行政诉讼变更判决的规范研究

孟令卫

山东省济南市章丘区公共法律服务协调指挥中心，山东 济南 250200

行政诉讼变更判决与司法实践需求、行政争议现状相符，适用范围有待拓展，用于行政强制举措、行政行为时间变更。当前针对行政诉讼变更判决的规范性，为了保证实践的可行性，需要从诉讼效益、举证责任等方面综合分析，检查变更判决的适用性。但是当前在这一方面依然存在问题亟待解决，需要结合当前行政诉讼变更判决的实施现状与相关法律条文展开讨论。

一、行政诉讼变更判决概述

一直以来行政诉讼相关法律条文经过完善，将原法律法规与现行规定相比，在内容上存在明显的变化。例如1989年推行的《行政诉讼法》，其中关于变更判决作出如下要求：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”随后在2000年颁发的行政诉讼法规中给予司法解释，规“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚[1]。”由此可见，人民法院对于以上行政行为变更中涉及到的司法变更权、行政合理性审查等相关问题的解决，亦或是相关法规的制定并没有达成一致，相关立法中“行政处罚显失公正”是合法性审查例外规范的依据，也是人民法院审查保证合理的仅存例外，能够凸显出司法变更权。正因为“显失公正”同时具备行政处罚明显偏重以及偏轻两种情形，所以在2000年的行政诉讼法司法解释中，专门针对变更加重实施限制。

随着行政诉讼法的不断完善，在后期的修改建议稿中变更判决规定也逐渐增多，主要围绕“行政处罚显失公正”“变更判决与原告利益关系”等展开，将行政诉讼变更判决范畴扩大，也通过规定在“行政处罚”的基础上拓宽范围至“行政行为”。但是“行政行为”限制本身存在差异性，若不加限制代表“行政行为显失公正”，加以限制则是通过“行政行为的数额”的形式来达到目的。

二、行政诉讼变更判决规范内容分析

（一）关于“禁止不利变更原则”

原本的行政诉讼与行政复议法规中，并未直接规定“禁止不利变更原则”，而是在2000年与2007年才通过了“禁止不利变更原则”相关的刑事诉讼法“上诉不加刑原则”、诉讼法“不利益变更禁止原则”的相关条例。行政法中关于“禁止不利变更原则”的规定体现在行政复议层面，可以理解为人民法院判决与原本行政行为处理结果相比，无法保证行政相对人在更加为不理的状态下，其中所涉及到的法理依据则是行政诉讼机制定位，该机制属性为公民权利救济机制，所以当事人不能因为权利救济而承受过多的责任，导致救济权利行使不存在顾虑。行政诉讼需经过第一审，这一环节与刑事诉讼、民事诉讼中第二审相似，行政诉讼通常以第二次判断为主，未提起行政诉讼时，行政机关便要认定有关事实，并且针对争议及时展开处理。所以关于“禁止不利变更原则”，更多情况下是在行政诉讼一审环节讨论。

分析“禁止不利变更原则”与一审裁判的适应性，按照《行政诉讼法》中对其的表述可以确定其属于第一审，这主要是因为法条多采用“原告”。行政诉讼二审遵循全面审查的基本原则，上诉人提出的上诉请求受到限制不会对其造成直接影响[2]。当然“禁止不利变更原则”也可以同时在一审法院、二审法院的裁判中运用，基于原则根本目的、诉权保障、二审终审制度这三个层面，二审环节也可以遵循该原则。

若“禁止不利变更原则”适合在二审法院裁判中运用，需要明确二审裁判与一审裁判相比的契合度，发现最终效力比较高的为二审裁判。如果行政相对人在一审时向法院提出申请，要求撤销原行政行为，那么一审法院在审查之后判定原行政行为明显不当，便可以做出最终撤销判决。此时行政机关提起上诉，二审法院再次做出变更判决，与一审判决结果相比，二审判决与“禁止不利变更原则”不符，做出撤销决定，其作用是消除原行政行为效力。但是如果行政行为明显不当，行政机关一般会再次做出新的行政行为，与原行政行为相比，二审裁判结果相对较轻，所以二审判决结果满足“禁止不利变更原则”要求[3]。

