联合惩戒的行政合法性分析

青岛大学，山东 青岛 266000

一、前言

伴随着我国社会经济发展迈入全面深化改革的历史新时期，面对日益复杂多变的市场形势，适时建立社会信用监管制度、实行失信联合惩戒是现代社会治理体系不断发展、完善的必然选择。［1］近年来，通过政府政策的推动引领，我国的社会信用体系建设进展迅速，尽管中央层面的法律法规尚未出台，但目前已经形成了包括《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》在内的多部联合惩戒相关的政策文件。一个初步具有规范性的信用监管制度即将建立，联合惩戒未来也将成为政府实施行政治理、市场监管的重要方式。

社会信用体系建设需要践行法治原则，需要建立基本的法律规范支撑和必要的法律监管制度。本文旨在分析联合惩戒的行政合法性问题，尝试从联合惩戒的运作机制、理论基础出发，结合目前我国联合惩戒制度的实施现状，探讨联合惩戒制度与我国行政法律规定之间的关联、衔接，并进一步分析联合惩戒的可行规制路径，意图通过规范的行政法原则、行政法程序规制联合惩戒的制度运行，使其符合行政法治规范体系的基本要求，以便明确政府公权力行使的权力边界，更好的保障行政相对人、信用主体的合法权利，使联合惩戒制度能够良好发挥其社会治理功效。

二、我国联合惩戒制度实施中存在的主要问题

目前我国尚未出台专门的《信用信息安全保护法》，虽然涉及公民信用信息保护的规范可以零散的在现行法律法规中找到，例如《网络安全法》第71 条、《企业信息公示暂行条例》第17 条等，各地正在集中推进的《信用条例》地方立法中也涉及到一些保护公民信用信息安全的条款，但整体上，目前我国的信用信息保护立法水平仍然较低，缺少一个核心、权威的基本法律作为指引，各地方在制定信用条例时规定的联合惩戒尺度、标准不一，导致享有惩戒权的信用监管机关在执行过程中自由裁量的空间过于宽泛，权力得不到有效约束。这样的情况客观存在，非常不利于保障联合惩戒中公民的合法信用权益。

此外，联合惩戒实践中一些引发争议的具体问题，例如被列入失信黑名单的相对人如何救济、行政机关执行惩戒的过程中谁来负责监管等，目前缺少权威、明确的解释和纠纷裁决机制。这样的情况并不利于保障相对人的合法信用权益。固然地方立法可以因地制宜的制定具有地方特色的《信用条例》，但实践中出现的问题已经表明，信用立法中涉及影响相对人信用权利增减得失的重要事项规定，需要立法者着重审慎，联合惩戒的制度运行需要加以必要管控以防止权力的泛化滥用，这些涉及惩戒尺度、相对人信用权益保护的核心条款必须符合行政法治的基本原则，受到行政法的约束和规制。

三、联合惩戒规制的实践思路

未来的失信联合惩戒制度实践中，如何有效规制、约束联合惩戒，需要立法、行政、司法机关的协同配合。在立法的制度设计中、执法的裁量中、司法的救济中，各机关应依循成熟的行政法律原则，以确保联合惩戒能够始终运行在法治轨道之上，从而在保障相对人合法信用权益的同时，有效发挥信用监管的社会治理功效。

（一）联合惩戒有关立法实践中的行政法律规制

联合惩戒有关的信用立法实践包括中央立法与地方立法两个实施方向。中央立法与地方立法在立法技术层面上固然应有所区别，中央立法强调原则性，不宜通过规定具体的金额，为惩戒标准区分层级，但可以通过列举一些禁止性规定，配合关联原则、比例原则等原则性条款，为地方立法作出明确限定，尤其在程序规定方面，程序性条款相较实体条款而言更易达成有效共识，联合惩戒中行政主体应承担的诸如公开释明、先行告知等义务以及时效、期间等程序性规定可以由中央层级做出统一规定，以保障联合惩戒实践中程序性规定有据可依，规范行政主体的惩戒措施。

