行政不作为的法律问题研究

禄海棠

吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000

一、问题的提出

政府作为国家的权力机关，应当依法积极履行自己的法定职责。在法定职责不清晰时理应请示上级指导工作，而不是听之任之，放任不管。我国目前在建立服务型政府的道路上砥砺前行。服务型政府这一概念的提出虽是中国学者不懈努力的成果，但是和其相似理念的管理方式在西方国家也多有体现。

以美国和新西兰为例，美国在1978年出台了《民航放松管制法》，逐步放松了对政府的管制，加大了政府的自由行权的范围，引入了竞争机制，同时分离决策和执行。这样会使得公共服务市场化，不会一味地受制于政府管控。

新西兰政府采取管理主义的模式进行行政职能的划分。行政职能分为以下三方面：一是将原本从事私人领域的政府部门活动在市场机制的调节下进行民营化，一定程度上既减少了成本也发挥了市场优势；二是将政府及各级管理层和工作人员的目标进行明确规定，避免责任不清和职权不明，或交叉或冲突；三是将政府权力逐渐分散，精简行政工作人员，把政府部分职能分散于各处，从而让政府集中于公共服务领域。

正如亨廷顿所言，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”服务型政府的建设并非偶然，而是历史发展的必然趋势，更符合现阶段我国的基本国情。但就目前而言，政府的行政不作为侵犯了公民利益，没有依法履行法定职责，使得国家政策遭受阻碍，不利于我国服务型政府的建成，在法律框架下对行政不作为的处理和救济也成了一个重要问题。

二、行政不作为之构成要件

目前在学术界通行的关于行政不作为的主张有两种：第一种主张是行政主体有作为能力并承担作为义务，但是在程序上表现为明确拒绝或者默示拒绝。第二种主张是行政相对人提出申请但行政法律关系主体承担着法定义务却有不履行义务的行为。

笔者认为构成行政不作为需要满足三个要件：一是主体要件。即行政不作为的主体是行政主体毋庸置疑且注意个人是不能成为行政主体的。二是行政义务要件。无论是何种义务，行政主体都应该积极主动履行。法定义务必须履行，没有正当理由和意外事件或其他特殊情况是不能拒绝履行的。三是行政主体未履行行政义务的客观事实。只有不作为的违法事实发生造成了相对人的损失，才能寻求法律救济。

综上所述，行政主体的行政行为同时具备三个要件时，也就是说，行政主体有履行义务的可能并由于故意或过失没有在法定或约定的合理期限内履行行政义务的，就构成典型的构成行政不作为。

三、行政不作为典型案例分析

2015年1月关于行政不作为的十大典型案例在最高人民法院公布，本文选两个案例进行分析，以期寻求行政不作为在司法实践中具体的表现形式。

案例一为赵某诉某镇政府行政不作为案。赵某依据政府的相关文件和方案向其所在的村委会提交了危房改造补贴的书面申请书，村委会依据流程把材料交给了该政府，但是该政府没有第一时间对该材料进行审核，直到赵某起诉后才在诉讼期间审核了材料并且把审核的结果书面告知了赵某和法院。在简要介绍基本案情后，结合行政不作为三个构成要件进行分析：一是该政府是有资格的行政主体，二是该政府负有审核赵某危房改造申请的法定义务，三是该政府在收到材料后没有依据法律法规及政策的规定程序和方式履行职责。它在收到赵某依规定提交的申请后的不履行行政义务构成了行政不作为。但该政府在本案审理期间对赵某的申请进行了补充核查，认为赵某不符合危房改造的条件并将结果告知了相对人和法院。这一案件的裁判结果是法院判决确定了被告该政府对赵某提交的申请没有进行审核的行为是违法行为。

在本案中虽然该政府进行了审查，却是在诉讼期间，判决其行为是违法行为，一方面体现了司法公正，不因事后补充审查就抹杀了其行为违法的这一客观事实；另一方面强调了乡镇政府在涉及群众根本生存利益时肩负着重要职责，对督促其依法履行职责，保护农民的基本生活条件这一合法利益有积极作用。

案例二为张某诉某国土资源局行政不作为案。张某在自己村的土地被其他工程的施工队非法占用，没有经过张某的允许，张某于2013年6月16日向管理该地区土地的市国土资源局提出了书面申请，请求该局对非法占地使用的情况进行调查核实，但该局在17日收到申请后直接不予理睬，也没有把不处理的原因告诉张某，最后张某对该局不履行行政义务提起了行政诉讼。

本案中张某书面提出申请后，该市国土局不予理会，完全没有启动行政程序，是完全的行政不作为的违法行为，本案中该市国土局对张某的举报不予受理不予答复，是明显的违法行为。法院判决一是确认其未受理张某请求查处非法占地的这一行为是违法行为，二是限该国土局按关于土地的法律法规或办法进行审查和履行行政义务。

综上所述，两个案件一个是不完全的行政不作为案件，另一个是完全的行政不作为案件。以及其他行政不作为案件的共同存在的问题有如下几点：

第一，行政机关追责制度不明确。早在2014年，习近平总书记指出：一些领导干部在其位不谋其政，对这些“为官不为”现象予以严肃批评，同时应当深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。领导成员因工作严重失误、对自己职务定位不清晰或者在社会上产生了重大且恶劣影响的还应辞去领导职务。“严重失误失职”“造成重大损失”“恶劣社会影响”都需要主观进行价值判断，并非直接依据规定就可以明确判断的。

第二，行政机关履行义务合理期限不明确。合理期限是为了行政主体在履行义务时给予一个宽泛的时间，不至于时间太紧而出现错误，但在典型案例中显而易见是行政主体消极的态度，行政机关并非因事务繁忙时间不够才没有履行义务，而是因为主观消极怠工导致违反规定不履行义务。

第三，信息公布不及时。人民群众在生活中明确知道办事的行政主体的信息来源不完全，比如行政机关内部就其职责进行具体细化后没有及时公布，导致公民的信息不全致使合法利益遭受损失。

四、解决行政不作为的法律途径

第一，建立明确的问责机制。奖罚相当，不能只是就其领导人员问责，对具体的工作人员也应当有追责机制，当行政职责明确划分到各个行政机关后，具体到履行义务时的行政机关工作人员也应该积极履行义务，行政工作人员不能因为追责追不到自己身上，就不重视自己的本职工作，懈怠或者消极更有甚者在诉讼后才履行义务，所以因自己懈怠给相对人造成损失的，应当自己负责。

第二，合理期限需明确具体不宜过长。在还没有能够替代人力的机器出现之前，时间规制对于行政工作人员的限制显得尤为重要和有效，笔者认为，应当通过一定的立法规范审核材料的时间，时间应该明确具体。就目前的行政不作为案件而言，行政相对人的申请并非重大疑难事项，都是关乎自身基础生活权益的相关事项，并非需要花费大量人力、物力、财力所不能为之事。

第三，信息公开要及时。服务型政府的建立离不开人民群众的切身利益遭受侵害时得到及时保护，更离不开行政主体及其工作人员对自身的定位。行政主体应该及时公布法律法规信息、职责变化和部门设立或变更的信息，在接到人民群众的申请时，应该积极主动地依据法定的行政程序在法定或者合理期限内履行行政义务。

五、结语

法律是规范人们行为的社会规范，行政不作为案件的诉讼数量不断增加，只有行政主体自身进行改正，认真履行行政职责，承担法定义务，管好领导干部手中的权力，最根本的是要建立相对严厉的法律制度，只有让领导干部及行政工作人员尊崇法治、敬畏法律，才能更好地履行行政义务，为我国服务型政府的建立提供坚实的基础。