行政机关行政诉讼应诉制度的现状及完善分析

李梦珂

河南天纲律师事务所，河南 郑州 450000

由武汉法制报提出的行政机关出庭应诉的项目在中国法治政府奖中获得了“中国法治政府提名奖”的称号；上海法制报提出的提升行政机关负责人出庭应诉制度的项目获得了“中国法治政府奖”的称号。由此确定单独的第三方通过科学程序操作后得出的客观评价可以证明行政机关法人代表出庭应诉不再是法院的一场独角戏，很大程度上表明已然形成了多方共同推进、行政单位积极参与的机制。《行政诉讼法》虽然已被确立为诉讼的法律制度，但是有关问题并未因此得到解决。

一、行政诉讼应诉存在的问题

第一，出庭应诉需要做到不仅仅是简单的“应诉”和“出庭”，它是出庭和应诉的结合体，是一种统一，不仅要做到人到，还要做到事到。现实中行政机关负责人只履行一些程序性的义务，没有做到发声，无法实现其独特的作用，难以实现该法律制度的预期。例如，在2006年至2012年，宁波奉化市法院一共受理了168件案件，其中行政负责人的应诉率为100%，但是却没有一个是亲自答辩的［1］。行政机关法人代表出庭需要做到既能出庭，又能发声，做出效果才算合格。

第二，成立《行政诉讼法》后，国务院、最高人民法院以及中央深化改革小组都相继予以落实，各个地区也迅速制定相应办法，但是却不自觉地有点形式化和庸俗化。国务院出台的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》中行政考核体系也增加了行政机关应诉的情况。需要指出的是其对于行政机关法人代表在行政中依法出庭应诉的功能有所夸大，淡化了其法律属性。

第三，行政机关负责人的应诉率较低。在中国裁判文书网上关于行政机关法定代表人出庭的文书有许多，其中未出庭的比例不少。在出庭人员中，行政机关负责人都很少出庭，基本都是由副职责任人出庭，且行政机关负责人出庭一般是预期可以胜诉或者是一些不激烈的案件。因为行政机关法人代表不出庭，所以他们并不了解具体的实际情况，原告虽然胜诉，但是也很难获得有效实际的帮助［2］。而且行政机关无法吸取此案件的教训，以后可能会重蹈覆辙。

二、实践出真知

案件“包郑照诉浙江省温州市苍南县人民政府”开庭审理时，被告的当地县长出席了庭审。这是我国首个行政机关法人代表出庭应诉的行政案件。在这之后多个地方政府纷纷效仿，积极作为。①会采用多种方式要求行政机关负责人来出庭应诉。甚至会逼迫行政机关的负责人应诉。②和法院以及政府的法制部门协同合作，共同创新，形成了许多实施效果比较好、可操作性比较强的运作模式。其中最典型的案例是江苏南通市，南通市自2004年开始便持续推动关于行政机关法人代表能出庭应诉的工作，是全国最先倡导运作的城市。该城市不仅有重点规范负责人出庭应诉问题的规范文件，其政府部门也对关于行政机关法人代表的应诉制度提出了具体措施，并进行专项发文。尤其是2005年6月，南通市中级人民法院和该市法制办共同出台文件，宣告该项制度的正式成立。该市的领导小组还制定出行政案件关于审理结果的反馈、不出庭的理由说明等几项制度，来督促行政机关负责人能做到“出庭又出声”。在具体操作上，该市组织开展了针对行政机关负责人的专项培训以及组织庭审观摩，并在“法治南通合格乡镇”与“法治江苏合格县（市、区）”中依法将法人代表出庭情况和案件的审理结果纳入了行政年终考核内容和创建的考核范围。在2008年5月，该市市政委法委和市中院现场召开了推进会，制定了关于哪几类行政案件是需要由行政机关负责人必须出庭的规定。截至2013年前后，负责人在行政案件中的出庭率约达到97．3%，比2004年前后提高约6倍，其中实现了100%业绩的有五个区县。尤其是南通的海安市，2007年至2016年，约有464位行政机关负责人出庭应诉，其连续10年都实现了100%的出庭应诉率，成为各地的样本。③通过各地政府的积极主动参与，在现有的诉讼体制内衍生了一种行政应诉成为行政负责人重要工作清单的现象。机关的负责人已经逐渐接受了这种要求，不会再有出庭应诉是降低身份、是屈服的感觉，使社会效果和法律效果做到了极好的统一。总体来说，行政机关法人代表出庭应诉是各个地方先反复探索后，发展到一定程度，再由国务院以及最高人民法院来统一颁布对应文件，后在全国推行，最后才立法成规，得到了立法机关的肯定。是一种循序渐进、从下到上的制度。

