“公法人”民事强制执行的限度研究

魏兴斌

灌南县人民法院，江苏 连云港 223500

在公法人民事强制执行过程中，难免会涉及公权力与私权利的冲突，因此，要积极做到维护私权利的同时，尽可能地减少对公法人公共信赖利益的损失，在对公法人的财产执行过程中，还要保证其基本公共职能的正常履行，因此，在对公权人强制执行措施时要有所限制，实现债权人和公权力人利益的平衡。

一、公法人执行难案例的频发

近年来，政府等公法人在进行民事活动中与当事人产生纠纷的案件频发，引出了公法人作为强制执行主体执行困难的一系列问题，成为政府履职、建立公信的阻碍原因之一。其次，我国关于公法人民事执行问题立法工作的缺陷，也成为了影响公权人执行问题的重要因素，在实践中往往也是采取政府与人民法院直接沟通的方式，这种现状很难切实维护公民的私权利。针对这种司法现状，人民法院也加强了对政府机关财政预算的强制执行力度，将一部分公法人纳入到了社会征信名单以此作为惩戒。

案例一：2016年6月，王某向A县基层法院申请不予执行公证债权文书一案，该法院裁定驳回了王某的异议申请，遂王某向B市中院申请复议，以期达到自己的诉讼请求。该案件的争议焦点在于公证处的文书有误，违反法律的强制性规定或者其他公序良俗等现象。本案之所以牵扯到公法人，是由于被申请人的执行人系行政机关批准所设立的金融机构，本身具有公法人的属性，在对王某的《借款合同》公证时，并没有对相关合同的真实性以及合法性进行审查，便对王某出具了具有强制力的债权文书公证书，严重违反了民间借贷司法解释关于利息的相关规定，影响了当事人王某的合法权益。经过B市中院的案件审查和事实认定，裁定不予执行公证书中的有关利息、违约金以及其他综合费用，该案件纠正了A县法院的错误裁判，保障了王某的权益。

案例二：今年年初，S市公安局与当地的一家上市公司发生纠纷，被市仲裁委员会裁决支付该公司七十八万两千四百元，在市公安局一直未履行给付行为之时，该上市公司向S市人民法院申请了强制执行。法院经过事实和证据的审查，向市公安局送达了执行通知，给予期限完成给付任务，但是公安局并没有按照法院的执行通知履行义务。随后，为了捍卫司法权威、保障公民权益，市人民法院将公安局列入了失信黑名单，同时给予处罚二十万元，事件不久之后，公安局便主动前往法院履行给付职责。

二、公法人民事执行的基本原则

行政法人通常以国库为资金保障，行使管理社会公共事务的职能，因此当公法人作为被强制执行主体时，就需要遵循一定的执行原则，平衡社会公益和个人私益，保障社会公平。

（一）公益优先原则

民事强制执行的主要目的在于通过法律的强制性，平衡当事人之间的利益，维护司法秩序、实现社会公平。在强制执行的过程中，往往会出现私权利与公权力的冲突，造成公共利益最大的损失，因此，在民事强制执行中，相关执法人员需要综合考虑，尽可能地平衡两者之间的利益关系，实现司法公正。我国目前的立法环境，缺乏对公共利益与个人私益关系的规定，但是在《宪法》以及其他部门法中都涉及到了公益优先的基本处理原则。比如《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《民法总则》第132条规定，民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。由此可见，公共利益优先在司法实践中得以实现和保障。公共利益大多会涉及多数不特定主体的利益，对公法人的强制执行中，难免会导致公共管理职能财政预算的超标，进而威胁到社会群众的广泛利益。

（二）执行标的有限原则

执行标的有限性是强制执行的主要特征之一，表现为民事执行标的之范围限于财产和行为，但是不包括人身限制，且对财产的范围也是严格的限制。执行标的有限原则是在保障人权的基础上，兼顾当事人的利益。与普通民事主体不同的是，公法人承担了公共管理的职能，在对其实行强制执行时，要考虑行政主体自身的运营，还需要兼顾其公共职责的实现。经过调查分析，我们可以发现在司法实践中，公法人履行判决的效率不高，导致这种现象的原因有财政预算的短缺、工作履职的压力过大等等。行政主体财产属性的独特性，决定了公法人并不能随意地处置所有的财产，这也是公法人履行判决难的主要原因，也是民事执行标的有限性的体现。另外，在对公法人强制执行中，也需要遵循严格的程序措施，保障司法的权威性，实现社会公正。

（三）执行程序礼遇原则

行政主体的特殊性，决定了其公法人的独特地位，在民事强制执行中，需要维护行政主体的良好信誉和形象。在司法实践中，为了尽可能保障债权人的利益，要积极运用公权力的优势，以正当的程序实现强制执行的目的，但是现实执法过程中，难免波及到相关行政主体的良好声誉。在上述案例二中，由于公安局的不履职，人民法院将其列入年度失信名单，不但影响了行政机关的公信力问题，同时还会影响其公共管理职能的发挥。因此，在民事执行中要深入研究探讨，对公法人的执行限度和礼遇问题，比如可以给予其适当的时间宽限期，尽可能维护公众对行政主体的信赖利益。民事强制执行包括了直接和间接两个方面，当公法人具有可供执行的财产时，就不存在直接强制执行的现象，但是当负有履行行政义务的公法人不履行给付义务时，法院应当依法对其采取强制执行措施，督促其及时履行义务。

三、对公法人执行的财产限度

民事强制执行，是法院为了满足债权人的全部财产为执行标的，从而实行的司法强制措施，但是当执行主体为公法人时，就要切实考虑行政主体的利益均衡保护问题，避免由于民事执行而造成的履职能力的下降。因此，在司法实践中，产生了被执行人财产豁免制度，即对被执行人的财产予以最低生活保障。《民事诉讼法》第243条规定，“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需用品。”公法人作为民事强制的主体，对其进行的财产执行应当以不影响公共行为、不损害的公共利益为必要限度，实现司法公正。比如学校、博物馆、公立医院等公法人主体，事关公众的教育和医疗卫生问题，因此，就需要尽可能地平衡公共利益和个人利益的冲突。一些电力公司、自来水饮用公司和金融管理机构等，承担着公共服务的基本职能，在对其强制执行中，就需要考虑其基本的经营管理能力，维护社会稳定。

四、对公法人执行程序的限度

民事强制执行的启动程序包括依申请和依职权，司法实践中有两种程序模式：其一是在向债务人发出执行通知，达到一定期限被执行人尚未履行义务时，执行机构便可以实行强制执行措施，维护债权人的利益；其二执行程序启动之后，执行机构就采取强制执行，避免债务人财产转移造成的执行困难。《民事诉讼法》第240条规定：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取执行措施。”该项条款从立法层面对执行程序作出了详细规定，对债权人与债务人在司法实践中利益进行了相对的平衡。但是需要考虑公法人的特殊性，在实践中可以设置公法人先予自动履行给付义务的原则，避免民事强制执行带来的负面隐患。

五、结语

社会的整体发展，行政主体参与到私法领域的现象也越来越多，但是行政主体等公法人的独特法律地位，也决定了民事强制执行需要综合考虑多方的因素，以期达到维护社会公正、维护司法权威的目的。人民法院在实行强制执行措施的过程中，对责任财产的确定以及执行的程序要把握限度，在保障债权人利益的同时，维护公法人的民众信赖利益。