写， 例如«美国为何与德国打仗»是由斯坦福大学教授约翰·塔特洛克(John S. p.Tatlock)所著， «德国战争行径»由普林斯顿大学、 威斯康星大学和明尼苏达大学的学者编辑， 而伊利诺伊大学、哥伦比亚大学、 印第安纳大学、 芝加哥大学等学府的学者也参与了公共信息委员会宣传材料的写作。①在这些宣传册最后会附有已发行宣传册的简介， 此处引自John S.p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1918， pp.14-16.这些知名学府和学者本身就拥有较高的声望， 他们既在专业领域掌握知识， 又在美国社会享受着知识所带来的话语权。 比起公共信息委员会， 他们以知识精英的身份所写作的宣传册可能会让普通民众认为更具可信度， 不再深究不严谨之处，在一定程度上弥补叙事严谨性不足的缺陷。

一些宣传册还引用大量来自第三方的证明材料来证明其观点的合理性， 同时又突出其客观公正。 例如发行量为6813340 份的«总统的国旗日讲话和德国计划的证据»①The President's Flag Day Address with Evidence of German's Plan，Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917.就用大量篇幅列举了德国“阴谋诡计的证据”。 这些“证据”非常详尽， 还有相应的注解来帮助读者理解。 但许多注解来自国务院外交文件、 «法国黄皮书»、 国会报告等政府文件， «纽约时报»等媒体或是一些学者的著作， 甚至是公共信息委员会的宣传材料。 由于当时的信息源掌握在公共信息委员会手上， 引用美国媒体发布的信息基本是间接的自我引用。 但«纽约时报»作为久负盛名的严肃大报， 它的报道在美国社会代表着“真实与客观”。 这些信息经过“中立”的第三方中转后得以减少人们对“官方消息”的不信任感， 让民众认为德国确实在美国国内实行各种“阴谋诡计”。 而引用的学者著作也都对德国抱有负面评价， 这种片面引用刻意引导民众对德国产生厌恶。

需要指出的是， 国家保持着对这些知识精英的管控。 这些学者得到的原始材料都经过筛选， 在完成之后还要经公共信息委员会审核才能出版。②这些宣传册往往会在正文前用一整页印刷第2594 号行政命令， 强调得到官方授权。在国家权力之下， 他们自然不能偏离国家要求和意愿， 尽可能塑造德国“邪恶”“野蛮”的形象， 这正是美国官方在推行其崭新国家身份认同并让人们自发支持美国的对外政策所需要的。

(二)“自由之敌”: 德国的“他者”形象

采用如此之多的宣传策略绝非仅仅是为了在道德上谴责德国人，制造对德国人的敌对情绪， 而是为了将德国塑造为站在美国对立面的“他者”， 并以此证明威尔逊所塑造的新国家身份和国际地位， 让美国参加“一战”师出有名。

因此， 这些宣传册讲述德国在战争中的“暴行”时， 将其归咎于德国政府及其政治制度。 例如«美国为何与德国打仗»在谴责德国时，指出“德国人在战时的所有行为皆直接出自他们的组织和原则”。 在分析德国的政治制度时着重强调德国国会没有实权， 德国人民的基本权利没有得到很好的保护， 称“这意味着一小群自私自利的人可以迫使国家开战， 这次也是如此； 更糟糕的是， 通过狂热的备战和毒害全国民众的思想， 他们能让整个国家准备并渴望战争”①John S. p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， pp.6， 12.。

有的宣传册更是从历史角度出发证明德国的专制制度让它热爱侵略扩张， 称: “由于对德国文化统治世界的命运抱有狂热的信念， 德意志帝国政府的行动经过多年的吹嘘、 两面三刀和欺骗而倾向于侵略扩张。”②How the War Came to America， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917， p.16.«德国战争行径»前言中声明其目的是“展示德国政府所遵循的体制”③Dana C. Munro， George C. Sellery and August C. Krey ed.， German War Practices Part II German Treatment of Conquered Territory， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， p.5.。 这些宣传册运用多种策略从政治制度和国家历史两方面塑造了一个对外侵略扩张， 屠杀无辜民众； 对内专制独裁， 压制人民， 与自由民主的美国尖锐对立的“他者”。

在塑造“他者”的过程中， 宣传册还更进一步， 将德国称作人类文明的头号敌人。 例如对1915 年“卢西塔尼亚”事件④1915 年 5 月 7 日， 英国邮轮“卢西塔尼亚”号被德国潜艇击沉， 124 名美国公民丧生。的评价是这样的， “这种对我们权利的攻击不仅严重违法， 而且是对人类基本理念的蔑视。 对我们的贸易加以限制可以通过战后诉讼解决不满， 但是肆意谋杀爱好和平的人民以及无辜的妇女和儿童的德国是对文明世界犯罪”⑤How the War Came to America， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917， p.9.。 这些话语自然而然地将美国利益上升到“人类基本理念”， 伤害美国人等于对“世界文明”犯罪。 而美国自然就是文明、 和平等美好事物的代表， 是德国不共戴天的仇人。

