现代企业制度下的国企公司制改革

郑凯予

东北师范大学，吉林 长春 130117

我国国有企业改革整体上经历了三个阶段：第一阶段是国家所有，国家经营，即“国营企业”；第二阶段是国家所有，企业经营，即“两权分离”模式；第三阶段即现在的股份制模式，是企业所有，企业经营，而国家享有股权。国企股份制改革有利于企业的自主经营，调动国有企业活力，并在一定程度上解决了国有企业所有者“缺位”的问题，更加符合经济发展的需求。目前国有企业已经基本满足现代企业制度所要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，但国有企业公司制改革的最终落脚点应当在于公司治理制度的革新，要解决这个问题，必须厘清国企股权模式下的产权结构，调整国资委①的职能定位，然后才能利用现代企业制度完善国有企业的治理结构，完善党组织参与公司治理的相关机制。

一、股权模式下的国有企业产权结构

除国务院确定的生产特殊产品的公司或属于特定行业的公司应采取国有独资公司的形式外，股权模式是当下国有企业的主要模式。十九届四中全会明确指出，要形成以管资本为主的国有企业监管体系，而厘清国有企业产权结构是国企治理和监管的先行条件。

有观点认为，在现代企业制度下，采取股权模式的国企的产权结构是三层代理关系[1]：第一层代理关系是全民委托国家，国有企业，顾名思义为国家所有的企业，主体自然为国家，但“国家”是一个虚拟主体，国有企业实质意义上的主体是全民，产权为全民所有，但全体公民不可能做到实质出资、控股，因此要委托国家这个虚拟主体对国有企业出资，国家所有即全民所有。第二层代理关系即国家委托国务院及地方政府，国家权力分别由最高立法机关、最高行政机关、最高审判机关与最高检察机关等国家机构行使，其中最适合代理国家的主体就是国务院，而国务院作为中央政府，不可能对全国所有国企行使股权，所以国家立法机关通过立法，委托国务院及地方政府代理全民股东对国企行使股权。第三层代理关系即行政机关委托国资监管机构（部门）即国资委以及其他部门代理全民股东，对国有企业行使股权。

上述观点是从代理关系的角度来看国企的产权结构，基本上厘清了国企的产权关系，但仍存在问题。因此，在国有企业产权结构中，全民股东常常被遗忘，地方政府等行政机关较易以股权所有者的身份积极参与国有企业的管理与监管，政府的干预与庇护看似有利于国有企业发展，但其实会导致行政垄断以及滋生腐败，而这会大大降低国有企业的效率，因此，政企分开是保证国有企业公司制改革成功的先决条件，国有企业公司制改革的重点一是极力促成国有企业在经营上实现自治，充分发挥董事会、监事会等公司治理体系的作用，在公司经营方面的决策上应当由董事会或独立董事负责，监事会监管公司决策及运行，政府仅对国有企业进行行政法意义上的监督和管理，而不以出资人的身份参与国有企业的内部治理。

二、国资委的职能定位

如上所述，国资委是代理政府向国有企业出资、管理国有企业事务、监管国有资产的机构，在国有企业公司制改革的过程中，国资委起到了很大的作用，但国资委并没有完全完成历史使命，而应当顺应国有企业改革的新潮流，重新准确定位其法律角色，转变职能，当下应当从立法角度入手，从法律的角度重新规定国资委的定位及职能[2]。

根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规的规定，国资委履行以下职责：（1）根据《公司法》及相关法律法规履行出资人责任，例如通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、考核并根据经营业绩进行奖惩，依法制定或参与制定企业章程等；（2）监管职能，例如监督所监管企业国有资产保值增值情况，负责企业国有资产的基础管理；（3）宏观上推动国有企业的现代企业制度建设，推进国有企业改革和重组，制定国有资本经营预算有关制度和办法。简而言之，国资委的职能主要是履行出资人职责、监管国有资产以及制定相关规定的职责。

国资委运行至今的主要问题在于，国资委集三个职能于一身，同时扮演规则制定者、规则执行者及监督者三个身份，这在实践中难免存在冲突[3]。另外，由于种种原因，在现实中，国资委实现其监管职能较实现其出资人职能而言更为容易，毕竟监管职能是“硬性”职能，立法对于国资委的身份规定又模糊不清，所以导致国资委定位不清，职责不明，也就无法真正实现其管理国有资产的职能，因此必须清晰定位国资委的法律定位，从而明确其职责。

