“以人为本”统筹城乡解决相对贫困问题

摘要：党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。 这一表述为2020年后的脱贫工作指明了方向，也标志着我国脱贫攻坚的重心将从消除绝对贫困转向解决相对贫困。本文结合参与扶贫工作的体会，对构建解决相对贫困的长效机制进行了探讨。

关键词：脱贫攻坚;相对贫困;长效机制

作者简介：吕瓜珠，中共汉台区委党校教研室主任、高级经济师。

一、脱贫攻坚解决绝对贫困的成效及存在的问题

截至2019年末，我國贫困人口从2012年末的9899万人减少至551万人，累计减少9348万人;贫困发生率从2012年的10.2%降至0.6%，解决区域性整体贫困迈出了坚实步伐，谱写了人类反贫困历史新篇章，为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。但应该清醒的看到，我国当前对贫困人口的识别主要采用的是以收入为指标的绝对贫困线（即按2010年不变价的每人每年2300元）。在收入维度外，我国也提出了“两不愁、三保障”的扶贫标准，即稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障，但这一标准目前仍未量化。可以说，中国现行的脱贫标准强调的仍是绝对贫困，目标是帮助贫困人口摆脱生活困境，满足最基本的物质需要。随着经济的快速发展以及社会贫富差距的拉大，贫困的内涵、特征、主体等发生了新的变化，这给我国2020年后的贫困治理工作提出了新的挑战。

城镇贫困、农民工贫困等问题逐渐凸显。2020年以后，我国将历史性解决绝对贫困问题，但相对贫困还将长期存在，并成为接续减贫的重点。脱贫攻坚战的主战场在农村，而我国的城乡二元结构和区域发展不平衡密切关联，城镇困难群众、农民工困难群体因收入高于绝对贫困标准，未能纳入脱贫计划，这些问题交织叠加在我国消除绝对贫困和全面建成小康社会的进程中，极大影响了短期内的减贫成效。

贫困识别不准、贫困动态监测预警机制不活，贫困边缘人群扶持政策缺失。精准扶贫与精准脱贫提出前，由于没有大数据等信息平台可以利用，贫困户的认定主要靠基层组织识别，贫困户识别不够精准。精准扶贫思想提出后，组织干部进行现场核查、利用大数据进行比对，发现精准识别的贫困户与录入国家扶贫开发系统的贫困户差异较大已为时过晚，给后续的工作带来了诸多不便。贫困户享受着产业发展、就业创业、教育、医疗等优惠政策，部分地区甚至出现了“过度医疗”“过度保障”现象，而这些政策非贫困户及贫困边缘户不能享受，产生了心理不平衡和相对剥夺感。针对非贫困户的扶持政策缺失，一些非贫困户因学、因病、因灾致贫纳入政策扶持不及时，影响了减贫的效果。

基层干部压力巨大，群众内生动力不足。2013年以来，我国扶贫政策由原来的“大水漫灌”式扶贫转变为精准扶贫、精准脱贫，精细到个人的扶贫成效卓越。这种政府大包大揽主导扶贫工作的模式，一方面形成一种压力型体制，最终全部压力传导至基层，基层不堪重负，制造数字脱贫的乱象;另一方面贫困群体被动接受的扶贫模式一定程度上滋长贫困群体“等靠要”的思想。很多贫困群众在国家精准扶贫的政策下成功脱贫后，依旧缺少自主脱贫的能力和动力，进而面临返贫的风险。同时，还有些贫困户为了能够持续获得政府的资金扶持，以贫困为荣，甚至不愿意脱贫。

扶贫产业带贫益贫能力不强，影响脱贫成效的巩固。精准扶贫工作，一些地方投入大量产业发展资金要求每个村有产业脱贫项目，产业同质化现象带来的扶贫效益下降问题比较突出。而一些贫困村资源禀赋较差，并不适合发展产业，甚至是水土保持重点区域，但是当地政府为了完成脱贫增收的硬任务强力推行产业扶贫，采取拓荒造田等方式在不适宜耕作的地方开垦产业基地，发展种植业，这种做法与地区实际脱节，投入产出回报小，不仅无法有效促进农民脱贫增收，甚至入不敷出、投资失败，还对当地的社会生态产生严重影响。

