检察机关服务海南自贸港建设研究*——以服务保障企业营商环境为视角

王 刚 林杏云 张惟旭

海口市龙华区人民检察院，海南 海口 570100

一、检察机关服务保障自贸港企业营商环境的背景意义

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区和逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港。2020年6月1日，中共中央、国务院又印发《海南自由贸易港建设总体方案》，以前所未有的政策红利推动海南朝着具有国际影响力的自由贸易港行列迈出坚实步伐。自此，海南迎来前所未有的发展机遇和巨大挑战，自贸港建设成为全省政治、经济、社会、法律等各项事业围绕推进的中心要务。检察机关亦不例外，最高检研究出台《最高人民检察院关于支持海南自由贸易港建设的意见》，海南省检察院召开多次会议，研究部署贯彻落实《海南自由贸易港建设总体方案》的各项措施，充分证明了服务自贸港建设已成为检察机关特别是海南检察机关当前及今后很长一段时期的中心工作、历史使命和责任担当。自贸港要快速建设发展，首先要构建法治化、国际化、便利化的营商环境，而为企业营造一流的营商环境又是其中的重中之重。作为检察机关，提高政治站位，找准服务保障自贸港企业营商环境的坐标，开动脑筋、探索创新、真抓实干，积极提供优质的检察产品、法治产品，对推动自贸港建设发展具有重要现实意义。

二、检察机关服务保障自贸港企业营商环境存在的主要问题

（一）涉企经济犯罪的办案难度较大

随着自贸港经济飞速发展，新类型的涉企案件将不断涌现，其犯罪手段更具隐蔽性、迷惑性，案件办理难度更大。比如，有的新型案件定性存在争议。因自贸港涉企案件多涉及经济纠纷，民商事、知识产权纠纷与经济犯罪界限较为模糊，定性难度往往高于一般案件。又比如，涉案金额难以准确认定。自贸港涉企案件的犯罪嫌疑人在实施经济犯罪的过程中，往往是境外境内环节、真假合同订单夹杂在一起交易，给准确认定犯罪金额带来较大难度。

（二）涉企强制措施及强制性侦查手段使用较多

当前，检察机关服务营商环境主要集中在刑事犯罪打击，而对于案件办理过程中影响营商环境的环节重视不够，特别在强制措施选择、侦查强制性措施适用等方面。比如，对于涉案的企业家或影响研发、生产、经营的关键“骨干”等使用羁押性强制措施不够审慎，使企业管理陷入混乱、企业重要项目突然中断。又比如，查封、扣押、冻结财产等均为办案中常用的侦查强制措施，随意或不加区分地对企业重要生产设备、账册等进行查封、扣押，以及在非必要的情况下对企业资金进行冻结，容易使企业出现生产经营周转困难，甚至会遭受破产、被清算。

（三）与行政职能部门就涉企犯罪线索沟通衔接不畅

由于涉企经济纠纷纷繁庞杂，有的甚至属于法律盲区，监管涉及的行政职能部门也较为多元，导致刑事案件的发现和移送数量极少，严重侵害企业利益的行为难以及时受到法律制裁，严重影响营商环境的稳定。案件移送途径不畅，突显了行政机关与司法机关案件衔接机制不健全的现实问题，对于企业营商环境的保护，既是司法机关的责任，也是行政机关的责任，任何一方的力量都不容缺失，只有强化沟通合作，才能共同打击违法范围活动，净化企业营商环境。

（四）延伸检察监督和服务职能的主动性、创造性不够

法律监督是检察机关的宪法、法律定位所在，法律监督权在检察权的法律构架中具有重要地位，对企业营商环境的保护不能仅局限于打击相关违法犯罪，更需要发挥法律监督职能深入推进社会综合治理，提升行业治理水平，帮助企业强化人员管理、堵塞制度漏洞。另外，检察机关对于企业的主动服务性不够，在自贸港经济日新月异的情况下，如何跳出重办案、轻服务的“官本位”思想，创新举措为企业提供优质的检察产品，也是摆在检察机关面前的一道难题。

