我国农业面源污染防控的法治对策——基于环境保护税的视角

孟庆祝

江苏师范大学，江苏 徐州 221000

一、农业面源污染的界定及其成因

（一）农业面源污染界定

农业面源污染概念最早出现于美国《清洁水法》当中，该法对面源污染的概念界定为：污染物以广域的、分散的、微量的形式进入地表及地下水体造成的水污染。我国学者对农业面源污染概念的观点并不统一，我国最先研究农业面源污染问题的一批学者认为农业面源污染是指在农业生产活动产生的各类营养物质和污染物质，通过水循环运动形成的水环境污染。其观点大致与美国《清洁水法》的界定相同。另一部分学者认为面源污染引起的不仅仅是水污染问题，也包含对大气、土地和林木等造成的污染问题。对于面源污染问题的研究，仅仅把面源污限制在对水污染问题上，不利于从根源上解决面源污染问题。所以对面源污染，应该界定为因在农业发展中产生的有害烟尘、残留药物和牲畜粪便等的污染物质对水源、空气、土壤所造成的污染。

（二）农业面源污染成因

1.焚烧秸秆产生的烟尘

农业用地中会产生大量的秸秆，为了降低农业生产成本，生产者在未采取防范风险措施的情况下，直接在农田中进行秸秆焚烧。焚烧秸秆会产生大量的S元素，给人体带来危害，甚至火势不受控制时会引发火灾，给生命与财产造成严重的损失。因此我国不断加强立法限制焚烧秸秆的行为，在《大气污染防治法》、《治安管理处罚法》、《消防法》、《刑法》等法律条文中对秸秆焚烧行为作出了具体的处罚规定。但焚烧秸秆现象仍屡禁不止，农业生产者抱着侥幸心理焚烧秸秆，产生的大量烟尘颗粒或随风飘入居民区，或随降雨流入水源甚至渗透地下水，危害周区居民的健康权。

2.畜禽养殖业的粪便流失

畜禽养殖业中产生的粪便含有大量的氮元素和磷元素，氮元素和磷元素流入水中会造成水体的富营养化，加快水中藻类植物的生长，耗竭水中的氧气，影响水体结构。同时，禽养殖业中产生的粪便含有大量的生物病原菌，该病原菌通过水源传播，危害人体健康。目前，我在对畜禽养殖业中产生的粪便处理上仍然存在重大难题。在法律层面上，关于畜禽产生的粪便的立法基本上是一些原则性的规定，在实践中不具备可行性。在农业生产方面，国家投资建立沼气池，但针对巨大规模的养殖业来说，沼气工程过于单一化，不能从根源上解决问题。

3.化肥农药的不合理使用

化肥和农药是农业生产必不可少的物质，具有保护庄稼、提高生产的作用，但是不能忽视农药和化肥的副作用。相比粪便而言，化肥具有养分含量高、土地肥效快的特点，因此在农业生产中深受生产者的追捧。但是我国的化肥利用率不高，不仅造成严重的资源浪费，还会使大量的钾元素和磷素积累在土壤中，对土地和水体产生污染。农药主要用于预防、控制和消灭农业生产中的病、虫等有害物质的危害，但在农药的使用过程中，农业生产者过度使用农药、缺乏农药使用专业技术和废液处理不当，导致农药流失危害环境。

二、农业面源污染特征

（一）分散性和隐蔽性

根据美国《清洁水法》中对农业面源污染的界定可知，不同于点源污染以固定点的方式进行污染物的排放，面源污染中的污染物是以分散的形式对环境进行污染，所以面源污染具有分散性的特征。污染物在分散的过程中受地势地形、天气状况、水域分布等因素的影响会交叉相容，有的有害物质渗透地下，有的不均匀分布在空气之中，需要专业的检测仪器才能探测出，所以面源污染具有极强的隐蔽性。

（二）广泛性和难监测性

面源污染中有害物质分散的主要途径是空气传播和水流传播，空气具有极大的流动性，尤其是受天气状况的影响，有害物质可从一个地区流入到多个地区。我国水文条件更是复杂，河流交错分布，水域四通八达，部分污染物随之流入各个水域，在遇到强降雨时，污染物随地表水渗透到地下，汇集到各个水源。同时因为面源污染分布较广，受地势地形、天气状况、水域分布、监测技术等因素的影响较大，对污染的监测成本过高，监测难度大。

（三）随机性和不确定性

面源污染的随机性是影响面源污染的相关条件不具可控性造成的，尤其是空气的强流动性和降雨的不稳定性，导致污染源不均匀的分散。农业污染的污染物种类繁多，又受诸多条件的影响污染范围广，无法及时确定污染物的种类，面源污染具有不确定性。

（四）滞后性和风险性

在面源污染形成的过程中，污染物对环境的污染存在潜伏期，也是一个由量变到质变的积累过程。残留在土地的农药在经过雨水的冲刷后才会逐渐流入到水体，经过量的积累后超过水体的自我净化能力后，才会进一步破坏水质，污染水资源。所以从污染源的发现、分析和得出结果需要一段漫长的时间，面源污染具有滞后性和风险性。

三、农业面源治理存在的不足及对策

（一）农业面源治理的不足

1.环境税制度不完善

我国关于环境税制度方面的立法多为原则性的指导和责任的认定，没有对环境的预防和恢复作出具体规定，缺乏生态性。对于税收的具体用途也没有明确的规定，导致税收被主管部门挪用，无法用于面源污染的治理上。

2.地方执法不足

在农业面源污染过程中所产生的各种环境税，由于执法主体的多样性，执法主体间缺乏及时的交流产生重复交税的行为。执法主体缺乏以人为本的理念，暴力执法，往往过分依赖于国家强制力，从而使执法者和企业产生矛盾。执法主体应该以柔性、指导性的方式进行税收执法，化解税收执法风险。

3.公众生态观念淡薄

农业生产者普遍缺乏权利义务平等的观念，只看到了眼前的权利，而忽视权利后的义务，缺乏环境保护的意识。国内也没有进行环境权相关内容方面的宣传，导致公众对环境保护的认识不够。政府应该培育农业生产者生态保护的意识，提高保护环境的认识。

（二）农业面源治理的对策

1.完善立法和保护税制度

加强面源污染治理的相关立法，完善环境税制度，发挥税收对在农业生产过程中预防环境风险的作用。首先对税收的收缴主体作出明确规定，防止“多头管理”的想象产生。其次，对税收的计算标准、计算方式和缴纳方式进行规定，防止税主管人员私自挪用税款。再者，明确税收用途，主要用于面源污染的治理，保证专款专用。

2.强化地方执法

执法人员坚持以人为本的理念和原则，以文明、科学和规范的方式执法。其次，要在遵循法律基础上柔性执法，柔性执法不是人情执法，执法主体不能越权行使权力，其做出的行政行为要在法律规定范围内。再者，柔性执法要突出其灵活应变的特点，执法人员根据具体情况及时随机应变，精简程序，降低司法资源，提高行政效率。

3.提高农业生产的环保意识

在治理农业面源污染的过程中，要增强农业生产者的环境保护意识和社会监督意识，积极发挥人民的创造力。首先要加强环境保护宣传工作，向公众介绍国家当前的环境形势，让公众了解环境保护的迫切性，自主地参与环境保护的队伍中。其次，政府可以定期派遣法律工作者定点宣传环境保护的相关知识，提高公众环境保护的法律素养。