沦陷初期的伪青岛治安维持会研究*

赵秀宁

1937年7月底，日本确定了在中国占领区扶植“自治会”“治安维持会”等作为“维持治安”过渡性组织的政策。(1)「(支那事変処理ニ関スル外務省案/1)北支時局収集に関する外務省の意見」、JACAR(アシア歴史資料センター)Ref.B02030512700、支那事変関係一件 第二巻、A-1-1-0-30_002(外務省外交史料館)。7月30日，日军扶植成立以江朝宗为首的伪北平治安维持会。8月1日，伪天津治安维持会成立，高凌霨出任委员长。9月23日，这两个“维持会”合并组成伪平津治安维持联合会，以高凌霨为主席。(2)王建朗、曾景忠：《抗日战争(1937—1945)》，江苏人民出版社2005年版，第278页。12月14日，日伪利用南京陷落的时机，在北平宣布成立伪中华民国临时政府，是为华北伪政权。到1937年底，华北大部沦陷。日军所到之处，皆成立“治安维持会”一类的伪组织，协助维持地方秩序。

相对沦陷初期各地“维持会”的存在规模，学界相关研究尚显不足。郭贵儒从人员构成、政治依附性、行政职能、活动内容及其过渡性等若干方面考察了华北沦陷区较早的“维持会”——伪天津治安维持会。(3)郭贵儒：《简析“天津市治安维持会”的基本特征》，《历史教学》2008年第20期；郭贵儒、张同乐、封汉章：《华北伪政权史稿：从“临时政府”到“华北政务委员会”》，社会科学文献出版社2007年版。潘敏以江苏省各县镇伪维持会为样本，着重分析了各伪维持会主要人员的来源及其动机，揭示了投敌者的复杂性。(4)潘敏：《日伪时期江苏县镇“维持会”研究》，《抗日战争研究》2002年第3期。卜正民以镇江为例论述了日本的占领成本，生动地叙述了“镇江自治会”的成立及其主要人物，呈现出“维持会”的复杂历史画面。(5)[加]卜正民著，潘敏译：《秩序的沦陷：抗战初期的江南五城》，商务印书馆2015年版。罗久蓉以短暂存续的伪郑州治安维持会为例，探讨了沦陷区通敌现象的成因及其复杂性，但未对伪维持会本身作过多研究。(6)罗久蓉：《历史情境与抗战时期“汉奸”的形成——以1941年郑州维持会为主要案例的探讨》，《中央研究院近代史研究所集刊》第24期下册，(台北)“中央研究院”近代史研究所，1995年。从沦陷初期“维持会”的广泛存在及其复杂性而言，相关研究还有较大探索空间。本文以青岛市档案馆馆藏档案为基础，结合报刊等资料，拟对伪青岛治安维持会进行个案考察，不足之处还请方家指教。

一、伪青岛治安维持会的成立

青岛是北方良港，战略位置重要，甲午战争后就为日本所垂涎，在近代屡遭日本侵略。第一次大战期间，日本占领青岛。国民政府北伐期间，日本又两次出兵青岛。全面抗战爆发之初，日本曾计划出兵青岛，后因故放弃。1937年12月底，青岛市长沈鸿烈率部将日资工厂破坏，其后撤离青岛，转战鲁南。(7)李先良：《抗战回忆录》，乾坤出版社1948年版，第12页。1938年1月10日，日本海军陆战队在沙子口登陆，并发出传单，要求“各重要机关均须悬白旗，所有军警，须集中于主要海港区域，并推选代表赴日本神社与日方谈判，市民之愿与日方合作者，亦须派代表至日本神社，凡投降者一概不追究”。(8)《青岛昨被日军占领》，《大美晚报晨刊》1938年1月11日，第1版。

日军占领青岛后即拉拢汉奸，组织伪青岛治安维持会。1月15日，有报道称，前青岛商埠督办赵琪返回青岛，“大约将由临时政府任命为青岛督办”。(9)《日传：张化南赵琪接收青岛烟台》，《时报》1938年1月16日，第3版。17日，伪青岛治安维持会(以下简称“伪维持会”)发布第一号布告，指责中国军队撤退造成地方混乱，谎称“大日本皇军轸念全市民众倒悬之急”，因应全市及即墨、胶县等处民众及各团体之请求，组织“青岛治安维持会”，“公推”赵琪为会长，宣告“青岛治安维持会”成立。(10)《青岛治安维持会布告第一号》(1938年1月17日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00361。。上午，伪维持会在青岛市政厅举行成立典礼，赵琪就任会长，“各街市均悬五色旗，并建有彩牌楼多座”，以示庆祝。(11)《“青岛市长”赵琪昨就职(青岛18日电)》，《晶报》1938年1月19日，第4版。赵琪随后致电伪中华民国临时政府，报告伪青岛治安维持会成立，“全市悬挂五色旗，表示绝对拥护新政府”(12)《青岛治安维持会电北京临时政府》(1938年1月20日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00361。，并致函京津等地伪组织和伪报刊，宣示该会成立。(13)《青岛治安维持会致北京新民会等》(1938年1月21日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00361。

伪青岛治安维持会的骨干人员除赵琪外，还有姚作宾、陆梦熊、吴振文、韩鹏九等8位委员，该5人为常务委员。(14)《青岛治安维持会致济南、即墨、胶县维持会函稿》(1938年1月21日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00361。这些人中，赵琪最为突出，他属于北洋旧人，曾主政青岛，与日军有合作历史。赵琪生于1882年，毕业于青岛德华学校，精通德语，1913年赴德参加对德华银行诉讼案获胜后，历任上海淞沪警察厅督察长、龙口商埠局局长等职，1923年调任山东省署参议，张宗昌主鲁后出任胶澳商埠督办，与干预北伐的日军有过合作，在南京政府接管青岛后黯然下台。(15)《东莱赵琪略历》，(伪)青岛特别市，1940年。七七事变后，负有汉奸名声的赵琪逃往大连、天津，在青岛沦陷后返回，再次与日军合作。

