论生态文明建设的法治保障

杨杰

生态文明体制机制改革逐渐走向“深水区”，要求将生态文明建设纳入法治化轨道，用最严格的制度最严密的法治保护生态环境。目前，全国生态环境系统格局整体稳定但形势依然严峻，主要表现为“环境污染事故频发、污染物排放量大面广、排污收费额（主要为超标排污费）呈现逐年攀升态势”[1]。在加快推进生态文明建设和全面推进依法治国的当下，如何将生态文明建设纳入法治化轨道，如何以法治理念和法治方式推动生态文明建设，已成为不容回避的重要问题。

一、生态文明建设法治保障的现存问题

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。生态文明建设作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，须臾离不开法治提供的稳定性、权威性、可操作性和可预期性的法制体系。换言之，生态文明建设要想实现持续健康发展，迫切需要法治来保驾护航。作为治国理政的重器，法治可以对破坏生态环境的行为予以严厉制裁，对修复生态环境的行为进行正向激励。通过法治提供的激励约束机制，有助于为生态环境污染做“减法”，有助于为生态环境保护做“加法”，这对有效推进生态文明建设大有裨益。尽管生态法治对生态文明建设举足轻重，但目前生态文明建设法治保障仍存在不少缺陷和问题。

（一）生态文明立法不够精良

我国生态文明法治建设四十年来，已经“批量产出”环境资源保护专门性法律30余部，行政法规90余部，部门规章600余部，生态文明建设基本实现了有法可依。但是，以上立法距离生态环境保护良法善治还存在一定差距，难以满足生态文明建设法治保障的实际需要。正如汪劲所言：“环保法律看上去很完善，但真正面对具体问题时却很难从看似‘完善的环保法律中找到能够切实解决具体问题的条文规定。”[2]概言之，生态文明立法不够精良主要表现在：一是立法体系不协调。生态文明建设立法体系碎片化明显，难以应对生态体系整体性。以危险废物治理为例，危险废物治理是一个涵括废物投放、收集、运输、无害化处置和资源化利用等诸多内容的系统工程，“单纯依靠市场激励机制、社会参与机制或行政管制机制均难以有效应对危险废物风险，迫切需要在政府的主导与串联下，将‘三大机制予以整合”[3]。由此可见，生态环境系统的系统性和复杂性，迫切需要构建一整套结构严密、衔接配合的生态文明立法体系。二是法律可操作性差。生态文明立法因循守旧、创造性不足，且部分条款内容粗疏、针对性不强，导致不少立法难以操作。

（二）生态文明治理效能不足

生态文明治理对生态文明法律的实施具有决定性影响，过去四十多年中我国生态环境保护治理虽取得了一定成绩，但也存在自身治理能力不足的“内忧”与频频受外部因素干扰的“外患”，生态环境治理的严肃性、权威性和实效性大打折扣。目前，我国生态环境治理主要采取政府主导型模式，市场和社会力量因公权力的“挤压”而无法发挥治理潜能，以至于生态文明治理常常陷入“无效率、反应滞后、缺乏激励、不能反映民众价值偏好的危机”[4]。生态环境治理在治理主体、治理方式和治理目标上具有复合性特征，需要政府、市场和社会在法治的框架内各司其职、各尽其职和协作配合，毕竟“环境保护并非仅是国家的责任，也非仅靠经济或社会一方的力量可以完成，欲达成此目的还需要所有相关力量的共同合作”[5]。正因如此，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出要“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众参与的现代环境治理体系”，以提升生态文明治理效能。

（三）生态文明司法救济不够

司法救济是确保生态环境功能不受损害和维护公众环境利益的最后一道防线。近年来，生态环境司法保护力度逐步加强，但却难以满足生态文明司法保护的现实需要，这主要表现在环境行政公益诉讼制度不健全、环境司法保护力度不够、生态环境损害赔偿制度难以落地等问题。具体来说，其一，生态环境司法保障力度不够，司法机关难以在地方政府以及其他因素的干扰中发挥应有功效。比如，由于检察机关提起环境公益诉讼的诉前程序、诉讼范围、污染鉴定等方面存在诸多问题，使得作为“公共利益守护者”的检察机关难以有效通过公益诉讼方式保护生态环境。其二，生态环境司法专业化体系尚未形成。专业化是环境资源司法发展的方向，但目前环境资源司法审判的机构设置、审判规则、法官队伍等方面都未达到专业化要求，现实中绝大部分涉及环境民事、行政、犯罪的案件未能得到归口审理。