地方立法实践中，一方面各地应严格遵守上位法中的有关规定，未来在中央层面信用立法完善之后，已经制定出台的各地《信用条例》，如果出现违反上位法的情况应及时废止、修改，同时地方立法机关也应时刻关注本地区联合惩戒实践中的制度运行情况以及涉及本地区联合惩戒执行的一些争议案例，通过适时出台立法解释以及必要时对《信用条例》进行适当修改等途径，为联合惩戒的有效运行提供制度设计层面的充分支持。

（二）联合惩戒有关执法实践中的行政法律规制

联合惩戒有关的执法实践当中，监管机关对失信相对人实施联合惩戒作为行政行为的一种表现形式，执行过程中也应严格依循行政法中的有关原则规定。例如在对主体的信用信息进行归集、评估的过程中应恪守合法性原则要求，在法律限定的范围之内收集公共信用信息，做到真实、准确、完整，不侵犯相对人的合法权益。［2］在对守信主体实施激励，失信主体实施惩戒的过程中应注意依循行政公开原则，监管机关应将信用信息向社会公众公布披露，尤其对于涉及市场活动领域有关的惩戒事项。公开、明确的信用惩戒处理结果不仅有利于保障相对人及时提出异议、救济的权利，同时公开披露的信用信息结果可以通过声誉机制产生指引市场主体行为的监管效果，提升监管的经济学效益，确保市场的充分良性竞争。在信息公开方面，行政主体除了发布政府公报、召开新闻发布会等传统形式之外，可以充分运用互联网时代新技术引领下多渠道的信息发布方式，以保障失信相对人以及广大社会公众的合法知情权。

（三）联合惩戒有关司法实践中的行政法律规制

联合惩戒有关的司法实践主要涉及失信相对人的法律救济，失信主体通过申请行政复议、提起行政诉讼等手段对联合惩戒表达异议，以维护自身的合法信用权益。但实践中由于目前缺少统一、权威的上位法律规定，加之各地《信用条例》中规定的惩戒程序、惩戒标准不一，造成了现阶段法院裁判联合惩戒案件适用法律存在一定困难，尤其是涉及行政机关自由裁量权限范围内事项产生争议的案件，关系到比例原则的适用问题，法官在裁判过程中往往难以把握裁判的标准、尺度，这样的情况客观存在，不利于相对人寻求信用权益的有效救济。

诉讼中司法机关援引原则性条款作出裁判，先决条件在于“穷尽法律规则”，联合惩戒有关的行政诉讼案件，法官运用行政法中的原则条款直接作出裁判，不应该成为一种惯常做法，但当案件争议焦点涉及立法空白或惩戒执行机关自由裁量事项之时，法官则可以依循行政法中的理念对争议事项作出裁判，例如行政机关作出的联合惩戒决定是否合乎比例原则、关联原则要求等，应当在裁判文书的说理部分中予以明确体现，这是司法实践中运用行政法规制联合惩戒权力行使的一个重要实施思路。

四、结语

近年来我国大力推动以联合惩戒为核心的社会信用体系建设，出发点在于未来社会治理体系发展中政府职能转变的改革需要。党的十八届三中全会决议报告中明确指出：“处理好政府和市场的关系，关键在于转变政府职能”。运用行政法规制联合惩戒，能够有效促进我国社会治理体系、治理能力的现代化发展。质言之，规范化的联合惩戒将真正实现信用监管与传统社会治理手段在法治轨道上的并轨，实现未来我国社会治理体系发展的规范化融合。［3］事实上，社会治理能力和治理体系现代化建设是一项非常复杂的系统工程，包含治理制度、治理技术、治理结构等诸多要素，但这些建构的根本出发点应落在我国正稳步推进实施的依法治国重大战略，只有当一切政府公权力行使能够践行法治原则，能够立基于保障公民权益这一根本目的时，社会治理手段才能够真正发挥实效，才能够真正实现我国社会治理体系现代化建设的创新发展融合。