姚作宾也属于北洋旧人，1919年从日本明治大学退学，曾任胶澳商埠督办公署交涉科科长，1933年，与赵琪等在青岛创立中国石公司，1936年，出任冀察政务委员会交通委员会第四组组长。七七事变后，就任惠通航空公司常务董事。(16)「支那新政権主要人物調査(第一編)(3)」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B02031648100、各国ニ於ケル有力者ノ経歴調査関係一件/中華民国ノ部 第七巻、A-6-0-0-8_2_007(外務省外交史料館)。姚作宾与赵琪关系密切，参与组织伪维持会，以常务委员兼任伪总务部长，后又兼任伪青岛新民会委员及伪青岛《新民报》社长，1943年，接替赵琪出任伪青岛市长。

陆梦熊毕业于日本早稻田大学，1920年，出任鲁案委员会委员，1927年，任胶济铁路理事，1931年，任胶济铁路管理委员会委员，1928年，赴东京接受日本天皇所赐二级旭日勋章。吴振文是赵琪任胶澳商埠督办时的秘书长，在北伐成功后跟随赵琪避居大连，1932年，返回青岛任市政府工务局长秘书兼第一科科长。韩鹏九曾任青岛市内公学堂教员，后游学日本，归国后在青岛中日语学研究所任教师。(17)「支那新政権主要人物調査(第一編)(3)」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B02031648100、各国ニ於ケル有力者ノ経歴調査関係一件/中華民国ノ部 第七巻、A-6-0-0-8_2_007(外務省外交史料館)。

伪青岛治安维持会骨干人物在教育背景或任职经历上多与日本有渊源，赵琪等人更是与干预北伐的日军有过合作。日军再次占领青岛后，他们主动与敌人合作，明显属于“心甘情愿积极主动的通敌者”(18)[加]卜正民著，潘敏译：《秩序的沦陷：抗战初期的江南五城》，第3页。。

伪维持会在成立之初所辖各部处及其代管机关大约有796名伪职员，至年底增加至约1052人。(19)《青岛治安维持会致陆军特务机关函》(1938年12月15日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00354。伪职员人数的增加显示出伪维持会组织和职能趋于稳定和扩张状态。

伪维持会组织职能相对简单，根据《青岛治安维持会简章》规定，其宗旨是“维持青岛及其附近治安”，实行委员制，主要设有秘书处、总务部、警察部，该会“为收最良效果得设(日本)顾问”。(20)《青岛治安维持会简章》，《青岛治安维持会行政纪要汇编》“总务行政”部分，1939年1月，中国社会科学院近代史研究所图书馆藏。秘书处办理各项机要事务；警察部主管警察事务，设有总务科、行政科、特高科，并管辖各分局；总务部分设财务、工务、教育等科，主管财政、工务、教育及其他不属于秘书处、警察部之事务；此外还设有屠宰税征收处和农林事务所等专门事务机关。(21)《青岛治安维持会致陆军特务机关函》(1938年12月15日)；《青岛治安维持会暂行办事细则》(1938年3月7日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00371。伪山东区统税局、伪青岛盐务管理局、伪青岛商品检验局等直属华北伪政权的机构也暂由伪维持会代管，以维持运作。

还有一些类似维持会的组织被伪青岛治安维持会收编，例如较早成立的惜福镇商民治安维持会。该会成立于青岛市政府撤离之后，“为保持安全计，当即联合本处就近各村，自动组织商民治安维持会一所，推举代表及办事人员，共同维持治安”，委员主要是所辖各村村长，在日军到达后即到司令部备案。伪青岛治安维持会虽然对其行动表示肯定，但明确表示该会“用意虽善，名义殊欠妥当，应改为公益会，以免与本会重复”。(22)《王森等呈青岛治安维持会》(1938年2月8日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00020。惜福镇希望保留“治安”二字，但被严厉拒绝，改名为惜福镇公益会后，伪维持会才“准予备案”。

名义之争掩盖着权力之争。伪青岛治安维持会依靠日军扶植的“正统地位”，将其他组织排挤掉或者纳入自身的统治系统。相比于惜福镇商民治安维持会，日军扶植的伪即墨治安维持会在成立之初就明确表示，“本会隶属于青岛治安维持会，遇有重要事项应先呈请，俟核准后办理之”，(23)《即墨县治安维持会组织简章草案》(1938年)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00299。明确是伪青岛治安维持会的下级机关。从性质上看，惜福镇商民治安维持会与伪即墨县治安维持会根本不同，前者有民众自治性质，后者则纯属汉奸组织，这也意味着其结局的不同，一个成为社会组织，一个将化身为伪政权。

伪青岛治安维持会作为日本扶植成立的过渡性傀儡组织，在组织方面，许多重要部门还是在总务部下，级别不高，人员配置也相对较少，在制度方面，各种章程大多带有“暂行”“草案”等字样。尽管如此，伪维持会却是日军占领青岛初期的主要“行政机关”，担负起行政责任，也为伪青岛特别市公署奠定了基础。

二、伪青岛治安维持会的“行政”活动

如前所述，伪青岛治安维持会的宗旨是“维持青岛及其附近治安”，主要任务是维持治安，恢复社会秩序。伪总务部长姚作宾将伪维持会的主要活动归纳为四点：首先是恢复“警察”，以维持市内秩序；其次是稳定金融，“使日金与大洋同用”，以增加市面流通；第三是恢复学校；第四，“豁免田赋及卫生费、地租，并恢复民间惯用之旧度量衡制”。(24)《青岛治安维持会成立及其经过》(姚作宾 1941年)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00339。尽管存在时间相对较短，伪维持会的“行政”活动内涵却十分丰富，下文将从伪警、财政、卫生、教育等方面展开论述。

全面抗战爆发前，青岛已形成比较完备的警察系统，警察局辖6个分局、2个保安队，以及侦缉、消防、清洁、特务等4队和指纹、照相、警犬、信鸽等若干技术组，并有分驻所、马路派出所数十处，还备有海上巡逻艇等，“共有长警3700余人，枪支2800余支，重机枪8挺，迫击炮6门”。(25)《青岛市政府复员计划》，青岛市政府秘书处，1946年，第79页。受战争影响，该警察系统不复存在。伪青岛治安维持会成立后，“以公安问题最关重要，遂将警察部克日成立”，以协助日军维持治安。