（二）关于“利害关系人”

在行政诉讼相关法律法规中，“利害关系人”包括原告、第三人，行政诉讼第三人也可以详细划分为“原告型第三人”“被告型第三人”。其中“原告型第三人”参与到行政诉讼中，主要目的是维护个人合法权益，这一主体可以是行政处罚的被害方、违法人、行政裁决另一方等。立足于行政诉讼变更判决分析讨论“原告型第三人”，与之相关的行政处罚违法人、受害人根据行政诉讼法律法规要求，只是在行政处罚当中违法人、被害人向法院同时提出起诉，并且双方均作为原告，这时做出的裁判可以规避“禁止不利变更原则”限制。该规定并不涉及到“原告型第三人”及其提起上诉的这两种条件。

行政诉讼法律法规针对第三人诉讼的举证有明确规定，具体分析如下：如果在实施治安管理处罚过程中，违法人指出公安机关最终行政处罚存在明显偏重的现象，并且直接向人民法院提起诉讼，要求减轻或是直接撤销原处罚。提起起诉之后被害人并未提起诉讼，根据行政诉讼相关规定，被害人可以追加成第三人，作为“第三人”没有提起诉讼，可以理解为行政机关在处罚违法人时偏轻，如果在追加成第三人之后，自主加重原处罚，根据行政诉讼法规中的“禁止不利变更原则”例外条款，被害人并未以原告的身份提起诉讼，所以人民法院变更判决，“禁止不利变更原则”必然会对造成影响，无法加重处罚，有失公平性。这里提到的“第三人”相当于原告，提起的诉讼请求和原告不同，人民法院在做出判决时无法加重对违法人处罚。如果第三人并未主动加重处罚，这时人民法院在变更判决时减轻处罚，对于第三人缺失公平性，若是因为处罚较轻而提出上诉，这时第三人在案件中同样相当于原告，提诉讼请求和原告不同，所以二审结果不会受到“禁止不利变更原则”的限制，二审法院按照实际情况决定是否需要加重对于违法人处罚。

如果存在甲、乙双方相互殴斗的现象，公安机关分别做出行政处罚，但是双方均提起诉讼，要求加重对方的行政处罚。双发均作为原告，并且有利害关系，不满足“诉讼请求相反”要求。认定同一事实之后，针对两种行政行为，双方相互作为行政处罚相对人、第三人，基于该情况分析行政处罚。其中甲是第三人，乙为原告，即殴打人，殴打人要求加重对对方的处罚，第三人并未就个人处罚提出任何主张。此时人民法院可以结合实际决定是否加重第三人的处罚，原告相同。但是对于“原告”定义的界限可能会存在争议，互殴双方均作为“原告”，人民法院需展开合并审理，期间对其进行变更判决，按照相关法律规定要求不能随意加重原告义务，或是减损原告权益，人民法院在确定原告之后可以加重对方原告处罚。

因为“禁止不利变更原则”的作用是限制人民法院针对行政相对人做出的处罚，日过行政相对人并非以原告而是利害关系人的身份提起诉讼，那么原告提出的诉讼中，要求加重行政相对人处罚，这时人民法院需要展开调查，若确定之前做出行政处罚存在明显过重的现象，可以按照行政诉讼法律法规要求做出判断，是否可以减轻对行政相对人的处罚。人民法院减轻处罚变更，可能会影响到利害关系人的权益，提起行政诉讼不仅可以对公民、法人等主体的合法权益予以保护，还具有行政机关职权的监督权，所以人民法院可以按照法律法规要求做出变更判决的衡量，建议考虑以下两点：第一，如果违法人是以原告的身份起诉，那么诉讼均为申请减轻、撤销处罚；第二，相同事实的行政行为中行政相对人、利害关系人，相同事实的行政行为数量也可以有多个，例如上文所述相互殴斗事件的行政处罚。

三、结语

综上所述，行政诉讼变更判决需要考虑的因素较多，需要在提起诉讼前期开始，明确变更判决适用条件，判定变更判决是否可行，期间还需要判断行政处罚是否过轻或过重，这是今后行政诉讼变更判决需要关注的重点问题。