关于民族自治地方建设法治型政府浅析

王兵华

西藏大学，西藏 拉萨 850100

民族自治地方构建法治型政府是超前的也是现实的，超前是因为民族自治地方目前的基础设施情况以及民族区域自治地方固有的历史特色，法治政府理念尚未真正形成，关于在民族区域自治地方构建法治型政府的讨论出现在理论书面上的情况较多，针对民族区域自治地方构建法治型政府的具体落实可操作性方式方法的研究较少。同时，实施法治型政府因为各民族地区特色，还要防止“一刀切”的隐患，实现民族自治地方法治型政府建设不仅要转变角色，还要转变民族自治区政府职能，提升民族政府治理能力治理体系现代化，为转变政府管理模式提供有效途径，同时需要从人才建设方面给予强大保障，在转变政府工作作风、提高法治执政水平等方面都需要做大量工作。

一、法治型政府简介

法治型政府就是政府在行使权力、履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。要求将各级人民政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法治化轨道，权利与责任紧密相连，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身，并用法律加以固定即为法治型政府。

二、民族自治地方法治型政府发展趋势

依法治国已成为我国基本国策之一，民族自治地方政治体系要想推进经济社会的发展就必须实行依法治理，形成保证国家宪法和法律在本地方贯彻执行的有效形式，使其在法治的轨道上运行。随着国家治理体系治理能力现代化，民族自治地方是统一国家的地方行政机构，必须在国家的统一领导下运行，为实现依法治国，势必要把提高治理体系治理能力现代化放在重要日程上对待考虑，建设法治型政府也是大势所趋，建设法治型政府当然会在民族自治地方设立相应的机构，民族自治地方实行由国家统一制定的各项政治、经济法律制度，必须执行国家的宪法和法律，自治机关制定的自治条例和单行条例不能与宪法和法律相抵触，按照依法治国目标的要求，加快实施民族自治地方法治型政府建设。

三、民族自治地方建设法治型政府面临的挑战

（一）法治型政府建设基础薄弱

民族自治地方基本属于边疆偏远地区，西部地区是我国少数民族集中的地方，全国55个少数民族中就有48个聚居在西部地区，少数民族人口的72．32%生活在西部地区，民族自治地方的绝大多数也集中在西部地区，占整个西部地区的8%左右。无论是地理环境还是基础设施建设都比不上非民族自治地方。硬件建设和软件建设都有很大的提升空间，和沿海发达城市横向相比有不少差距，比如在基础设施如交通、水利、电讯、网络、教育、文化、科技、卫生、社会保障、医疗等方面还有许多薄弱环节。以西藏自治区为例，海拔高、氧气少，地广人稀、山高坡陡，像西藏那曲、阿里地区条件极其艰苦，冬季温度在零下三四十摄氏度，吃水用电都成问题；有的属于牧区道路，无法通行，给当地居民带来诸多不便，当地政府将大部分中央财政转移支付用于基础设施建设，资金向基层基础设施建设倾斜，用于发展建设地方法治政府的资金不足，又因地方财政实力有限，很大程度上阻碍了建设地方法治政府的步伐。当地群众文化素质、认知水平、综合能力等较低，对于新兴事物的出现接受速度慢等因素都会导致法治政府建设滞后。

（二）地方法治行使不充分

《民族区域自治法》中赋予了民族自治地方广泛的自治权，但由于种种原因，民族自治权存在严重流失的现象，甚至存在国家计划经济的影子。政府宏观调控和市场调节没有实现无缝衔接。民族区域自治制度必须保证国家主权统一，这就要求地方政府必须服从中央的安排部署，但也容易出现国家对民族区域自治地方管控过多，地方自治权不足，中央集权与地方自治的关系始终不好理顺。鉴于我国古代是中央集权国家，集权思想影响严重。从现状来看，中央掌握着人事、财权、法制决定权、税收权、自然资源使用权等重大权力。随着经济全球加快，出于国家安全、维护社会稳定、战略位置等考虑，国家对地方干预较多，民族自治地方自治权没有通过具体的法律来保障，特别是没有结合实际制定适合民族自治地方的自治条例、单行条例、变通条例，无法完全保证民族自治地方很好地行使自治权。在西藏各个地区设立的部队机构很多，最明显的就是在拉萨市及附近各县（区）、可以看到武警、解放军、特勤、警务便民服务站、民兵、县（区）中队等机动力量，可以用三步一哨、五步一岗来形容，对于西藏自治区而言，国家战略高于一切。在西藏工作重心及方向都在维稳戍边的维度上，要想发展民族自治地方法治型政府在精力上也是欠缺的。