在伪青岛治安维持会成立前，日军设有特别督察队，“对于潜伏之共产党、反日份子、掠夺之不良份子等”尽力“扫荡”。伪维持会成立后，督察队解散，改设公安局，“全体督察员转移公安局服务”。(26)《公安局成立 特别督察队解散》，《青岛新民报》1938年1月22日，第3页。

作为伪警的指导者和重要补充力量，日本领事馆警察所治下的山东路、新疆路、聊城路、辽宁路、东镇等5个派出所也重新补充75名警员，于3月29日恢复办公。(27)《日领馆警察所新警官抵青》，《青岛新民报》1938年3月29日，第3页。

伪维持会警察部成立之初只有临时督察队的250名长警，故在召回600多名旧警察外，还向京津两地招募500人，共计1403人，“分配市区乡区服务”，在市南、市北等地设6个警察分队。伪警察部设部长和日本顾问各1人，下辖秘书室、总务科、特高科等科室，此外还有教练所、清洁队、检疫所等。(28)《青岛治安维持会经办事项报告》(1938年1月17日至2月底)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00299。伪警察部实际主导者是日本顾问。

1938年2月3日，伪警察部将“市南、市北、海西、台东、四沧、李村6分局，暨警备队分别组成”。(29)《青岛治安维持会经办事项报告》(1938年1月17日至2月底)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00299。警备队第一至六分队与各分局相对应， 每一个分队管理一定区域，下设若干分驻所，第七分队设在伪警察部。每所人数从10余人至50余人不等。在各分队之外还设有拘留所、乐队以及消防队等。官警共计1378人。(30)《青岛警察部长警人数分配表》(1938年2月18日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00001。

对于伪警察部所属各分局，由青岛宪兵队“选拔下级优秀军官，直接监督指导警察部分局”，(31)《警察部日指挥官分驻各分局》，《青岛新民报》1938年3月30日，第3页。确保日军对伪警察系统的掌控。

由于警察不敷使用，伪维持会设立了伪警察教练所，分批招募学警，每期训练六个月甚至更短，第一、二期经过短期训练后“均已派往各分局实习，并于实习完竣后，分别派定职务”，(32)《青岛治安维持会行政纪要》(1939年)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00670。补充伪警队伍。另外，伪警察部司法科在伪法院成立以前负责处理司法案件。(33)《维持会警察部处理司法案件》，《青岛新民报》1938年2月8日，版次不清。

财政对伪政权之重要性不亚于警察。那么伪维持会的财政状况如何呢？笔者首先根据伪维持会成立后的第一份月报，简要分析其成立初期的财政状况。报告内容分为财政、警察、社会、工务、教育、农林、款项收支等七项，时间到2月底为止。笔者发现了该月报的初稿和正式稿，两相比较，报告名称从《青岛治安维持会行政事项报告》(初稿)改为《青岛治安维持会经办事项报告》(正式稿)，淡化了其行政机关色彩，强化了办事机构性质，内容变动更大。

财政从草稿的第四项调整为正式报告第一项，凸显其重要性。正式稿内容更加条理明晰，将收入项目及大体状况分条叙述，包括港务水费、地租地税、营业税、屠宰税、各项车捐、赛马税、官产房租、农村田赋、烟酒牌照税等。伪维持会对正式稿做了几处重要改动：屠宰税的预期收入从“或能超过10万元”改为“恐不满10万元”；官产房租“全年租款或可收取3万”变为“恐不满2万元”；农村田赋也从“全数实收”后改为“当此农村破产之时，能收多少尚无把握”等。(34)《青岛治安维持会行政事项报告(自1月17日起至2月底止)》(1938年)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00372；《青岛治安维持会经办事项报告(自1月17日起至2月底止)》(1938年)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00299。

伪维持会对于财政的预期从最初的乐观转向悲观、困难，结论是收入大幅下降，“全年收入之确有把握者不过六七十万”，不及战前1/10，仅警察部每月即需约10万元，全年须百万以上，“全部收入扩充警察经费尚未及半，本会及其他所属各机关经费一无着落，无论如何撙节，若非中央协款补助，究有巧妇难为无米之炊耳”。(35)《青岛治安维持会经办事项报告(自1月17日起至2月底止)》(1938年)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00299。

款项收支由文字叙述改为表列明细。收入包括地租费、特种营业税、卫生费、万国公墓租地费、莘县路菜市场房租、护照费、山东盐业株式会社所交盐款、日本陆海军最高指挥官捐地方公益金等8项，共计122974.8元，其中山东盐业株式会社所交10万元与日本陆海军的2万元“捐款”占比最大。支出方面，包括伪维持会、工务科、教育筹备处等1、2月份经费，以及购置公用汽车、下属机关经费等共17项，共计120987.9元，其中行政经费占据多数。总的收支情况是盈余1986.9元。

实际上，伪青岛治安维持会的财政状况远超预期。至1月底，除去开支净存15.76元(36)《治安维持会公布收支账目》，《青岛新民报》1938年2月11日，第3页。，2月份结存14540.77元(37)《(伪青岛治安维持会)1938年3月份收支总清册》(1938年3月)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00372。，3月份结存153574.34元(38)《青岛治安维持会4月份经办事项择要报告》(1938年6月)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00372。，4月份结存1004.49元(39)《青岛治安维持会5月份经办事项择要报告》(1938年7月)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00372。，到6月中旬收支相抵实存103000余元(40)《治安维持会6月中旬收支已公布》，《青岛新民报》1938年7月5日，第6页。。伪维持会在财政上属于“入超”，其存在期间总收入为4236562.24元(41)《青岛治安维持会财政收入统计表》(自1938年1月下半月起至1939年1月上旬止)，《青岛治安维持会行政纪要汇编》，“总务行政”部分，1939年1月，中国社会科学院近代史研究所图书馆藏。，其经常收入项中以“地方财产收入” 332505.55元占比最大，占经常总收入744364.15元之43.3%，临时收入项中以“拨用统税税款”3369000元占比最大(42)《青岛治安维持会经临收入各款百分比率表》，《青岛治安维持会行政纪要汇编》“总务行政”部分，1939年1月，中国社会科学院近代史研究所图书馆藏。。总支出为3119419.47元，以“公安费”支出1111680.30元最为庞大(43)《青岛治安维持会财政支出统计表》(自1938年1月下半月起至1939年1月上旬止)，《青岛治安维持会行政纪要汇编》“总务行政”部分，1939年1月，中国社会科学院近代史研究所图书馆藏。。最终将财政结余1117142.77元移交伪青岛特别市公署。(44)《青岛治安维持会收支对照表》，《青岛治安维持会行政纪要汇编》“总务行政”部分，1939年1月，中国社会科学院近代史研究所图书馆藏。从伪维持会各项收入看，统税占比最大，其他税收占比很小，但这并不意味着伪维持会对税收有所放松。许多税种税源遭到破坏，一时无法继续征收，伪维持会采取暂时“舍弃”的策略，对于欠缴之税捐大部免除，既可予商民以喘息，又能收买人心，并加以整理，保障后续征税。对于可以明确征收的营业税、车捐、屠宰税等，则毫不犹豫地进行征收。在将近一年的时间里，伪维持会共征得营业税85562.5元，车捐62461.85元(45)《青岛治安维持会财政收入统计表》(自1938年1月下半月起至1939年1月上旬止)，《青岛治安维持会行政纪要汇编》“总务行政”部分，1939年1月，中国社会科学院近代史研究所图书馆藏。，虽然在总收入中占比较小，却远超预期，为续征奠定了基础。