三、解决方案

第一，行政机关的负责人应该及时转变观念，并积极参与出庭应诉。增强自己的法律意识，甩掉以官为本、以官为贵、以官为尊的价值观。认识到在行政法律诉讼关系中的位置，仅代表其行政机关而并非本人，且自己的行政级别在行政诉讼中也不具有独特意义，用法治的思维和方法来解决纠纷［3］。同时，行政机关负责人需要明确自己出庭应诉显示了行政机关依法治国的勇气和决心，对化解官民矛盾纠纷，树立政府负责担当的形象和进一步提高我国依法行政水平意义非凡。因行政诉讼具有一定的专业性，所以并不苛求行政机关负责人能如律师一般精准把握所有诉讼的技巧和相关程序，但也不允许把出庭应诉仅限于能出庭却不发声，走过场做样子，只求获得政绩，完成相关考核指标。行政机关负责人出庭应诉前应做好相应的准备，明确行政诉讼的一些基本程序，详细了解案件的情况，在程序性的问题上能协助委托代理人或者法院。能对案件的相关问题发表自己的意见，能依法及时地对适合调解的案件给出决策，促进纠纷化解的进程。

第二，应当明确行政机关负责人能出庭应诉的范围。例如，（1）行政机关单位败诉率比较高、辖区内起诉率比较高的案子。通过此类案件的出庭应诉，可以让行政机关负责人更直观明了地感受到工作中的不足，之后可以更有针对性地制定改进方案，为以后的行政决策提供依照。（2）辖区内发生的有重大社会影响的案子。例如，食品安全，环境污染等社会影响大、民众关注度比较高的案件，行政机关负责人的出庭，能充分显示其具有宣示性的主要功能。（3）行政负责人有对行政赔偿或补偿以及其对法律法规自由裁量的权限，以及根据当地经济水平对比涉及金额比较低的案子。一般此类案件都是可以调节的，行政机关负责人的出庭应诉，可以及时做出决定，提高此类案件的诉讼效率，化解纠纷。

第三，对于行政机关负责人出庭应诉的问题，法院需要相对克制行使自己的建议权。因为司法机关是中立的，要秉着未经起诉不予受理的原则，对于此类问题，谨慎处理。虽然行政机关法人代表出庭应诉已形成《行政诉讼法》，但是行政机关负责人自己是否出庭或者指派哪个人是其内部的事情，且替代行政负责人出庭应诉人员的身份不应受到限制，其既可以是行政编制的工作人员，也可以不是行政编制的人员。机关法人代表出庭应诉是推动机关单位能依法行政，从而建设法治政府，将地方立法逐步上升为法律法规的权宜之策，法院需要先思考怎么让行政纠纷得到实质性的解决，所以在行政机关负责人出庭应诉的时候要保持克制行使自己的建议权。

综上所述，行政机关法人代表出庭应诉是司法与行政协调碰撞然后在实践中形成的一种诉讼制度，对实现能及时公正处理行政案件，解决行政纠纷有较积极的影响，是具有中国特色的制度，体现了我国人民的智慧和创造。但是，此制度并没有成熟的经验参考，也没有可以参考的现成法律，所以会出现有些规定针对的问题并不规范合理也不够具体的情况。因此，需要不断回顾行政机关法人代表出庭应诉的情况，总结分析其存在的不足，找到解决的方法，增强该制度的可实用性让此制度细化，增加可操作性。