（三）法治化的中央与民族自治地方关系需要进一步完善

因为法律制度不够完善，民族区域自治协调机制不健全等因素，民族自治地方对中央的依赖性强，在权力分配、利益划分、职能关系上没有健全的制度保证，导致中央与地方在具体的事务权利分配上没有明确界定，就会引发一些失职和渎职的行为。中央政府在建设法治型政府中的主要作用是：推动建立民族自治地方，建成民族区域自治框架，指导、帮助、肯定和鼓励民族区域制度的执行和创新。民族自治地方政府起到基础性作用，主要作用是：了解基层群众所思所想，做好中央与民族自治地方各族群众的桥梁。除了一般职责外，民族自治地方政府还具有某些特殊职责：一是正确处理民族关系，尊重和保障各少数民族在民族自治地方行使管理本民族内部事务的权利；二是使用发展少数民族语言；三是保护正常的宗教活动；四是支持公安部队维护社会治安。以西藏自治区为例，央企、国有企业在市场经济中的比例依然很高，民营企业和东部沿海相比较，民营经济规模小，实力较弱，发展的自主权不充分，市场主体单一，中央支持帮扶的多，自主发展的少，经济体发展对中央和国家依赖性强，中央援助与西藏民族自治地方自力更生的关系没有通过法律予以确定，往往是属于民族自治地方发展的事情反而由中央政府接手管辖。同时法律也没有确定中央集权和中央分权的关系，导致中央与民族自治地方的关系没有明确的界限。

（四）体制弊端限制了法治型政府实施

在民族自治地方政府管理体制中经常出现官僚主义、形式主义、机构重叠等现象。中国民族自治地方政府实行的是条块管理模式，或者说是“职责同构”的管理模式。“职责同构”是我国地方政府管理的基本特点，民族自治地方政府管理体制基本上也是沿用“职责同构”管理模式来执行的。中国集权式管理是导致“职责同构”的主要原因，在“职责同构”管理模式下，从中央到地方，从省（自治区）到乡一级政府，不同级别的行政机构在机构职责设置、职能划分上基本一致，下承上制。就是在这种管理模式下，中国每级政府管理的事务大致相同重复，在机构人员调配上也基本上是按照岗位定责。“职责同构”的运行，在一定程度上反映了计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主发展来限制部门集权的现象。“职责同构”制约着民族自治地方法治政府管理能力的提高，限制了法律创新以及法治政府的探索。因为“职责同构”，民族自治地方的法治化道路必须听从中央的统一安排部署，为加快法治型政府治理现代化进程，国家会采取统一的改革措施，因为整齐划一，步调一致，却容易忽略民族自治地方的习惯和特点，导致在法治型政府建设中，国家出台的法规政策变通和弹性不足，不能很好地在民族自治地方执行落实。法治型政府的建设，必须是在完善法律法规等制度的前提下开展的，特别是在民族自治地方，更应该考虑立法的适用性原则，打破“职责同构”导致全国上下“一盘棋”的负面限制，适时结合民族自治地方实际出台一系列有利于法治型政府建设的法律。