伪警察体系的确立和较为充足的财源，为伪维持会开展活动创造了条件。

青岛作为港口城市，对外交往频繁，人员往来密集，防疫事务在平时即为重点，在战乱之时更是重中之重。传染性疾病又是造成日军非战斗减员的重要原因，日军对防疫事务非常重视，其军事编制中即有专门的防疫部队。1938年3月，日本陆海军医部、日领馆、警署、同仁会青岛医院及其他日方医院各派2人，共同组织青岛防疫卫生研究会，伪青岛治安维持会予以协力。(46)《本市防疫制度》，《青岛新民报》1938年3月21日，第3页。6月初，伪维持会又与日军机关组织成立伪临时防疫委员会，以应对夏季疫情高发期，日本海军特务部长石川信吾兼任委员长，陆军特务机关长河野悦次郎兼任副委员长，伪维持会方面周家彦和戚运机担任干事。(47)《青岛防疫委员会干部人员推定》，《青岛新民报》1938年6月11日，第7页。进入夏季疫情高发期后，伪临时防疫委员会专门设置了伪青岛治安维持会临时防疫办事处，“执行青岛临时防疫委员会所指定防疫事宜”。(48)《青岛治安维持会防疫委员周家彦、戚运机签呈》(1938年8月17日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00009。防疫成为青岛市伪政权的重点工作，但是其防疫出发点并非关心民众健康，而是确保日军外围安全。

伪维持会主要协助日军防治霍乱(49)霍乱，亦称“虎烈拉”，是因食物或水受到霍乱弧菌污染而引起的一种急性腹泻性传染病，夏季是高发期，能致人在数小时内腹泻脱水甚至死亡。疫情。1938年6月初，在上海出现霍乱疫情之后，伪维持会即根据日方指示，命令“在本埠下船者如无有防疫注射证明书，无论中外人等将禁止登岸”“如其不携带注射证明书时，得由检疫官当时给予注射后再行登岸”，并从大连购入大批防疫药品。(50)《上海虎疫猖獗，本市防范森严》，《青岛新民报》1938年6月11日，第6页。在日方的指导下，伪维持会确定以预防注射作为霍乱防治主要手段。伪维持会首先对伪警进行防疫注射，从6月28日起，卫生科派医师分别到各分局进行注射。(51)《全市警察防疫注射》，《青岛新民报》1938年6月29日，第7页。随着疫情加剧，伪维持会将预防注射范围从往来旅客、伪警、卫生清洁人员、港口工人扩展到一般民众。伪临时防疫委员会决定从8月5日起开始对青岛市民众进行注射，“并进行准备检查饮食店、咖啡馆、酒馆、旅馆及接客关系者”。(52)《自8月5日起对一般市民注射》，《青岛新民报》1938年7月29日，第7页。在此之前，“维持会已令警察部卫生科全体医师出动，协同本市防疫委员会医师，共同分赴各校注射，其注射药品由维持会发给”，从8月2日开始注射，预计8月6日结束。(53)《维持会严防虎疫扩大施行注射》，《青岛新民报》1938年7月31日，第7页。从8月2日起，伪警察部卫生科即开始在各小学注射，除圣功女子中学自行注射外，其他各学校“共计注射学生4400余人”，但是对于市外之小学校却无法注射，只能趁“教职员在下周来市内举行暑期教员讲习会时”予以集体注射。(54)《市内各小学注射共计4500余人》，《青岛新民报》1938年8月7日，第7页。8月11日，乡区教职员在伪警察部检疫股完成注射，共计175人，伪维持会还命令商会“转饬公共场所、娼妓等限期注射”。(55)《警察部通知所属各户普遍注射》，《青岛新民报》1938年8月12日，第7页。

据报道，截至8月25日，伪警察部卫生科在“北支防疫班、维持会领导之下”，已注射市民22970人，包括伪警、伪维持会职员、小学教职员、囚犯、娼妓、苦力，以及一般市民。(56)《(警察部卫生科防疫注射总额》，《青岛新民报》1938年8月28日，第7页。从7月31日青岛发现第一例霍乱感染者，至9月26日，青岛市共发现16起真性霍乱患者，死亡13人，3人在治疗中。伪警察部进一步加强“虎疫”预防工作，一是加强市民注射，二是加强对患病市民之检查，三是对厕所等地点重点消毒。(57)《虎疫侵入本市以来共死亡13人》，《青岛新民报》1938年9月27日，第7页。至10月12日，伪警察部卫生科共发现霍乱患者及疑似患者20名，因病致死17名。(58)《本市防疫工作着手结束》，《青岛新民报》1938年11月10日，第7页。随着天气转寒，日军宣抚班在11月2日宣布取消预防注射证。(59)《天气渐寒虎疫平息预防注射证取消》，《青岛新民报》1938年11月3日，第7页。伪临时防疫委员会也定于15日结束办公，所属各机关则于月底结束，(60)《临时防疫委员会定期结束》，《青岛新民报》1938年11月8日，第7页。伪警察部共计注射市民防疫针41360余人。(61)《防疫委员会结束后 各机关报告工作情形 警察部注射四万余人》，《青岛新民报》1938年11月9日，第7页。伪维持会在11月30日正式布告撤销伪临时防疫办事处，“现在时届严冬，虎疫绝迹，已无防治必要，业饬该办事处办理结束，于本月15日撤销”。(62)《临时防疫处结束撤销》，《青岛新民报》1938年12月1日，第7页。伪维持会以霍乱防治为主的防疫活动也暂时告一段落。