二、加强生态文明建设法治保障的具体对策

以实现“用最严格制度最严密法治保护生态环境”为目标，通过推进生态文明立法的科学化、促进生态文明治理高效化、加强生态文明司法权威化、实现生态文明守法普遍化等方式，可以有效解决上述问题，进一步强化生态文明建设法治保障。

（一）推进生态文明立法科学化

生态文明立法是生态文明法治的“排头兵”，其最终目标在于实现生态环境保护的良法善治。详言之，就是不仅要重视增加立法的数量，更重要的是注重提升立法的质量。提升立法的质量，不光是查缺补漏、提高可操作性与合理性，更要从制度整体考虑，使各项制度环环相扣、彼此照应。简单来说，就是要提升生态文明立法的系统性和整体性、可操作性和合理性，促使生态文明立法从“有法可依”向“良法善治”转变。结合生态文明建設的法治保障需要，未来生态文明立法应当运用整体性和系统性思维，推进环境立法法典化工作，对现有的环境立法进行体系化编纂，使环境法律与行政法规、规章以及各单行法之间形成结构合理、内部协调、制度衔接的生态环境法律体系。同时，加强对生态环境法律的立、改、废，及时清理那些不好用、不能用、不够用的法律法规，加强地方立法创新。为提升生态文明立法的可操作性，亟需增强立法的针对性和创造性，即以问题为导向，针对生态环境保护中的重难点问题进行规定，同时加强立法前期调研，增强立法的创造性和回应性。

（二）促进生态文明治理高效化

古语有云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”生态文明建设法治保障效果如何，一定程度上取决于生态环境法律的实际执行与否。要破解生态环境保护治理的“内忧”和“外患”问题，提升生态文明治理的高效化，需要从三个方面着手：一是理顺生态环境保护治理的体制机制，统一和明确生态环境部门的监管机制，健全生态环境治理问责机制，构建跨区域和跨部门的环境治理合作机制，以避免地方保护主义和部门保护主义对生态环境治理的干扰。二是构建生态环境治理多元共治模式，并在制度层面予以积极回应。为构建生态环境多元共治模式，在制度建设层面“需要树立共治理念、协商各方利益、实现信息共享、优化治理结构”[6]。多元共治是促进生态文明治理的有效方式，其核心要义在于实现治理裁量权和收益权共享，即在明确主体权责、优化治理程序、加强政府与社会力量合作的基础上实现生态环境的多元主体共同治理。三是完善生态环境保护督察及其“回头看”机制。环境保护督察是督促各地方政府及其职能部门依法、有效履行环境保护职责的重要抓手，通过党政同责、一岗双责和“回头看”机制的有效执行，可对相关职能部门形成强大的外在压力。

（三）加强生态文明司法权威化

生态文明司法作为守护生态环境利益的“最后一道防线”，在生态文明建设中具有不可替代的功能。司法机关的事后救济或制裁不仅可以有效惩治危害生态环境的行为，保障受害人的合法权益，而且对潜在的环境违法犯罪者也具有一定的震慑作用。要提升生态文明司法的权威化，需要从三个方面发力：其一，加强生态环境司法专门化制度建设。探索建立生态环境司法“三合一”审判制度，将涉及生態环境保护的民事、行政、犯罪案件统一归口管理，同时在有条件的地区设立生态环境审判庭，打造专家型法官队伍，不断提升生态环境案件的审理质量和效率。其二，明确环境犯罪案件移送标准，借由生态环境部门、公安机关和检察机关的合作来严厉打击环境违法犯罪。违法成本低是影响环境违法犯罪打击的重要因素，加之各个部门“各自为政”，衔接配合不是很紧密，导致环境违法犯罪者难以被有效追责。为严厉打击环境违法犯罪，应当明确生态环境部门移送涉嫌犯罪案件的程序和标准，厘清生态环境部门、公安机关和检察机关在案件移送中的职责范围和协作事项，增强打击环境违法犯罪的合力。[7]此外，建立健全环保警察制度，通过环保警察的侦查、取证和移送，以减少涉嫌环境犯罪案件的移送环节，增强对潜在环境违法犯罪的震慑力。其三，探索建立环境行政公益诉讼制度。具体而言，可以明确和细化环境行政公益诉讼的诉前程序、起诉范围和举证责任等内容，同时加强环境行政公益诉讼与生态损害赔偿的制度衔接。

