海域使用权出让合同的强制执行问题探讨

白静茹

上海海事法院，上海 200135

一、海域使用权出让合同概述

海域使用权，是海洋行政主管部门通过批准和颁发的海域使用权证书，允许特定民事主体依法在一定期限内排他性开发利用某海域的权利。行政主管部门在选定海域使用权人时，在互惠互利的基础上与海域使用权人就海域使用过程中双方权利义务进行协商，签订海域使用权出让合同[1]。目前司法实践中对于海域使用权出让合同的法律性质，认为其在满足行政协议构成要件的前提下，即便合同中包含了双方经平等协商的权利义务内容，仍应纳入行政相关法律调整范畴[2]。然而，在行政诉讼框架下，应当如何履行该合同以及履行过程中双方权利救济问题就成为随之而来的矛盾。

二、海域使用权出让合同的强制执行问题

目前，各级政府海洋行政主管部门在海域使用权出让合同的履行过程中最常见的问题就是受让人不及时按合同约定缴纳海域使用金。此时，行政机关的监督管理权限如何行使，如何强制执行，与此同时受让人的权益又应当如何维护，成为司法难题。

（一）行政机关自行采取强制措施

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第97条，该条文明确赋予了行政机关在法律规定范围内自行强制执行或者申请法院强制执行的权利。同时结合《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第48条的规定，受让人逾期未缴纳海域使用金，行政机关有权解除出让合同，收回海域使用权。针对海域使用权终止后的相关处理，该法第47条作出了明确，即行政机关有权委托相关单位强制拆除该海域的用海设施和构筑物，并由受让人负担相关费用。虽然47条主要针对受让人未续期或未获批而导致海域使用权终止后相关问题的处理，但是通过对法条的整体解释原则，其应当认为该条文同样适用于包括受让人违反协议约定，行政机关单方解除协议的情形。

由此可见，法律法规对于海洋行政机关的强制执行权限及具体措施有明确规定，但是为充分保障相对人的合法权益，严肃强制执行秩序，对这一特权的运用必须有严格的程序规范加以约束[3]。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第35、37条的规定，行政机关在作出强制决定之前，必须事先采用书面形式催促相对人主动履行义务，并且对书面催告的内容进行了详细规定，其中尤为重要的是对相对人依法享有陈述权、申辩权的告知。但是我们发现，实践当中行政机关在采取强制措施前，鲜少提及相对人救济途径这一关键内容，从而导致当事人主张无处申辩的困境，也会因程序公正问题导致行政决定被撤销等后果，严重影响执法程序的公正及公信力。

（二）向法院申请强制执行

《行政诉讼法》司法解释第156条规定，“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为的，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。”该条文非常明确地将申请法院强制执行的权利赋予了“没有强制执行权的行政机关”，并且在《行政诉讼法》第97条的基础上，增加了三个月内提出的时间限定，从而有利于督促行政机关及时行使诉讼法上的权利，有利于纠纷的及时高效解决。《行政强制法》第53条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”该条文也同样将“没有强制执行权的行政机关”作为向法院申请强制执行的前提。上述两个条文中提及的“没有强制执行权”，应当包括法律法规自始没有赋予行政机关这一特权，也包括行政机关虽有一定的强制执行权，但涉案所需强制执行措施超出其法律授权范围的情形。

由此可见，立法的本意是将申请法院强制执行赋予没有强制执行权的行政机关，故而建议在以后的法律修改中，将类似于《行政诉讼法》第97条中的选择性表述删除，以维护法律的明确性[4]。即，有强制执行权的行政机关自行采取强制措施，没有强制执行权的行政机关申请法院强制执行。

（三）采取强制执行措施前的应注意的问题

《行政诉讼法》第97条：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”海域使用权出让合同履行中，应如何理解“法定期限”以及“行政行为”成为采取强制措施前的重点。

1．关于法定期限问题

根据对本条的整体解释，该“法定期限”应为行政相对人可以通过起诉方式进行权利救济的法定时间范围。那么我们继续在《行政诉讼法》中找寻有关相对人提起行政诉讼的有关时间规定，可以发现，第45、46条规定，即相对人应当在“收到复议决定书之日起十五日内”（或者“复议机关逾期不作决定的，在复议期满之日起十五日内”）、“知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”向法院提起诉讼。因而，可以将97条作出完整解释，即相对人对行政行为不服的可以申请行政复议或者提起行政诉讼，但其在收到复议决定书之日起十五日内（复议机关逾期不作决定的，在复议期满之日起十五日内）或者知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内仍不起诉又不履行的，行政机关可以向法院申请强制执行，或者自行依法强制执行。

2．关于行政行为的界定问题

“对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的”方可采取强制措施。在海域使用权出让合同中应当如何界定作为法定期限起算点的行政行为呢？行政行为，是指行政主体为实现行政管理目标而行使行政权力，对外部作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。这是我国行政法学界较为通用的观点[5]。海域使用权出让合同本身的签订，就是一项行政行为，其满足了作出主体是行政机关、行为目的是实现社会公共管理目标以及行为后果是对外部产生法律效果等各个要素。但是，若以行政协议本身的签订作为行政行为起算点，即要求行政相对方在行政协议签订之后的六个月内提起诉讼，显然不符合实践需求。且不论海域使用权出让合同的有效履行期本身就可能超过六个月，至少我们不能强制要求行政相对方在协议签订时就预见到可能发生的违约行为，不能要求其在如约履行阶段就为争议的产生做出起诉或复议准备，所以从海域使用权出让合同签订这一行政行为的作出开始起算法定期限是不可行的。那么问题在于行政协议中的哪个行为可以作为法定期限起算点呢？笔者认为是在行政相对方不履行协议约定时，行政机关发出催告通知书的行为。

行政机关发出的催告通知作为法定期限起算点的原因如下：（1）行政催告通知是根据《行政强制法》第35、54条明确规定的行政机关在强制执行前必须做出的一项行政行为，有明确的内容以及形式要求。所以一旦出现行政相对方违约的情形，催告通知书具有较高的可辨识度，便于司法操作；（2）根据该法对催告通知书内容的要求，必须注明相对人依法享有的陈述、申辩以及救济途径，这对于相对人是起到很好的提示作用，有助于相对方在拿到催告通知书后，如有异议及时采取救济措施；（3）我们不能将行政协议的签订这一行政行为作为法定期限的起算点的原因是不能要求相对人对争议的产生有所预见，那么催告通知书的发出作为起算点正好解决了这一问题，至此双方就协议履行的争议已经产生，不论相对人对协议本身在履行过程中有异议还是单纯的故意不履行协议，此时都将面临争议的解决途径问题，因此催告通知的发出作为强制执行前相对人采取救济措施的法定期限起算点，合情合理合法。故而，严格按照法律规定发出符合内容要求以及形式要求的催告通知是一关键行政举措，应当引起行政主管机关的高度重视。