在防疫活动背后，日伪还有民众动员、加强民众控制等深层逻辑，而奴化教育则直指精神和思想层面的控制。恢复中小学校，是伪青岛治安维持会确立和推行奴化教育的重要前提。日方首先确立了对中国教职员进行再教育以消除抗日思想、根绝“党化教育”的政策，对希望就职的教职员进行登记审查，考察其是否为国民党员，是国民党员者由伪维持会发给脱党许可证。(63)「抗日思想打破ノ為、支那人教職員再教育ニ関スル件 昭和13年3月3日」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B05016179700、参考資料関係雑件/学校及学生関係 第八巻、H-7-2-0-4_1_008(外務省外交史料館)。1938年2月10日，伪维持会通告旧有教职员在20日之前到该会办理登记手续并开始训练，以备3月1日正式开学。(64)《市立各小学即将正式开学》，《青岛新民报》1938年2月10日，第3页。经登记审查，“合格”教职员有295人，日伪专门设置教职员训练班，聘请所谓“中外名士及教育专家”(65)「(青島)治安維持会ノ教育工作ニ関スル件 昭和13年4月25日」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B05016181100、参考資料関係雑件/学校及学生関係 第八巻(H-7-2-0-4_1_008)(外務省外交史料館)。，对他们“实行纠正谬误党化思想”之训练，以“根绝党化谬误思想，宣示正当教育宗旨”。(66)《登记小学教职员定期开始训练》，《青岛新民报》1938年2月19日，第3页。

3月1日，青岛市内恢复的7所小学校中有5所开学，有2000余名儿童入学，在伪教科书下发前教授修身、算术、书法、绘画、体操等课程(67)「青島市内支那人小学校七校中五校開校ノ件 昭和13年3月18日」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B05016179900、参考資料関係雑件/学校及学生関係 第八巻、H-7-2-0-4_1_008(外務省外交史料館)。。各小学“撤销三民主义之谬误”，以“东洋本来之道德哲学”为宗旨。(68)《青岛市各学校昨日一律开学》，《青岛新民报》1938年3月2日，版次不清。3月16日，四方、沧口、沙子口、九水等27所市区外小学开学，“就学儿童约四千余名”。(69)《市外各小学昨日一律开学》，《青岛新民报》1938年3月17日，第3页；「青島市内支那人小学校七校中五校開校ノ件」(1938年3月18日)中表述为乡村小学约100校中的27校预定在3月19日开学。随着各小学校的恢复和开学，伪青岛治安维持会在3月21日正式成立教育科，随即“委定乡区27校校长”。(70)《治安维持会教育科正式成立》，《青岛新民报》1938年3月23日，第3页。同时，前青岛日本第一小学校长宇野祐四郎担任伪维持会教育顾问，并设两名日本教务主任，规定日语为必修课，新聘日本教员5人。(71)「青島市内支那人小学校七校中五校開校ノ件 昭和13年3月18日」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B05016179900、参考資料関係雑件/学校及学生関係 第八巻、H-7-2-0-4_1_008(外務省外交史料館)。

在恢复部分小学校和确立管理机关之后，伪教育科“为一扫过去各学校教育的谬误”，确立新的“教育规范”，确定“以中国传统的五伦八德为中心并与日本近代文化相融合的教育方针”，并就小学教职员任免赏罚及待遇等作出规定。(72)「(青島)治安維持会ノ教育工作ニ関スル件 昭和13年4月25日」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B05016181100、参考資料関係雑件/学校及学生関係 第八巻、H-7-2-0-4_1_008(外務省外交史料館)。至7月24日，市区开学之小学校14所，乡区39所，各校学生从数十人至上千人不等，其中，台东镇小学学生最多，为1005人，青年会陋巷义学仅有47人。(73)《市内乡村各小学均已全部开学》，《青岛新民报》1938年7月27日，第7页。

在恢复市立男女中学时，伪维持会因两校被日军占领重新选址，然后由教育科着手准备恢复工作，“一面会同工务科办理两校修理工程，一面组织中学招生委员会，办理招生、试验各事宜”。至9月初，男女考试招生完毕，学校亦整修结束，准备在16日开学。男中校长由伪教育科长陈命凡兼任，女中校长则由江苏路小学校长连索兰卿升任。(74)《会立男女两种学校校长人选业已发表》，《青岛新民报》1938年9月4日，第7页。会立男女中学在15日完成第一批新生录取工作，在16日正式开学上课，并继续办理第二批考试合格者录取工作。(75)《会立男女两中学今日正式上课》，《青岛新民报》1938年9月16日，第7页。16日，会立女子中学开学上课，到校学生152人，男中也同日开学，到校者约240余人，第二批录取尚未到校者百余人。(76)《会立女中昨开学连校长作首次训话》，《会立男中昨同时开学》，《青岛新民报》1938月9月17日，第7页。伪维持会还在中学附设师范科，以培养奴化教育师资力量。通过考试招生，有36人考试合格报到入学，在12月1日正式开学。(77)《会立中学特别师范科今日上课》，《青岛新民报》1938月12月1日，第7页。各学校经费由伪维持会拨给，会立中学及小学每月共计28816元，会立特殊学校每月724元，各私立学校每月共补助300元。(78)「青島支那側教育概況 昭和13年12月2日」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B05016183500、参考資料関係雑件/学校及学生関係 第八巻、H-7-2-0-4_1_008(外務省外交史料館)。