（四）实现生态文明守法普遍化

生态文明法治实现的根本途径在于守法主体对法律的遵守和信仰，而非对违法的制裁。环境问题的复杂性使其仅仅依靠公权力不可能获得全面的解决，需要公众和社会组织的广泛参与、监督以及履行环境保护义务。申言之，生态文明建设的复杂性和系统性，决定了需要政府、企业、公众、学校、媒体和社会组织的广泛参与，只有各主体以主人翁的态度参与生态环境保护，依法履行低碳生活、垃圾分类、绿色消费等环境保护义务，生态文明法治才能真正实现。推进生态文明守法的普遍化，不仅需要大力培育生态文明法治文化，让社会公众坚定遵守生态文明法律，还要促进环境公益组织的发育壮大，以“动员多元化社会力量多层次地共同参与治理”[8]，使人们在生态环境保护“行动上保持高度一致，做到知行合一”[9]。以当前如火如荼推进的生活垃圾分类工作为例，生活垃圾分类不是政府的“独角戏”[10]，而是需要政府、企业、社区、居民、社会组织、学校、专家、媒体等多元力量在各司其职的基础上相互配合，“在共同合作和相互协商中平衡各自利益，形成多方认可的治理方案”[11]。唯有如此，才能发挥生活垃圾分类治理的协同效应，才能更好地守护生态环境。

三、结语

习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。法治是生态文明建设的支撑和保障，唯有将生态文明建设纳入法治的轨道上，运用法治理念和法治方式保护生态环境，才能为生态环境保护提供行之有效的、持续稳定的制度规范体系。就目前而言，生态文明建设法治保障仍存在立法不够精良、生态文明治理效能偏低、生态文明司法救济不够等诸多问题，亟需推进生态文明立法的科学化、促进生态文明治理的高效化、加强生态文明司法的权威化以及实现生态文明守法的普遍化。为强化生态文明建设法治保障，未来立法应当进一步加强生态环境立法体系建设以及相关制度建设，在内容上重点明确生态环境治理中各参与主体的权力（利）、义务和责任边界，以此为基点，构建出科学完备、行之有效、疏而不漏的生态文明法律制度体系。

参考文献：

[1]唐绍均，蒋云飞.论环境保护“三同时”义务的履行障碍与相对豁免[J].现代法学，2018（2）：169-181.

[2]汪劲.环保法治三十年：我们成功了吗[M].北京：北京大学出版社，2011：133.

[3]蒋云飞.社会源危险废弃物治理中的政府责任：依据、问题与合理界定[J].生态经济，2017（11）：196-200.

[4]高秉雄，张江涛.公共治理：理论缘起与模式变迁[J].社会主义研究，2010（6）：107-112.

[5]陈慈阳.环境法总论[M].台北：元照出版公司，2011：336.

[6]田千山.生态环境多元共治模式：概念与建构[J].行政论坛，2013（3）：94-99.

[7]蒋云飞.论生态文明视域下的环境“两法”衔接机制[J].西南政法大学学报，2018（1）：69-75.

[8]蒋云飞.危险废弃物风险的社会共治及其制度回应[J].大连理工大学学报（社会科学版），2019（5）：88-93.

[9]熊敏.为推进生态文明建设提供法治保障[N].贵州日报，2020-03-07（7）.

[10]毕竞悦.垃圾分类不是政府的“独角戏”[J].法人，2019（8）：21-23.

[11]蒋云飞.城市生活垃圾分类多元共治及其机制建构[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2020（3）：14-20.

作  者：中共重庆市委党校法学教研部主任、教授

责任编辑：刘小侨