三、检察机关服务保障自贸港企业营商环境的路径措施

（一）精准审查案件，准确把握定性与罪名

检察机关在办理自贸港涉企案件过程中，需立足工作实际，准确把握经济纠纷与刑事犯罪、此罪与彼罪界限，既要防止将经济纠纷当作犯罪处理，也要杜绝对新型案件定性不准确导致犯罪嫌疑人逃脱法律制裁。第一，明确区分罪与非罪，避免盲目扩大刑法打击范围。经济活动与经济领域违法犯罪在客观表现方面往往有着诸多相似之处，在办理此类案件过程中应认真调查案件情况、审核证据，明确区分罪与非罪。对民营企业生产、经营、融资等经济活动，除法律、行政法规明确禁止外，不得以违法犯罪对待。第二，准确区分此罪与彼罪，形成统一的法律认识。自贸港涉企犯罪由于其类型新、法律规定滞后等原因，案件定性往往存在争议。检察机关作为法律监督机关，在办理案件过程中应准确理解法条的内涵与外延，积极准确应对新型案件定罪量刑问题，同时及时总结办案经验，加强与其他司法办案机关的沟通认识，力求统一司法办案标准。

（二）慎用强制措施，保护企业生产经营稳定

刑事强制措施在刑事诉讼过程中的定位应当是保障案件顺利推进，不能异化成为一种惩罚手段。办案要尽量减少对企业的不必要影响，坚决避免“办了案子，垮了企业”情况出现。第一，建立企业负责人先行“取保候审”制度。在办理涉企业案件，犯罪嫌疑人系企业负责人等重要岗位，逮捕可能严重影响企业正常合法经营的，要严格审查是否符合法律规定的逮捕条件，可捕可不捕的，应先行不捕。对于确实需要逮捕，采取取保候审等强制措施不能防止其社会危险性的案件，应建立相应的捕后跟踪措施，及时通知相关企业，做好生产经营衔接工作。第二，慎重使用查封、扣押、冻结等强制性措施。检察机关对于正在投入生产运营和正在用于科技创新、产品研发的设备、资金和技术资料等，原则上不予查封、扣押、冻结，确需提取犯罪证据的，可以采取拍照、复制等方式提取。同时，对侦查机关适用侦查强制措施等进行有效监督，及时纠正查封、扣押、冻结财物不当等加重企业负担、加剧企业生产经营困难的行为。

（三）强化刑行衔接，深度拓展涉企违法犯罪线索收集

建立完善行政与司法沟通协调和信息共享机制。涉及营商环境的违法犯罪活动，市场监管等相关职能部门是一线执法部门，更加容易接触到相关线索，权益受到侵害的当事人也往往在第一时间向这些行政执法或职能部门举报，案件涉及犯罪的，需要行政职能部门及时向司法机关移送。一方面，针对涉企民事纠纷、刑事犯罪日益增多且界限不清的趋势，应当进一步加强“行刑衔接”以及刑事、民事案件办理之间的沟通，通过召开行政、司法联席会议等方式，就法律界定尚不清楚的问题进行协商，结合地区实际形成指导性、可操作的意见。另一方面，应该进一步完善行政执法、公安、检察、法院之间的信息联网建设，实现信息之间的互联互通。建立涉企重大敏感案件的信息共享和信息通报制度，以科技化实现办案效率和社会治理水平的提升。

（四）推进深层次检察监督，强化企业源头治理和服务

检察机关作为法律监督机关，应当充分发挥国家利益和公共利益“保护人”的作用，在严格刑法规制的同时，配合检察建议、公益诉讼等手段，达到从根源上综合治理，同时延伸涉企检察服务，向企业提供法律咨询、普法宣传、线索举报等一系列服务，全方位优化企业营商环境。第一，善用检察建议，督促民营企业堵漏建制。检察机关在办理涉企案件时，应高度重视案件延伸和参与社会治理，利用检察建议方式，针对案件反映出的人员管理不严、技术开发不成熟、内部管理不规范等问题，制发检察建议，帮助企业防范风险。在制发检察建议过程中，除了满足文书规范化、内容针对性的要求，还应注重社会效果，适当结合公开宣告制度，使制发对象真正理解和接受建议内容。第二，推行派驻重点企业或重大项目检察工作站。依托自贸港确立的重点项目投资计划，选择投资带动效应大、民生民利影响深、社会关注热度高的重大项目设立检察工作站，采取“每周固定时间+应急快速响应”等专项工作模式，零距离对接，面对面服务，保障重大项目建设中的法律诉求得到及时响应、快速解决，确保重大项目建设如期、高质量推进。