至1938年10月份，伪青岛治安维持会恢复2所会立中学、4所私立中学、5所会立小学、4所私立小学、45所市外会立小学、1所盲童工艺学校、2所女子补习学校，共计63所学校，计有608名教师、15468名学生。战前，青岛市内共有144所公私立中小学校，计有41815名儿童及学生、1386名教师。(79)「各国ニ於ケル教育制度及状況関係雑件/中国ノ部 第二巻 32．青島ニ於ケル支那側教育概況関係」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B04011453600、各国ニ於ケル教育制度及状況関係雑件/中国ノ部 第二巻(I-1-4-0-2_2_002)(外務省外交史料館)。对比之下，日本侵略对青岛教育的毁灭性打击一览无余。

伪维持会大力恢复青岛市中小学校，首要意图在确立奴化教育体制，对青少年进行奴化教育，以控制青少年学生及其思想，达成奴化之目的；其次，其背后还有维持社会稳定的逻辑，将青少年固着在校园里会促成每个学生背后家庭的稳定，有助于维持社会秩序稳定。

尽管日军将“维持会”视作“维持治安”的过渡性组织，但伪青岛治安维持会从事治安、财政、防疫、教育等活动，担负起了青岛的市政职责，在事实上成了“市政府”。伪青岛治安维持会是青岛市伪政权的过渡形式，为伪青岛特别市公署的成立奠定了基础。

三、对民众诉求的回应

相较于上述“行政”活动，伪青岛治安维持会对民众诉求的应对则更加多样化，也更能表现出其傀儡本质。一定程度上而言，伪维持会成为介于日军与民众之间的“中间人”。一些身处困境的民众不得不将所遇麻烦和困难诉诸伪维持会以期获得解决。

1938年1月24日，伪青岛治安维持会成立未久，即墨南万等村代表矫祯祥即呈文表示，日军过境时，“乡民不谙日语，难免有不幸事发生”，乡村女子多有逃避，以至露宿郊野，“请赐令旗一面以安民心”。伪维持会回复称，“请发令旗未便照准”。(80)《关于日军过境即墨乡区女子多逃匿露宿野外、请发旗子的呈文》(1938年1月24日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00332。伪维持会本来受日军管辖，不可能反过来约束日军。

1938年3月6日，台东镇商会致函伪青岛治安维持会，详述了商会会员振兴火柴公司根据宣抚班“饬令各商店工厂迅速谋开业，以符复兴青岛之宗旨”的训令，在为工厂复工作出努力时，突接第三兵站借用厂房驻军之通知，申述“若果一经军队借驻，不惟不得筹划开工深负宣抚班复兴之旨，而数百穷苦工人生活仍将无望”。公函强调火柴厂的特殊性，指出日军驻扎将会对其造成危险，并试图以宣抚班对伪维持会施加压力，“转请钧座迅赐派员交涉，另择驻军适宜地址，以策安全而保工业，俾得早日开工促进繁荣”。伪维持会则以打太极的方式批复称，“仍由该商与宣抚班接洽为妥”(81)《台东镇商会公函》(1938年3月6日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00031。，将皮球踢给了宣抚班。让伪维持会与日军交涉更换驻军地点，显然超出其能力范围。

1938年3月14日，孙同顺等人在给伪维持会的呈文中，叙述了他们开设的亚洲饭店被日本特务机关强迫没收，其借口是，在青岛市政府炸毁日资工厂时该饭店曾被用来“拘留”任职于青岛啤酒公司的德国人。呈文中写道，“商全家生活赖此饭店度日，及合资人等亦均有此一条生路，现在无故立迫没收，商等数口人何以为生，万分危极”，所以，恳求维持会长“恩赐格外准予救济商等生命”，“转请特务机关长体恤商艰，收回成命”。(82)《孙同顺等呈青岛治安维持会》(1938年3月14日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00031。关于拘留德国人一事，孙等人表示实不知情，当时并无德国人在该店住宿，并“有店簿之登记为凭”，笔者推测即便当时有德国人居留于此，也不可能是所谓“拘留”，应是伪青岛市政府将相关德国人暂时安置于此。伪维持会批示伪警察部，“据此所请是否可行，合行令仰该部调查具复”。(83)《青岛治安维持会训令》(1938年3月17日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00031。4月4日，伪总务部长姚作宾在伪警察部呈报的调查结果上批示，“本案内容牵涉西人，又经特务机关执行，本会无庸参加，暂存案不批可也”。(84)《警察部呈青岛治安维持会》(1938年4月4日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00031。简短的批示点明了该案件的复杂性，涉及外国人、日军特务机关，这都是伪维持会力所不能及之处，进而将其束之高阁，以不闻不问应对。

4月19日，孙同顺等人再次呈报伪维持会，表示业经呈请在案，“前经大日本宪兵队传讯而谕静候命令”，但由于自身实在困难，饭店经营因事变影响，“赔累实已不堪”，被驱逐之后，“全体人员十数人仅余十数元之款，时至今日，典当已空，所有店员朝无夕粮”，可谓困难已极，在饥寒所迫之下再次上书伪维持会，“恳乞钧会长鉴核恩赐迅予发还(饭店)，以维十数口嗷嗷待哺之此命”， 但只获得“碍难照准”的答复。(85)《亚洲饭店孙同顺等呈青岛治安维持会》(1938年3月20日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00031。从这次的呈文可以看到，孙同顺等人与日本宪兵队有过交涉，但是只得到“静候命令”的答复，问题并未解决，只得再次求助伪维持会。当商家与日军直接交涉无结果后，对伪维持会的“中间人”作用便十分期待。事涉日本军方，伪维持会首先选择避免牵涉其中，其先天不足的局限性尽显无余。

广西路上的良友食堂也有同样的遭遇。1938年3月，饭店老板邹松柏在给伪维持会的呈文中称，1937年11月，他以120元的价格将沈仕祥开设多年的良友食堂买下，期待市面稳定后继续经营，“不意日前忽奉海军特务部谕知，告以该房系属公产，嘱令迁移，闻之不胜惶恐”“查良友食堂房屋原系商出资顶买沈仕祥之私产，执有契约”，并注明“契约于日前被海军特务部取去未还”，而该商也不敢奢望归还。“现奉海军特务部令，知既属公产，商何敢多渎”，只是全家以此糊口，买店之债尚未还清，无力迁移，请求会长“俯察苦情，赐予救济，以安民生”。该店老板已经接受饭店被强占的现实，但是要求获得经济补偿。伪维持会将其交给伪总务部核办，姚作宾批示“由警察部调查，如果属实再议救济”。伪警察部接令后即转令伪市南分局进行调查，并据调查结果在4月初回复伪总务部，确认邹松柏所述属实，并附呈原卖契一纸，以作证明。伪维持会批示“总务部设法救济”，姚作宾随即批示“由警察查明并决定有无救济必要”。伪警察部再次调查，市南分局汇报“查得该邹松柏一家四口惟赖良友食堂维持生活，现以无力赁房，暂在友人胡石怜家中借住”。对此调查结果，伪维持会表现出不愿牵涉其中的姿态，姚作宾批示称，“既系穷苦，应向红卍字会请求，至于因日军所受损失一层，本会无赔偿之必要，由警察部饬人口头传知可也”，以免留下文字依据。