二、建立解决相对贫困的长效机制应注意的问题

合理确定相对贫困的标准。相对贫困，是相对于特定参照群体而言的。国外通常以低于一个国家或地区社会成员收入50%或60%作为相对贫困的标准。目前我国尚未制定全国统一的相对贫困标准，但已有不少省份提前明确了本地区的“相对贫困标准”。如2016年，广东省以本省2014年农村居民人均可支配收入的33%（即人均4000元）作为新的扶贫标准，同时认定相对贫困人口176.5万。由于中国区域经济发展差异明显，全国统一的相对贫困标准或将难以制定，未来的相对贫困标准的制定， 不仅要以相对贫困的收入线为衡量依据，还要将收入和致贫因素相结合，充分考虑区域和城乡差别，根据经济发展水平、城乡差距、乡村振兴战略实施状况和贫困人口分布特征等， 制定各区域差异化的相对贫困线标准，并且有一定的弹性区间。

建立相对贫困的精准识别、动态调整机制。精准识别相对贫困人口是建立解决相对贫困长效机制的出发点，考虑到相对贫困人口较绝对贫困人口数量更多、城乡收入差距大，且致贫因素复杂，应充分利用大数据等信息平台，从多个角度精准识别相对贫困人口，保证基础数据的精准。完善相对贫困人口的长期监测和动态预警机制，加强对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因病因灾或其他原因收入骤减或支出骤增户的监测，实现焦点前移和处置手段前移，及时将贫困群众纳入扶持范围。

推进城乡基本公共服务均等化，完善相对贫困的社会保障托底制度。应与乡村振兴有效衔接，完善农村的水电路等基础设施，建立健全城乡一体化的公共服务体系。尤其是完善相对贫困地区的社会保障制度，逐步提高养老、医疗、教育等领域的保障水平，以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，建立健全分层分类的救助制度体系，织密筑牢民生兜底保障网。

注重激发群众的积极性、主动性。要改变政府强力推动的扶贫模式，以扶贫政策引领群众脱贫致富的自觉性。政府负责统筹社会资金资源，制定产业发展、技能培训、金融等“以奖带补”扶贫政策，利用网络信息平台向贫困群众精准宣传各项政策、脱贫致富经验，激发群众脱贫致富的积极性，改变以往存在的干部帮扶促脱贫的被动模式，让贫困群众成为脱贫致富的主体。基层组织负责落实好各项政策，并自觉接受监督，从填写各类表册卡的繁文缛节中脱离出来，将主要精力用在引领群众致富及基层治理上。

三、建立解决相对贫困长效机制的思考

统筹城乡解决相对贫困问题。相对贫困问题涉及的人数更多、范围更大，考虑到我国城乡二元结构的实际情况，应统筹城乡反贫困工作，逐步实现城乡反贫困政策一体化。目前我国农村和城市的扶贫政策分属于两个独立体系，二者之间缺少成熟有效的衔接机制。农村扶贫已经形成了完整的政策体系，但针对城市贫困的政策制定与实施仍分散在多个部门，如民政、人社、教育等部门都有资金投入。亟需尽快建立起城乡统一的扶贫信息系统、社会救助体系和公共服务体系。

保证政策的有效衔接。做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果，接续推动经济社会发展和群众生活改善。要把巩固减贫成效和解决新时代的相对贫困问题结合起来。一方面，保证现有扶贫政策的持续性，对于成功“摘帽”的贫困地区和贫困群体，摘帽不摘政策，确保扶贫政策持续发挥效力，巩固脱贫成果;另一方面，针对愈发凸显的相对贫困问题，必须在现有制度政策的基础上，统筹城乡制定出台更多有助于缓解相对贫困的政策和法规，着力解决贫困人口的相对贫困问题。

“以人为本”构建脱贫致富的内生动力机制。治理相对贫困不光要授之以“鱼”，更要授之以“渔”，必须紧紧围绕贫困群体自身能力建设这个中心，激发脱贫致富内生动力，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫。