这个“他者”的邪恶之处不仅是在开战前就严重损害美国的海上利益， 更是在美国国内搞破坏， 严重威胁美国的和平与发展。 例如，“在驶离美国港口的船只上安放炸弹； 在美国的工厂里制造罢工和爆炸； 在这个中立国谋划炸毁桥梁、 隧道以及在加拿大的工厂； 还有在不满的墨西哥煽动反美情绪以及扰乱社会秩序。 这样它就可以在我们保持和平的同时践踏我们的荣誉和安康”①John S. p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， p.12.。 尽管这些说法中所提到的“阴谋诡计”往往都是捕风捉影， 但宣扬德国对美国的破坏可以激发民众的危机意识， 而对美国价值的鼓吹和对德国的贬低则煽动着人们的爱国热情。

这些宣传册宣扬美国与德国在政治制度、 历史、 现实三方面都是不共戴天的仇敌， 因此必有一战。 还强调这场战争已不再是国家间的利益冲突， 而是决定世界命运的斗争， 为此美国人民必须拿起武器到海外去捍卫自由。 例如«战争是如何来到美国的»就宣称: “这场海上战争不仅是王朝之间的冲突， 而是一场全世界的伟大内战， 是在旧世界的一场新战役， 其奖品就是自由。”②How the War Came to America， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917， p.17.而美国加入战争不仅仅是保卫自己的民主自由， 更是在保卫全世界人民的民主自由。 因此， 美国民众必须自觉承担起在世界范围内保卫和传播民主自由的使命， 站在民主国家一方同“邪恶”的专制势力作斗争， 解放受到专制压迫的他国人民。

这些宣传材料从德国的战争“暴行”开始， 塑造了一个因专制制度而无恶不作的“他者”形象， 从而向美国民众证明威尔逊提出的新的国家身份和国际定位的合理性和必要性。 虽然这套话语体系源自威尔逊， 但比起这位学者总统略显大而空的演讲而言， 这些宣传册更加贴近民众。 这些生动详细的故事、 细节丰富的想象让民众直观地感受到“民主之敌”对美国的威胁； 同时依靠学者、 媒体等客观公正的第三方和详实的数据、 报告等文件强化客观性和可信度， 弥补“讲故事”严谨性不足的问题。 也正是由于公共信息委员会对这些宣传策略的巧妙运用， 它成功地让威尔逊所创立的话语体系在美国民众间得到广泛传播和认可， 促使美国民众自发购买政府所发行的债券或报名参军。

借助大规模宣传、 多种叙事策略的联合运用以及与知识精英的合作， 美国政府塑造出了一个与美国“不共戴天”的敌人， 将威尔逊提出的理念向民众推广。 而民众只能单向接受有关“民主自由”“谁是美国之敌”的话语体系， 从而支持美国的对外政策。

三、 公共信息委员会对美国社会的影响

公共信息委员会在“一战”期间向美国民众大力宣传“美国加入世界大战是为了在世界范围内保卫并传播民主自由”。 它所发起的大规模、 多层次的宣传活动对美国在战时保持团结一致并赢得战争胜利作出了不可磨灭的贡献， 体现了国家构建在维护国家利益上的必要性和合理性。 数以百万计的美国人报名参军， 为欧洲战场提供源源不断的生力军， 国内民众也踊跃购买美国所发行的“自由债券”， 据统计，美国政府通过先后四次发行的“自由债券”筹集214.45 亿美元。①Eric Hilt， Wendy M. Rahn， Turning Citizens into Investors: Promoting Savings with Liberty Bonds During World War， The Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences， 2016， 2(6)， p.91.支持加入战争以对抗海外敌人的声音取代战前在美国社会流行的反战孤立之声， 成为社会主流。 德裔文化遭到毁灭性打击， 甚至出现了以“爱国”之名对“不忠诚”人群处以私刑的现象。②参见 Peter Stehman， Patriotic Murder: A World War I Hate Crime for Uncle Sam， Lincoln: University of Nebraska Press， 2018.虽然这些现象不能完全归结于公共信息委员会的宣传， 但战时宣传无疑会在这种特殊环境下对此推波助澜。

在战争期间， 公共信息委员会充分运用各种制造认同的话术， 调动人们的积极性， 呼吁个人自发支持国家， 以实践证明舆论是可以凭借各种巧妙的手段加以引导， 使其有利于国家的。 同时利用对信息源的垄断和自身权威驯服媒体， 掌握政治话语权， 极大地扩展了国家权力对民众思想领域的干预。 而国家权力在战争期间的大幅扩张使其从“民意顺从者”变为“民意引导者”。