齐燕会馆在面临日本海军侵占时，也请伪青岛治安维持会转呈特务部，请求“格外通融，准将会馆北大厅及员工宿舍等房屋保留以利办公”，伪维持会直接以“事关军方”为由予以回绝。(86)《齐燕会馆呈青岛治安维持会》(1938年10月21日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00332。齐燕会馆心有不甘，再次呈文强调其慈善性质，“会馆系公益慈善团体，办理旧有义地及代理新公墓埋葬等，各慈善事业向未间断，去秋事变后复收容平津过青大批难民，遣送回籍，继于本年春本市万国联合救济会又在敝会馆设厂施粥救济贫民，于5月底停止，而一切器具物品仍拟存放敝会馆，以俟冬季再行举办”。但是伪维持会并未因此改变初衷，并强硬回应齐燕会馆，“为以万会救济会施粥为理由，实有不认识现状之处，所请未便照准”。(87)《齐燕会馆呈青岛治安维持会》(1938年10月28日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00332。事关日本军部，伪维持会依旧是避而远之。

宝华里管院人葛寿山被日本海军关押，该院市民请求保释未成，市民张性皆遂向伪维持会呈文，请求“转函海军司令部特务班准予保释”，并愿为此负完全责任。伪维持会的答复亦是“事关军部”，不便代为请保。(88)《张性皆呈青岛治安维持会》(1938年9月8日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00332。事涉日军，伪维持会一推了之。

1938年12月，因日军修建机场，耕地被占，达翁村村长向伪维持会请求向日本海军特务部转达迅速下拨机场占地费的要求，以便村民另行购地耕种，伪维持会只是通知“该村村长静候可也”。(89)《达翁村村长高文煌等人呈青岛治安维持会》(1938年12月2日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00334。村民向伪维持会上书并非只是要求转达自己的请求，而是对伪维持会持有一种不自觉的期待，希望其能够促成事情的解决，但结果却让他们失望。

1938年11月，济南市商会也向伪青岛治安维持会求助，请求其向日方交涉退还日商在战前所欠华商订货押金，表示“该会员等体念中日亲善，经济提携之主旨，不忍提出赔偿损失之请求，而谨请求退还押金”，并将日商欠款清册一并交给伪维持会，请求“赐予转函日领署查照办理”。但伪维持会表示，“按属地主义，济南商会应请济南市政府转驻济日本总领馆函青岛日本领事馆，方为令宜，今济南市商会函请本会交涉于手续殊有未合，所请未便代转”。(90)《济南市商会关于交涉日商欠华商订货押金退还的函》(1938年11月1日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00332。对于城阳电报局因长期未发经费请求伪维持会给予救济的要求，伪维持会也明确以非其所属予以拒绝，让其“迳请济南电报总局或青市电报局接济”。(91)《城阳电报局请求救济以维持现状》(1938年2月24日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00335。这反映出伪青岛治安维持会在类似事务上“多一事不如少一事”的一贯作风。

当然，以青岛市“行政机关”自居的伪青岛治安维持会对民众的吁求也不能一概推却不管。1938年2月28日，高子平等人向伪维持会呈报其所有的“东莱”、“乘安”、“长顺”三艘轮渡被日本海军征遣，任“球磨”军舰之驳船，但在“球磨”舰出港后，该三船已在港务部闲置半年之久，“未得航驶营业，各船东之亏累实不堪设想”，希望在目前市面恢复的情况下，利用“球磨”舰到港之前的时间将三船要回经营，“如有任何差遣之处惟命是遵”，请求维持会加以转达。(92)《高子平等呈青岛治安维持会》(1938年2月28日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00342。伪维持会批示，“该商等可往见代表小港大轮与海军接洽人李淑周面商办法”(93)《关于东莱等轮渡被日本海军接收听候差遣请发还营业的批文》(1938年3月6日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00342。，为高子平等人提供了解决渠道，结果尚属乐观。

1938年3月9日，青岛顺德祥染织厂请求伪维持会向日本宪兵司令部交涉发还因故被当做赃物没收的2000疋棉布，并呈列清单。被当作赃物的原因是留守看护布疋的工友“语言不通，未便前往申诉”，显示出商户面对日军时的无奈无助。伪维持会收到申诉后，由伪总务部联络室派人前往日本宪兵队接洽，“并有商家保证确非纱厂赃物”，宪兵队准予发还，该商家“具保领清”。12日，伪维持会秘书处向顺德祥染织厂发送批文，对其申诉的办理过程及结果予以说明，此案办理完毕。(94)《青岛治安维持会批复顺德祥染织工厂》(1938年3月12日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00332。

3月31日，翟恒儒、姚广海呈请伪维持会“派员向日本宪兵司令部交涉释放亲戚姚思明”，详述了东兴祥杂货店店主姚思明在携款订购货物时被扣押之事，“行至街内，因检查行人，遂为该部士兵将款搜出，疑非善类”，被该部拘押，“现已数日未见释放，吉凶莫卜”，并表明其亲戚是安分商人守法良民，“恳乞钧会派员交涉释放，以全民命而安良善”，并出具了保结。(95)《商民翟恒儒、姚广海等呈青岛治安维持会》(1938年3月31日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00031。伪维持会批复令伪警察部查复。伪警察部在4月12日呈复已经遵令饬海西分局查明具报，其报告称姚思明“兹已证明并非不法之徒，已准予觅保释出，所带货款亦悉数发还等语”，伪警察部“正查询间，适该姚思明前来述同前情，现已完案等情”。(96)《警察部呈青岛治安维持会》(1938年4月13日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00031。该案算是得到较好的解决，姚思明在具保后得以释放，伪维持会对此也是“准予备案”，视为其“执政”功绩。

