我国政府数据开放共享的法制化构想

刘宇晖

华北电力大学法政系，河北 保定 071051

2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》），指出：数据已成为国家基础性战略资源，大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。政府因公权力行使掌控了大量的数据，但我国政府数据开放共享不足。《纲要》将“加快政府数据开放共享”作为首要任务，全国人民代表大会亦将“加快政府数据开放共享”列为“十三五”规划，国务院各部委和一些地方相继出台相关政策文件①，探索、推动政府数据开放共享。2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》再次强调政府数据的开放共享。但是，实践层面，我国政府数据的开放共享仍存在着“不敢”、“不愿”、“不能”、“不便”等问题。为实现《纲要》的首要任务，加快和落实我国政府数据的开放共享，法制化是必经的路径。

一、我国政府数据开放共享的困境

我国政府数据开方共享的困境主要存在于各方面。第一，思想层面，政府“不愿”、“不敢”开放数据。

第二，制度层面，缺乏统一、明确、具有操作性的政府数据开放共享规则。虽然国家顶层设计者们已然认识到政府数据开放共享的重要战略意义，确立了政府数据开放共享的目标，国务院各部委、一些地方都积极出台了有关政府数据开放共享的文件，但是这些制度限于一部一委或一地，与数据开发利用的跨行业、跨区域的多样化特性相违背。信息资源部门化，部门资源利益化现象普遍存在，给数据资源的共享协同架设了难以逾越的屏障，加剧了信息资源分割和垄断，阻碍了政府信息资源有效整合和综合应用。②政府数据的开放共享需要国家层面的统一规划、统一标准。

第三，技术层面，多数政府部门不具有落实数据开放共享的技术储备。政府各工作部门各司其职，各类信息的电子化程度虽在逐年加大，但仅限于政府内部局域网的存储与传输，并不足以搭建供公众访问的数据开放共享平台。许多政府网站当面临用户的集中访问时，经常瘫痪或显示“系统维护中……”。政府数据的存储在网络安全性上亦存在不足。近几年数据泄密事件层出不穷。政府数据平台脱离内网，进入外网，必然引致数据安全风险的几何倍增长。

二、以法律规范政府数据开放共享

破解我国政府数据开放共享的困境需要解决思想层面、制度层面和技术层面存在的问题。在思想层面，转变政府的旧意识，使其认识到政府数据开放共享的必要性和重要性，从“不愿”、“不敢”开放数据到积极主动开放数据。在制度层面，加强政府数据开放共享的制度供给，制定政策和法律，明晰数据开放的范围、方式方法、权利义务等。在技术层面，建立专业机构专项负责数据开放平台，配置专业人员负责数据存储、传输与数据安全。

上述各层面举措要落到实处必须走法制化道路，以法律规定政府数据开放是政府的义务而非权利，公众有权要求政府开放法定的数据范围，政府无法定事由拒绝公众获取数据的请求，应承担相应的法律责任。政府将不能再因“不愿”、“不敢”而封闭管控数据。以统一的法律规范替代政出多头、各司其职的部委或地方政策，将政府数据开放法定化，依照法定的程序开放。依据法律构建统一的政府数据开放平台，搭建政府各部门、各地方政府与统一数据平台间的内部数据传输通道。统一数据开放平台管理者负责平台运行的技术问题、保障数据传输安全、存储安全等。

三、我国政府数据开放共享的立法构想

法制化是实现政府数据开放共享的必经之路，全国统一的政府数据开放法有助于推进政府数据突破部门、跨越地方，实现政府数据开放共享的最大化。我国政府数据开放共享的立法应由全国人大常委会制定，具体包括基本原则、开放数据的范围、方式、各方的权利义务及法律责任等。

（一）基本原则

政府数据开放共享法制的基本原则包括：义务性、普遍性、平等性、便捷性。

义务性，即指在数据开放共享的法律关系中，政府是义务主体，有义务向公众开放、提供政府数据，除非法定不公开的数据不得拒绝，否则应承担相应的法律责任。政府数据开放共享的义务性源于政府数据来源的公共性，有利于破解政府“垄断”数据。