这些行为无疑冲击了传统民主理论中有关民意的部分， 让民主政治理论及其实践发生改变。 沃尔特·李普曼就对民主政治感到十分失望， 称“当今的普通公民就像坐在剧院后排的一位聋哑观众”①沃尔特·李普曼: «幻影公众»， 林牧茵译， 复旦大学出版社2013 年版， 第 3~4 页。。 爱德华·伯内斯也同样表达了对传统民主理念的不信任， 称“少数人已经发现了一种有效影响多数人的工具。 形塑大众思想， 让大众把他们刚刚获得的权力应用于少数人所期待的地方， 已经成为可能”②爱德华·L. 伯内斯: «宣传»， 胡百精、 董晨宇译， 中国传媒大学出版社 2014 年版， 第 47 页。。 这些批判指出了民主社会在实践中所出现的一系列问题， 颠覆了传统民主思想中舆论是自发产生的观点。 而李普曼、 伯内斯、 卡尔·博雅这些现代传播学和公关学的先驱都曾在“一战”期间参与宣传工作并在战后将这些经验理论化， 使得传播学和公关学成为独立学科， 为培养操控舆论的专业人士提供了体系化的理论指导。 传统民主理论中作为核心要素的民意变成了可以靠科学理论和巧妙技术手段调控的对象，为少数精英实现政治目的而服务。 这些学科的发展让政治学家们从更加理性和现实的角度去认识民众在民主社会中的地位和作用， 但推崇精英政治又在一定程度上损害了人民主权的原则。

另一方面， 公共信息委员会的一系列活动确实是刻意引导民意，但尚未达到操纵民主。 它始终坚持信息公开， 而非听从军方全面封锁消息的要求。 它也确实高效地收集整理来自各个政府部门的消息， 再通过«官方公报»等渠道向美国民众发布， 在很大程度上满足了战争期间美国民众对信息的需求， 保障了民众对战争动态和重大决策的知情权。 还发动普通民众参与宣传工作， 以“四分钟人”演讲的形式减少宣传的枯燥性。 它所采取的宣传手段仍以说服为主， 促使民众自发支持美国政府， 表明对民主政治和民众力量的尊重。

美国社会也没有对这些宣传照单全收， 孤立主义虽在战时遭到压制， 但战后随着威尔逊在巴黎和会上铩羽而归又成为社会主流。 战后由于国会共和党势力日益增长， 公共信息委员会最终被国会解散。 不过它对“自由”“民主”这些政治话语的运用也加深了美国社会对公民自由与民主政治的认识。 1920 年成立的“美国公民自由联盟”就宣称其致力于保护美国宪法及法律赋予给所有美国人的权利和自由， 各个民权组织也积极通过各种宣传技巧来扩大影响力。 1920 年申克诉合众国案①“一战”期间， 时任美国社会党总书记查尔斯·申克因散发反对征兵的小册子被判六个月监禁后上诉至最高法院。 最高法院一致维持有罪判决。 霍姆斯大法官在此案中提出著名的“明显的和当下的危险”标准。也让最高法院进一步解释宪法第一修正案， 尽管结果难孚众望， 但成为美国社会在接下来的几十年里就言论自由展开大讨论的源头。 时至今日， “宣传”(Propaganda)一词在美国政治话语中依旧带有贬义色彩， 被视作对民主的威胁。

综上所述， 不能简单地批评公共信息委员会的宣传活动损害美国的民主政治。 在美国这个富有多样性和复杂性的社会， 无论是国家还是民间组织要实现某一目标都需要宣传来有效地动员社会力量。 媒体顾问、 公关顾问等专业人士成为美国政府如今必不可少的人员， 他们运用专业知识帮助国家权力把控民意， 引导舆论朝对政府有利的方向发展。 而在此之后的“二战”、 冷战、 反恐战争等多次对外冲突中，美国政府使用与公共信息委员会类似的话语和策略塑造与美国截然对立“他者”形象， 进而制造社会共识， 强化民众支持。 而各个社会组织也同样为实现其目的利用宣传来影响大众思维， 为美国政府造成舆论压力， 促使政府调整政策。 宣传成为美国民主政治运作过程中不可或缺的一部分， 而民众已无法回避来自国家或是社会组织铺天盖地的宣传。

四、 结 语

国家构建与民主政治的悖论在美国历史上是一个长期存在的问题。 特别是当美国进入工业化社会后， 由于社会复杂性增加以及社会矛盾的尖锐化， 依靠公民社会和地方自治已无法解决美国所面对的问题， 因此需要构建一个强大的国家以应对国内外的挑战。 赢得“一战”便是国家构建所取得的重大成果。 但美国建国的“元叙事”是建立在反抗英国对民众自由的干涉之上的， 在早期设计民主制度时也以限制国家权力为出发点； 再加上对“弱国家权力”和自由经济神话的吹捧导致了美国社会存在着激烈的反国家权力思想。 这种追求民主的理想与国家权力扩张的现实之间的冲突便构成了国家构建与民主政治的悖论。 但这种悖论并不意味着民主政治遭到破坏， 国家构建的目的之一也是为了民主政治能够更好地应对来自国内外的挑战， 但在这个过程之中， 民主政治发展的方向无疑产生了变化， 国家利用其资源优势和各种技术手段让国家不再是被动的“民众服从者”， 而是在民主框架内积极干预舆论的“民众引导者”。