坚持扶贫同扶志、扶智、扶技相结合，激发贫困群众积极性和主动性，增强脱贫致富的内生动力。既要加强教育引导、典型示范，通过常态化宣讲和物质奖励、精神鼓励等形式，引导贫困群众树立脱贫致富主体意识，增强战胜贫困的决心和信心，还要采取以工代赈、生产奖补、劳务补助等方式，组织动员贫困群众积极参与帮扶项目实施，摆正外部帮扶和自身努力关系，激发他们依靠自己的辛勤劳动，改变贫穷落后面貌，创造美好幸福生活。要把教育作为阻断贫困代际传递的重要途径，从政策、资金、师资等方面加大对贫困地区义务教育的支持，确保贫困家庭子女能够接受系统教育。特别要加快发展中高等职业教育，组织实施农村实用技术、务工技能等培训，提高就业人口技术技能，提升其发展生产、务工经商的能力本领，推动扶贫逐步从外在帮扶向培育激发内生动力转变。

提高贫困群众的健康水平。据国家卫健委统计，农村的患病群体中处于劳动能力旺盛阶段的人口占据农村贫困人口总数的40%以上，可见健康状况对我国农村地区的贫困问题具有重要影响。2011年，国家提出“两不愁、三保障”的扶貧开发总体目标，目前“两不愁”基本解决了，“三保障”还存在不少薄弱环节。因此，构建相对贫困治理长效机制，应更加注重解决医疗、教育和住房保障方面的薄弱环节。针对较为普遍存在的健康匮乏与因病致贫问题，一方面要打造健康的人居环境，建设美丽宜居的乡村。另一方面要多措并举保障贫困群体的健康。加强贫困地区的基本公共卫生服务体系建设，加大深度贫困地区的公共服务资金投入，完善农村地区的医疗保险和救助体系，不断提高贫困地区的医疗保障水平和服务能力，逐步减少并最终消除因病致贫、返贫的状况。在进一步提高城乡居民医疗保险和医疗救助水平的同时，适时推进预防保健工作以提高贫困群体的健康水平。

因地制宜实施脱贫致富项目。解决相对贫困的重点在农村，要根据不同贫困地区发展条件和资源禀赋差异，因地制宜制定能持续稳定增收的扶贫项目。

继续大力实施易地扶贫搬迁项目。对自然条件较差、生态脆弱、高寒干旱山区通过整村整乡搬迁、进城上楼安置、多村集中搬迁等灵活有效的模式，持续实施易地扶贫搬迁。搬迁群众脱贫增收是扶贫的硬骨头、关键点，为实现搬迁群众收入稳定增长，一方面由搬迁群众进行退耕还林，保护青山绿水，政府发放生态补偿金;另一方面在移民集中安置点建设社区工厂，对口培训安置搬迁群众，增加其工资性收入，提高贫困群众的收入水平。

对资源禀赋条件较好的地区，完善产业扶持手段，发展适合地域特征的产业，以产业促脱贫。一是发展乡村特色农业。依托本地区特定的气候、资源等客观实际，培育特色农产品品牌，使资源优势转换为产业优势。二是做实农产品全产业链、全价值链建设。将农业产业链梯次提升至二、三产业，提高产品的附加值，以现代化的生产组织、农户参与、市场销售方式，建立完善“龙头企业+合作社+贫困户”等产业经营模式，实现扶贫产业集约化、专业化发展，促进“小生产”与“大市场”有效对接，带动农村低收入群体在农业产业化发展中脱贫致富。三是发展符合本区域文旅资源的旅游产业。依托特有乡风民俗、历史资源、文物古迹等文化财富，发展特色旅游产业，推动一二三产业的农业融合，从而形成多产业共生互促发展模式，将乡村产业打造成为持续增收的“长效之源”，不断缩小收入差距，缓解相对贫困问题。

进一步加强党的领导，为解决相对贫困问题提供组织保障。脱贫攻坚战的重心将从绝对贫困逐步转向解决相对贫困。相对而言，相对贫困问题的治理责任更重大、任务更艰巨、面临的问题也更复杂。要按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，做好顶层设计、组织动员、资金使用、人力调配、推进实施、监督考核等工作。切实落实基层党组织责任，充分发挥基层党组织在解决地区相对贫困的战斗堡垒作用，解决好帮扶相对贫困人口的“最后一公里”问题，引导相对贫困人口提升内生动力。把“尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生”贯穿在建立解决相对贫困长效机制的全过程。与此同时，还要警惕腐败现象，坚持以零容忍的态度处理扶贫领域的腐败问题。

参考文献

• 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定
• 中国社会科学网-中国社会科学报
• 中国特色社会主义研究，2020（01）
• 学习时报