（五）公务员队伍法治理念有待进一步转变

民族地区政府官员配置制度不合理，民族地区干部民族化存在注重民族比例而对干部培养力度不够的问题。民族地区民族化是民族区域管理本民族事务有效的办法，必须在各级政府中配备一部分民族干部，来加强干部与群众之间的沟通。在使用民族干部时，既体现中央对民族自治地方的人文关怀，也有利于民族自治地方各民族事业全面提升。但从目前民族自治地方干部作用发挥情况来看，民族自治地方政府干部的素质难以适应法治型政府建设的需要。向来对民族干部政策落实得比较好的是民族干部的配备比例工作，但是对干部队伍的长远培养和跟踪管理不够，一些干部甚至领导干部思想陈旧，“官本位”思想严重，掺杂着“人治”的思维，工作方法简单粗暴，工作能力欠缺，综合素质较低，解决问题、协调问题能力弱，导致民族自治地方法治政府建设成效难以提升。要想建设好民族自治地方法治型政府，一支高素质的干部队伍是必不可少的，否则再好的法治措施也难以落实推进。以西藏自治区为例，2018年西藏人口有344万人，西藏本土人口占西藏总人数的90%以上，这说明90%以上的居民属于藏族群众，在干部民族化比例配备上已经近乎合理。但从目前干部能力素质来看，汉族干部及其他非藏族干部在民族自治地方语言交流上存在障碍，藏语水平普遍较低，自身法治知识水平不高，依法公平公正办事水平低，无法和群众打成一片。同时干部在和群众做思想教育，带领群众转变思想观念的能力上有短板，年轻干部在开展群众思想工作上经验不足，不善于开展面对面的群众工作。民族自治地方政府在培训时针对性不强，有“大水漫灌”“填鸭式”培训的现象，干部能力提升较慢，无法适应依法治国政策下的民族自治地方法治政府建设。

四、民族自治地方建设法治型政府可行性方案

（一）加强基础建设 提升法治保障

为实现法治政府实施，首先要大力发展基础设施建设，为法治建设提供所需的基础设施设备及办公场所。根据小康社会的目标要求，国家在基础设施方面给予民族自治地方照顾，在政策上予以倾斜，在财务上给予支持，在人才配备上予以输入。作为民族自治地方要抓住中央支援的机会，处理好援助与自力更生的关系，大力发展影响群众生活的基础建设。通过硬件的提升、经济的发展，为民族自治地方法治政府建设创造条件。以西藏自治区为例，特别是在县（区）以下基层政权建设法治型政府难度很大，交通不利，办公不便，基础设施落后导致工作条件差，同时牧区群众占比高，地方政府距离部分群众居住地较远，乡（镇）村组之间交通多为泥路，去往当地政府需要的时间很长，法治建设很难开展。推行法治政府建设，基础设施先行，基层政权组织应该利用好农家书屋、阅览室、文化大舞台、基层组织场所标准化建设等载体，为法治型政府宣传提供坚实平台。

（二）完善法制制度 保证法治政府实施

推进机构、职责、权限、程序法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把群众参与、专家评估、合法性论证、集体研究决定确定为重大事项法定程序。在民族自治地方政府机关内部建立重大决策合法化评估机制，完善重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。深化民族自治地方体制改革，健全地方政府执法和行政司法衔接机制。坚持严格规范执法行为，做到公正执法、文明执法，做到有法可依，有法必依。按照法律惩治各类违法违规行为，在与群众切身利益密切相关的重点领域加大执法力度，全面落实行政执法责任制，按照“谁执法，谁负责”的原则，强化对政府行政权力的制约和监督，同时完善纠错问责机制，保护执法人员，鼓励执法人员敢于执法、善于执法。全面推进民族自治地方政府政务公开，坚持以服务群众、以人为本的原则，推进事前、事中、事后全程公开制度执行，中央在民族自治地方问题上要适当放权，要帮助民族自治地方完善《民族区域自治法》、民族自治地方单行条例、具体法律法规而不是统一包办、越俎代庖，充分尊重和保障各少数民族在民族自治地方行使管理本民族内部事务的权利。以西藏自治区为例，在扶贫开发工作中，扶贫政策过度倾向农牧民群众，在易地搬迁、生态岗位补偿、产业分红等方面存在政策福利化现象严重的问题，建档立卡贫困户与非建档立卡贫困户出现了“悬崖效应”（贫困户与非贫困户待遇差距过大），部分政策带有明显的福利性质。应该逐渐进行法治改革，促进政策治理向法治转变，提高政策引导，加大立法保障。