私以为，国资委的定位应当更侧重于国有企业出资人，因为国资委是全民股东的第三层代理人，从代理关系的角度讲也应当对全民股东负责，积极代理全民股东，以出资人的身份参与国有企业的重大决策，而不是以国有资产监管人的身份置身事外，相对应地，立法应当维护国资委的出资人职责，完善国资委的股东权利，彻底分离政府与企业，杜绝政府过度干预国有企业的决策和运营，而将权力授予国资委，让国资委作为全民股东的“代言人”参与国有企业的股东会，享有公司股东的一切权利，同时接受公司的内部管理。至于监管职能则交予审计署及地方政府的审计部门等其他监管部门，以及提升国有企业透明度，鼓励全民监督，例如，充分利用国有企业官网进行国有企业经营信息披露，除涉国家秘密、商业秘密等不公开内容外，都应当“上网”接受全民股东的监督，此外，为防止国资委滥用权利或腐败滋生，应当设立专门机构对国资委进行监督。这样一来就杜绝了国资委“既当球员又当裁判”的双重身份，同时避免了国资委滥用股东身份。

三、完善党组织参与国有企业公司制治理的机制

如前所述，现代企业制度的核心即公司的现代化治理结构，即股东会、董事会决策，经理执行、监事会监督的三方结构，目前我国国有企业公司制改革已经取得了相当大的成就，大部分国有企业已经形成了现代公司治理结构，但目前存在的主要问题是，党中央要求党组织参与国有企业，那么党组织应当如何参与到国有企业治理中来？

虽然我们一直在强调政企分开，但所谓的政企分开是指政府干预与国有企业的经验管理分开，即杜绝政府对国有企业的过度干预，但事实上，自由企业制度并不存在，政治上层建筑必然对经济基础即企业形式具有反作用，“政治联系企业”具有多元化、普遍性的特点，世界各国的国有企业都或多或少地与政治存在联系[4]，新加坡淡马锡公司的董事会成员中，公务员比例高达40%，毕竟淡马锡是新加坡政府100%控股的国有公司，我国的大部分国有企业虽不是国家100%控股，但在公司治理结构中，也应当有党组织的领导。现代企业制度讲究企业的三方治理结构，强调企业内部治理，但国有企业毕竟是全民所有的企业，要对全民负责，并且，无论是公益类的国企还是商业类的国企，都是对国计民生具有重大作用的企业，因此，党组织必须领导国有企业的治理，而党组织如何参与公司治理以及参与的程度是一个难题。

公司治理的本质应当在于“效率”，在国有企业决策效率仍有待提升的情况下，党组织参与治理不仅不应成为国有企业决策的阻碍，反而应当促进国有企业决策效率的实现[5]，基于此，党组织参与公司治理结构应当分散在各个环节，而不是以一整个组织的形式强加一个环节，党组织应当分散到各个公司治理环节，在细节中发挥党组织的领导作用，这样既做到了党组织参与国有企业公司治理，又利于提高决策效率。此外，党组织不仅要对国有企业治理进行政治上的参与和监管，也要参与国有企业商业上的决策，这就需要党组织成员是具有商业决策判断能力的专业性人才，这涉及到党组织的成员的专业能力问题，为国有企业的经营效率考虑，国有企业的党组织应当具备相应的判断能力、专业能力和决策能力，不能仅依靠具备政治性素养的成员参与国有企业的公司治理。相应地，国有企业党组织参与公司治理应当接受双重监督，一方面是党组织内部的监督管理，另一方面要接受公司法层面上对公司治理的评价和监督[6]。

四、结论

国企改革是近年来提高国企效率，促进经济发展的重要课题，国有企业在经历了三个阶段产权模式的变革后，在现代的股份制模式下仍存有国营模式、两权分离模式遗留的问题，在这种情况下，更要稳扎稳打地进行国企公司制改革，重新定位国资委的角色和职能，最大限度地实现全民股东的权益，对于党组织参与公司治理的细节问题，仍需要在实践中不断探寻和摸索，不断完善国有企业的公司治理结构。

注释：

①即国务院国有资产监督管理委员会，2003年成立，2018年3月根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入中华人民共和国审计署.