四、海口市龙华区检察院服务保障自贸港营商环境的创新实践

自贸港投入建设以来，海口市龙华区检察院坚持以企业为中心，不断强化涉企办案、精准服务和推出优质检察产品，做大做强检察服务产业覆盖面，逐步形成以驻复兴城“服务营商环境检察工作站”为核心，省金林投资集团、观澜湖园区等9个检察官派驻服务点为外延，既面向省属重点国企，又面向互联网新兴和中小微非公企业的服务营商环境工作体系。

（一）组建“1+1”队伍，配强服务营商环境人员力量。第一个“1”，即以在内设机构改革中新组建的第五检察部（经济金融犯罪检察部），作为承担驻复兴城检察工作站服务营商环境工作的核心班底，负责日常涉企服务工作和相关刑事案件的办理。第二个“1”，即以第四检察部（民事行政检察部）作为辅助力量，定期派员参与工作站法律服务以及涉及民事、行政和公益诉讼案件的办理。加强人员建制的同时，注重从自贸港建设发展需要出发，充分利用“龙检大讲堂”邀请专家学者授课，与广东南沙自贸区检察院建立合作伙伴关系，以及选派优秀青年干警到深圳前海蛇口自贸区检察院、龙华区法院学习先进经验以及办理民事行政案件等专业知识，大力培养服务营商环境的高素质人才。

（二）打造“1+2”平台，提供线下线上全面法律服务。依托驻复兴城检察工作站这一载体，打造线下和线上两个涉企服务平台。在线下，工作站检察官定期深入企业进行调研座谈、开展法治宣讲、提供法律咨询以及收集涉企举报线索等检察服务，邀请海口市民游客中心、恒大文化旅游城等重点企业代表和区商务局、文旅局等行政主管部门召开多场以“创造一流营商环境、强化产权司法保护”为主题的共商共建交流会，还分别在该院案件管理大厅、驻复兴城检察工作站办公室和龙泉检察室内设立3个企业服务窗口。在线上，自主研发工作站服务营商环境小程序，向企业免费提供法律咨询、推送典型案例以及法治宣传视频等，还积极参与区政府优化营商环境行动计划，入驻全省首个服务营商的线上平台——“海口市龙华区营商环境公共服务平台”，并形成服务窗口网络链接，与龙华区政府共同打造企业服务12345热线。

（三）实行“1+3”办案，探索四大检察一体办案机制。立足驻复兴城检察工作站既有刑事口又有民行口办案力量这一优势，探索推行“刑事+民事、行政及公益诉讼”的四大检察一体化办案机制，专门组建工作站服务营商办案组，并制定《“扬帆护航”涉企办案及服务保障机制规定》，详细规定涉企办案有关的标注贴签、强制措施、风险评估等内容。第五检察部与第四检察部密切配合、实时联动、资源共享，彼此间对受理的案件同步审查，对收集的线索双向移送，对确定的证据流通使用，进一步提高办案质效并实现检察监督无死角。共办理刑事案件129件，办理民事、行政及公益诉讼案件19件，发出检察建议11份。

（四）带动“1+N”效应，以挂点检察官延伸服务触角。以驻复兴城检察工作站作为服务营商环境的“总部基地”，陆续在省金林投资集团、海口观澜湖园区等重大项目、国有企业设立9个检察工作站或派驻检察室，并从第一至第六检察部选派优秀检察官开展“一对一”挂点服务。各挂点检察官在驻复兴城检察工作站的统一领导下，平时分别与负责挂点的企业或项目进行对接服务，当遇到开展大型服务企业活动或个别挂点企业出现人员不足情况时，由驻复兴城检察工作站负责协调工作与调配人员。共召开检企联席会议、走访座谈、问卷调查、深入现场等共60余次，开展大型法治宣讲15次，覆盖受众2000余人，实地保障重点项目开工8次，成功处置各类企业诉求24次，化解涉法疑难矛盾纠纷35次，帮助农民工追回欠薪48万余元。疫情期间，深入企业开展涉疫法律宣传5次，现场走访复工复产6次，接受法律咨询3次，帮助联系多批复工防疫物资，问需于企找痛点，优化服务破难点，为企业提供精准法律服务。