8月，日方计划将华北菜市场楼前的山东大戏院改建为国际剧场，并将关闭菜市场，市场内菜贩姜同昌等14人遂向伪维持会呈请准予免迁，以维持生计。伪维持会派人与国际剧场接洽，“据称华人方面已明白告诉先行修理一二楼，务期迅速完工仍旧系为市场”，商贩误会其意，而国际剧场系由三机关援助之下作为宣传之用，对市场部分一并租用。“本会对该民等所生各节既调查明白，传姜同昌来会明白告知”，但是强调“切勿用文字，以免该民等执之另生枝节”，下级机关随即向姜同昌等口头传达接洽情形，“并饬遵照办理，静候修理完竣迁入，勿再生误会”。(97)《姜同昌等呈青岛治安维持会》(1938年8月4日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00332。伪维持会出面化解误会，安抚了商贩，但避免留下文字凭证。

前文已提及，日军在达翁村修建机场，占用村民坟地及耕地，需要村民迁移坟墓，村民要求给予补助，以减轻由此增加的负担。负责居中协调的伪维持会一方面要催促村民尽快完成迁坟，腾出土地，“倘该民等故意需索，则照此次办法雇工由警察督率迁移，又事关军务，该民等不得藉故迁延，自招罪戾”，表现出胁迫之意(98)《青岛治安维持会对高文煌等呈之批示》(1938年2月23日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00344。；一方面又要尽力安抚民众，派警察部人员核实村民迁坟费用，令村民领取“移坟及已折之房屋等费”。(99)《青岛治安维持会训令警察部》(1938年2月25日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00344。对村民大棒加胡萝卜，又打又拉，以尽快完成日军交代的任务，协助日军实现修建机场的计划。

面对日军侵略造成的困难，民众求助无门，不得不诉诸伪青岛治安维持会，伪维持会因此成为介于日军与民众之间的“中间人”，但其更多的是在充当“转达者”，而非“解决者”。对于民众诉求，伪维持会做出了不同回应：对于能力范围之内简单易办的，伪维持会大体能够予以解决；对于不属于自己管辖范围的，则果断推给其他机关，不予受理；对于涉及日军的，多数情况下明确予以回绝。透过这些具体事务的解决情况，伪青岛治安维持会先天不足后天有限的傀儡本质一览无余。

四、结语

日军在中国沦陷区内扶植成立各类规模不一、形态各异的“维持会”，作为其确立和实施殖民统治的帮凶，这些“维持会”在不同地区和不同时间内呈现出复杂形态。北平、天津等地的“维持会”成立较早，合并转变为华北沦陷区各地“维持会”的上级机关——伪中华民国临时政府。相比之下，伪青岛治安维持会成立较晚，存在时间较长，尽管它在成立时就成为伪中华民国临时政府的下级机关，但其实际主导者始终是日本侵略者。无论是伪中华民国临时政府，还是伪青岛治安维持会，它们都只是日本实施“以华制华”侵略政策的棋子而已。

伪青岛治安维持会作为“维持治安”的过渡性伪组织，组织设置相对简单，在警察、财政、防疫、教育等方面展开“行政”活动，并配合日方进行防疫活动，建立奴化教育体系，为伪青岛特别市公署的成立奠定了基础。在战争影响下，部分面临困难的民众也不得不向其申诉并冀望问题获得解决，使其看上去似乎有存在的“必要”。但民众面临的这些问题正是日本侵略造成的，伪青岛治安维持会并不能予以解决，对涉及日军的诉求大都直接回绝，这也将其先天不足后天有限的傀儡本质暴露无遗。

日方利用伪青岛治安维持会初步确立了对青岛的殖民统治，但伪维持会体量较小，一些重要部门尚未设置，难以协助日本在青岛全面实施殖民统治。1939年初，日本驻青岛总领事馆、海军特务机关、陆军特务机关联合通知伪维持会，为设置伪青岛特别市公署成立准备委员会，以谋伪青岛特别市公署成立事宜。(100)《青岛日总领事、海军特务部长、陆军特务机关长致青岛治安维持会译函(青三机第12号)》(1939年1月4日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00064。1月10日，伪青岛特别市公署正式成立，赵琪出任伪市长。伪青岛治安维持会于12日发布公告，“青岛特别市公署于本月10日成立，本会乃于是日结束，一切事务移交市公署接办”。(101)《青岛治安维持会布告、训令、公函：张贴、登报、所属机关团体、本市外机关》(1939年1月13日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00354。伪青岛特别市公署下设总务局、社会局、警察局、财政局、教育局、建设局、卫生局、海务局、乡政局等办事机关，组织更加系统完善，职能指向也更加明确，成为日本在青岛实施殖民统治的重要帮凶。

伪青岛特别市公署的设置并未改变青岛伪政权的傀儡本质，它与日方的从属关系也更加明确。双方在1939年3月25日签订了有关青岛特别市的备忘录，明确规定伪青岛市长在所有重要文书及重要事项的提出、决定之前，必须与日本顾问协商；在伪市政会议议决事项出现相同票数时，由日本方面官员决定之；伪市长在遇到非常事件需要出兵时须与日方协商。(102)「青島特別市に関する協定」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B13090928200、青島特別市に関する協定、C62(外務省外交史料館)。日本海军少将柴田弥一郎出任伪青岛特别市公署顾问，此后兴亚院嘱托中村忠充又出任辅佐官，平冈小太郎等4人出任市政委员，各局副局长、各科副科长等职务也多由日本人出任，(103)「中支/5 青島特別市公署」、JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B02031838100、支那地方政況関係雑纂/官吏任免関係、A-6-1-3-1_4(外務省外交史料館)。青岛市伪政权实际由日本人把持。1943年11月13日，根据伪华北政务委员会组织条例的规定，伪青岛特别市公署改称伪青岛特别市政府。(104)《华北政务委员会电报》(1943年11月13日)，青岛市档案馆藏，B0023-001-00964。青岛市伪政权的形态和组织再次发生变化，但是它与日本侵略者主奴从属关系始终未变，它的傀儡本质始终未变。