地方政府债务形成原因分析

袁绍旗

摘 要：2010年，欧洲发生了债务危机，如何控制地方政府的债务，已经成为中国未来需要解决的问题，本文主要是以地方政府债务的发展背景出发，并对其根本原因进行分析。

关键词：地方政府债务;原因分析

一、地方政府债务定义

2015年预算法（修订版）尚未开始实施前，地方政府债务通常也被称作地方政性债务，而地方政府债务或地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台的公司及其他单位等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等行为以及因公益性项目（如市政道路、公共交通等基础设施项目，及公共卫生、义务教育等）建设所形成的债务。

二、地方政府债务发展背景

地方政府性债务的主要可分为三个阶段，分别是20世纪90年代的分税制改革、1997年的亚洲金融风暴、2008年的全球金融风暴。

（一）分税制改革

中国的地方政府债务扩大起始于1994年的分税制改革，其主要的内容就是对大陆的中央和地方政府的财权及事权进行重新分配，但却导致了一种情况，财权向中央政府移动，事权向地方政府移动。随着经济的发展，基础建设必须比以往投入更大量的资金来进行建设完善，由于分税制的影响，地方政府在扩大内需时，大部分的经费都必须自行筹措，为了达成中央规定的政策指标并提升地方的GDP。资金上的不足，地方政府只能透过一些手段来获取资金，如土地财政、以地方政府融资平台来进行融资等。分税制改革造成地方政府债务大幅提高主要来自两个方面，其一，由于地方政府在此时期承担的即是加速经济结构调整及产业换代升级、增加城市基础设施的建设等促进地方经济发展的目标，虽然责任不断加大，但财政收入却相当落后。由于公共建设的项目多需长期性、持续性的投入，而银行的资金通常用于短、中期融通，银行为降低风险与提高绩效的考虑，每年会评估贷款资产的质量，可能会中断或暂停贷款，如此即可能造成地方政府资金的不稳定，导致地方政府只好透过各种管道来获取资金，如城投债就是其一。其二，1995年实施的预算法规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。此外，担保法亦明文规定，地方政府不具备担保资格，对外担保无效，也因此造成地方政府不得直接举债和对外提供担保，因而使地方政府融资管道因而被阻断。

（二）亚洲金融风暴

1997年6月爆发亚洲金融危机，为了刺激经济，开始实行扩张性财政政策，希望能透过增加各省及各市的投资，借此拉动内需的成长。此种手段会使地方政府受到庞大的财政压力。虽然，中央政府仍会给予地方一定程度上的财政补助，此举仍然无法满足地方政府为了要实行中央政府所拟定用来刺激经济政策所需要的大量配套资金。因1994年的分税制改革已经使财权向中央政府移动，但事权却更多地向地方政府移动的情况。地方政府扩大财政赤字来进行基础设施的建设，但资金从何处来呢？为了支付庞大的资金，自1997年到2005年间，财政部发行大量的长期建设国债，且将部分转贷给地方政府，为了能获取更多的资金挹注，来促进地方经济和公共建设，地方政府会利用更多的名目来获取更多资金，也因此导致地方融资平台的发展。然而，国债转贷只是过渡性的融资，发行人是财政部，债务人则是地方政府。然其金额既不会出现在中央预算中，也不会在地方预算中反映，只在往来科目中展示，因此导致监督不力、资金使用效率低、配套资金难以落实的问题。

（三）全球金融风暴

为应对2008年全球金融风暴，国务院于2008年11月出台促进发展十大措施（加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设、加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设、加快医疗卫生、文化教育事业发展、加强生态环境建设、加快自主创新和结构调整、加快地震灾区灾后重建各项工作、提高城乡居民收入、实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担、加大金融对经济增长的支持力度），即到2010年底将投入4万亿元的扩大内需作为因应。4万亿元的经费由中央投资、地方投资和社会投资共同构成。其中，中央财政仅占1/3，而2/3由地方承担。也就是中央政府支出了1.18万亿元，其余2.82万亿元由地方政府承担。为此，地方政府大量融资，导致地方债务激增。而为缓解地方财政配套压力，2009年地方额外发行2000亿元的债务，主要用于地方配套中央建设项目工程。因为项目配套资金的大量增加和银行贷款的大量增加，使得大陆地方债务规模急剧膨胀。