（三）开展普法活动努力提高群众认知

《民族区域自治法》是保障少数民族平等权利和自治权利的法律规范，规定民族自治地方享有高于一般地方政权机关的自治权。正是由于这一特殊性，针对《民族区域自治法》的宣传就不能像一般的普法一样，宣传的重点是必须让少数民族地方群众明白自己拥有哪些权利，如何实现自己的权利，当权利遭到侵犯时要学会保护自己，掌握救济方法。一是培养法治宣传队伍。在民族自治地方，少数民族干部是发展自主权的直接行使者，法律工作队伍建设是发展自主权能否规范行使的关键力量。民族自治地方应建立多渠道的人才培养机制，除依靠国家帮助和东部沿海地区对口帮扶合作培养外，主要依赖本民族自治地方自力更生针对性培养。通过教育培养少数民族人才，建立人才储备库；提升法律人才整体素质。建设专门的法治队伍，配备年轻有为、业务强、修养高的人才。对从事法律职业的工作人员要有一个准入门槛，这个准入门槛需要进一步完善，健全国家统一的法律职业资格考试制度，对法律职业人员进行针对性强的业务培训，使知识与实践结合起来。二是建立法治服务体系。充分利用民族自治地方司法、流动法院等机构建立起法律服务联系网，可以探索实施基层法律部门与乡村结成定点帮扶对象，与基层群众保持密切联系实施精准帮扶，对民族自治地方遇到的问题及时提供法律援助。同时，和当地政府建立帮扶机制，听取当地人大、政协、党员代表意见建议，加强现场跟踪指导，对群众之间的矛盾，协助村（居）进行调解，增强基层工作人员调解经验和技巧。通过实践，不断提高群众法律意识，形成“人人守法、人人用法”的浓厚氛围。三是开展法治宣传活动。结合“12· 4宪法日”“消费者权益保护日”“七五普法”等活动，不定期地开展专题法律咨询活动。深入基层、村（居）、企事业单位进行现场咨询、案例分析、以案促改、发放宣传资料等，近距离给群众提供法律援助，同时宣传法律知识，提高群众对法律的认识水平，自觉运用法律武器武装自己。

（四）引导监督主体多元化促进法治改革

不断完善监督机制，强化法律监督，提高法治型政府建设的民主化、科学化水平。民族自治地方各级政府是公共权力的行使者，是社会公共事务的管理者，是宪法和民族区域自治法的执行者。因此，各级政府部门应该自觉接受各级人民代表大会的法律监督、政治协商会议的民主监督，提高决策的民主化、科学化水平。通过完善对公务员工作，特别是法治工作者的有效监督及相应的鼓励和约束机制，扩大法治政府公开透明度。逐步建立完善各级政府工作投诉中心，完善相应法律救助制度，使服务对象投诉有途径，建立政府内部投诉中心，使监督具体而有力。加强和推进社会监督和群众监督，促使法治政府建设得到人民群众的满意认可。加强对法治政府行为的监督，完善腐败制约机制。必须立足于法律保障的刚性制约上，强化监督和惩罚机制新形势下的反腐败。完善对权力的监督制度，包括法律监督、党纪政纪监督、舆论监督和职业道德监督等。通过法律、社会、舆论媒体、群众监督，扩大监督覆盖面，通过监督发现问题、反馈问题、倒逼法治政府解决问题，取得实质效果。不断提高法治政府公信力，取得群众信任，使法律法规深入人心。

五、结语

民族自治地方政府是我国设置在民族自治地方的治理主体，是实现国家治理体系现代化的主要执行者及重要组成部分。面对法治政府建设制约“瓶颈”，要完成现代化法治政府建设，民族自治地方政府要以习近平总书记治国理政思想为指导，切实提高政治站位。紧紧围绕依法治国基本国策，以脱贫攻坚、乡村振兴为抓手，以全面建成小康社会为目标，利用好民族自治地方优势资源，补齐短板，强化弱项，加快当地产业经济发展提升基础建设水平，不断提升满足少数民族自治地方的生存和发展需要，按照依法治国理念，推进法治型政府建设，秉承打铁还需自身硬的理念，坚持为民务实，不断提升法治政府在群众中的新形象。抢抓新时代国家治理能力治理体系现代化机遇，积极改革法治型政府建设中不合理环节。同时以法治理念为统领，加强法治建设，有效整合体制资源、社会资源，全面提升法治建设能力。及时将法治政府事项落实情况向外界公开，引导多元化监督格局，以此提高法治政府透明度，确保公权在阳光下运行，并借助新科学技术、法治手段，不断巩固民族自治地方政府法治建设成果。从制定政策向完善法律转变，不断提高社会公共事业治理效率和水平，实现民族自治地方法治政府建设，用实际行动践行国家治理能力治理体系的现代化。