普遍性，即指除非法律规定不予公开的数据，政府数据均应开放和共享。不予公开的数据主要包括国家机密、商业秘密和个人隐私，法律应严格的限定这两密一私，不能使之成为阻碍数据开放的借口。对能够采用匿名化处理的个人隐私数据应允许开放。

平等性，即指使用数据的申请者应受到平等的非歧视的对待。政府数据作为公共资源，应允许公众平等的获得，进而为各自的数据开发提供同等的数据资料。

便捷性，即指政府向申请者开放和提供数据的方式应当简便，数据开放的平台应不断总结数据开放的申请，改进数据开放的方式，努力实现数据开放的格式化和自动化。

（二）开放共享数据的范围

政府数据的开放和共享是普遍的，但不是绝对的，立法应明确哪些数据是不应当公开的，不应公开的数据之外就是应当公开的。从不应当公开的角度界定开放数据的范围有利于防止政府再公开数据范围上的推诿和消极。

不应公开的数据主要是国家秘密、商业秘密和个人隐私。但国家秘密的界定国应符合相关的立法，不能有政府随意界定国家秘密的范围。目前我国政府倾向于国家秘密的扩大化界定，甚至一些公众适用的官方文件也界定为国家秘密，无疑是一种错误的做法。商业秘密由企业控制不应为公众知悉，政府行使公权力过程中获悉的商业秘密，应当保密，不应向第三人开放。政府再行使公权力时获悉的个人隐私不应向第三人开放。个人信息保护近年来受到广泛关注，利用个人信息实施危害个人财产、健康、生命安全的事件时有报道，如徐玉玉案。政府开放数据时，应注意个人信息保护，未有法律依据不得泄露个人信息。有关个人信息的开放共享应进行匿名化处理，平衡个人信息保护和数据利用间的利益。

（三）政府数据开放共享的方式

立法应明确政府数据开放共享的方式，建立统一的政府数据开放共享平台。各地各部门政府应通过内部网络的方式向该平台提供应开放共享的数据，平台有权制定提供数据的标准和提供数据的时间和方式等，各政府部门应按照规定的时间和方式提交数据。平台有权监督、敦促各政府部门提供应开放的数据。

建立统一政府数据开放共享平台的优势有三，其一，提升公众获取、开发数据的便捷，无需多方多次请求，且数据格式更加统一，数据开发利用的效率增加而成本降低。其二，消减数据开放共享中的权力障碍，法定统一的平台较之需要数据的特定个体更有可能形成对抗各地各部门政府公权力的优势，减少政府不愿自曝其短的“敝帚自珍”。其三，减少数据开放共享平台的重复建设，有助于集中技术力量保障平台数据安全。各地各部门各行其事、各建平台，实属重复建设，浪费建设、维护资金，还可能在数据安全上存在疏漏，增加数据安全风险。

（四）各方主体的权利义务及法律责任

政府数据开放共享中主要存在原始数据来源者、政府、政府数据平台和数据利用这四方主体。立法应规定这四方主体在各法律关系中的权利义务关系，规范各主体的行为权限。

政府因公权力行使有权自原始数据来源者处获取原始数据，并有义务将之提供给政府数据平台，数据利用者有权依法定程序自政府数据平台获取开放数据。原始数据来源者有权因数据开放危及其个体权利要求不开放其个人数据，政府数据平台有权要求政府及时按质提供应开放的数据，有义务停止对不应开放数据的开放，有义务向合法的数据利用者无歧视的提供开放数据。违反法定义务的主体应承担相应的法律责任，以保障法律的实施。

综上，政府数据开放与共享不能仅存在于政府的政策中，唯有将政策转化为法制，将政府开放数据的权力转化法定的数据开放的义务，将政策中的抽象倡议转化为法制中的具体权利义务、方式方法，才能将政府数据开放共享有理想转为现实。

注释：

①例如：2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，2017年颁布的《贵阳市政府数据共享开放条例》，2018年颁布的《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》，等等．

②翟云．中国大数据治理模式创新及其发展路径研究[J]．电子政务，2018（08）：12-26．