三、地方政府性债务形成主因

（一）财政体制因素

1.中央政府及地方政府财权事权分配不合理

自分税制改革以来，地方政府收入少但任务多且重，致使其成为地方政府负债累累的原因。据中国财政部公布数据显示，2000年，中国中央政府与地方政府占全中国财政支出之比例一直维持在大约30%和70%，但在2011年，中国地方政府的财政支出占全中国财政支出比例却高达84.8%，导致了财政能力不足的地方政府却承担了本应由财政能力较高的中央政府的责任，分税制改革的影响造成财权向上移，事权向下移的情况。而当时，中国正处在经济转型时期，地方政府在兼顾自身财政时，还要承担经济转型过程中的开支，如庞大的基础建设、国企破产所产生的兜底成本等开支，如同上一段所述，政府只能靠借款以及透过非正规管道来取得资金。

2.预算软约束及法律制度的不健全

所谓预算软约束指的是在经济发展的过程中，政府不得不承诺使用财政补贴或者是贷款支持等手段救助亏损的国有企业之情况。假如出现债务危机时，许多银行会认为地方政府的背后都会有中央政府作为靠山，若地方政府偿债能力不足，而无法偿债，中央政府此时便会出来兜底。而地方政府则是靠着中央政府对其隐性担保，为其地方融资平台进行保证，以此向银行贷取大量资金。此种行为加大了债务风险发生的概率，最终可能导致危机发生。同时，地方政府的举债几乎不会受到地方各级人大代表及法律的制約。因地方融资平台公司属独立自主的企业法人，其债务融资、财务运作等都不属于地方人大的预算审议范围，故地方政府可以运用地方融资平台融资所获取的资金，并且不受地方人大监督。

（二）政治体制的因素

1.以GDP成长率考核绩效

以GDP成长率作为考核地方官员绩效的方法，却可能导致各地区间的政治竞赛，经济总量的成长及增加速率无疑是影响地方政府高层晋升的一粒重要棋子，在这种情况下，地方政府高层为了获取晋升机会，会加大动力的来提升地方政府对其辖区的经济发展之影响力，透过大规模的公共投资，借此实现地方经济的短期快速发展，造成出现许多的大广场、大商场、大型机场等形象工程，这项形象工程可能未经多加考虑，便仓促建设，可能导致回收期限长、流动性差、投资回报率低的情况。此种情况也可能与中央相有违背，中央政府主要的思维是在保持社会稳定与经济发展下，着重整体的规划;但地方政府为了其自身的政治竞赛，希望经济能高速成长，而只注重微观与局部性。

2.问责体制的不完善

中国地方官员的任期长度为5年，但实际却是任期短且更动频繁。造成本届官员举的债务却要下届官员来偿还，而举债所形成的利益则是由本届官员坐拥，但钱却需要由下届官员来偿还。在未强调有权必有责、有责要担当、失责必追究时，地方政府的离任债务审查制度及事后问责机制尚不完善，使许多官员有可乘之机，能够持续举债投资而不顾虑后果，进一步加剧了地方政府过度举债的严重程度。

（三）政策性的因素

1.城镇化政策的影响

城镇化，是中国一项重大的发展策略，而城镇化往往都伴随着基础设施配套需求的大量增加，根据纳瑟姆曲线，当城市化水平超过30%，第一个拐点出现，即代表经济发展进入高速阶段，此时公共服务、基础设施和公用事业的社会需求会急速上升，需要政府大规模的投入资金，但由于基础设施建设项目大都具有投资规模大、建设期间长且资金回报率低的情况，过度建设可能会导致地方资金流动差，使财政缺口进一步扩大。

2.金融风暴4万亿元政策影响

为了稳定经济，提出了4万亿元投资计划，以期能促进经济，扩大内需，将大量的资金投入基础建设。4万亿元投资计划资金必须由中央及地方共同负担，中央出资30%，70%则由各地的地方政府自行筹措。地方政府开始大量投资基础建设及公共设施，但是在地方政府财政有限制的情况下，地方政府必须透过其他管道筹措资金。同时，宽松货币政策使得地方政府融资成本大幅降低，地方政府就透过地方融资平台公司向银行贷款。2009年，中国人民银行与银行业监督管理委员会一同发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，在其中提到了支持有条件的地方政府组建投、融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资管道。地方融资平台迅速扩张，地方政府的债务风险更高。

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