园林绿化施工企业信用评价体系建设实践和思考——以厦门市为例

林双毅

(厦门市绿化中心，福建 厦门 361004)

1 引言

资质制度是市场进入类审批的一项重要制度，即以资质作为市场进入的前置条件。例如，原立法要求城市园林绿化工程的施工，应当委托持有相应资质的单位承担。其假设的前提是资质等级越高，建设技术越优，工程建设质量越有保障。但在实际执行中，为了取得资质证书而弄虚作假，在工程承揽与施工中借用资质、挂靠、转包、分包等现象依然存在；更有甚者为获取中标，罔顾市场信用，进行低价竞争和无序竞争，导致部分园林绿化质量的降低。因此，有关市场进入资质制度改革的方向是将资质制度与市场进入进行分离。

2017年3月，国务院对《城市绿化条例》进行修订，取消了园林绿化施工企业的资质限制，放开准入转向事中与事后的监管，迈出了园林绿化行业“放管服”改革的重要一步。而厦门市正是在这样的大背景下主动靠前、积极作为，探索建立园林绿化施工企业信用评价体系，营造诚实守信的市场环境，以期建构一种基于信用监管的新模式。

2 厦门市园林绿化施工企业信用评价体系建设情况

园林绿化施工企业资质取消之后，为加强厦门市园林绿化施工企业的有效监管，提升园林绿化工程质量，厦门市立即着手研究如何通过信用评价体系强化事中事后监管，以建立健全绿化工程建设市场管理制度，持续推进园林绿化行业良性发展。

2.1 信用评价办法制定

2.1.1 制度过程

厦门市在总结分析已实施园林绿化施工企业信用评价体系的杭州、广州、南京、上海等地经验的基础上，参考建筑业施工企业等信用评价体系相对健全的行业管理办法，并结合厦门市场监管实际，草拟了《厦门市园林绿化施工企业信用评价实施办法》(以下简称“《实施办法》”)。2017年4月，就形成的《厦门市园林绿化施工企业信用评价实施办法(征求意见稿)》初稿，先后组织10余场征求意见会，广泛听取了厦门市景观绿化建设行业协会、厦门市风景园林学会等行业学(协)会及相关企业的多方意见和建议，并逐步完善。2017年5月，根据《厦门经济特区园林绿化条例(草案)》修订精神，对《实施办法》进行研究和修改。随后，征求市发改委、市财政局、市建设局、市国税局、市地税局、各区政府等相关单位意见，同时召开了园林绿化专家、施工企业代表征求意见会，根据反馈意见进行了进一步修改和完善，形成了《实施办法(送审稿)》。2017年6月，《实施办法》通过法制局合法性审查，并正式印发《厦门市园林绿化施工企业信用评价实施办法(试行)》。2017年8月，经多轮征求企业意见后，发布了《厦门市园林绿化施工企业信用评价操作细则》(以下简称“《操作细则》”)，对信用评价的具体操作要求和详细流程进行了明确。

2.1.2 办法解读

《实施办法》主要规定了适用范围、实施主体、信用评价的内容、信用信息采集和审核管理、信用评价计算、评价结果应用及“黑名单”制度等方面的内容。

2.1.2.1 适用范围、实施主体

《实施办法》规定，在厦门市行政区域内的园林绿化施工企业信用评价及管理适用本办法。信用评价的实施主体明确为市市政园林局及其委托的管理机构、区园林绿化主管部门及其委托的管理机构。

2.1.2.2 信用评价内容

《实施办法》对信用评价的计算方式进行了详细说明，主要通过设定行为类别权重、档次和评分标准，应用数学模型进行量化打分，并得出最终得分。

信用评价由企业履约能力(S1)、企业良好行为(S2)和企业不良行为(S3)三部分评价累加组成，总分值100分，各部份权重分别为40%、20%和40%。

企业履约能力(S1)由税金总额指标评价(SA)、专业人员结构配置指标评价(SB)、工程业绩指标评价(SC)三部分累加组成，体现企业的综合实力，通过量化计算得分。企业良好行为和企业不良行为是指各级相关部门对园林绿化施工企业作出的奖励、表彰、批评及处罚等，分为工程质量管理、安全生产管理、文明施工管理、市场行为管理4个信用专项类别，体现企业在日常工程建设活动中的管理水平以及守信程度。

2.1.2.3 信息的采集和审核管理

《实施办法》对各类信用信息的采集、审核管理作出规定，明确各类信用信息的采集录入、审核的要求和责任主体，规范信用信息采集、审核程序。对异议处理机制和处理时限提出了明确要求，规范信用信息异议处理程序。

2.1.2.4 信用评价结果应用

《实施办法》对信用评价等级分为：A， BB+，BB-，C4个等级。A表示信用优秀； BB+表示信用较好；BB-表示信用一般但低于平均水平；C表示信用较差。

《实施办法》对信用评价结果的应用提出了明确要求，与园林绿化工程招标投标活动相挂钩，督促施工企业加强管理，诚信经营，强化评价实施单位的事中和事后监管，并逐步实现与信用评价等级相对应的差别化监管。

2.1.2.5 “黑名单”制度

《实施办法》对列入厦门市园林行业“黑名单”管理的情形和惩治办法进行了明确。其中重点体现了对“信用承诺制”的维护，即在信息采集和评价过程中提供虚假信息或虚报、谎报、瞒报企业信用信息的，一经查实，除列入“黑名单”外，还要撤销原信用评价等级，记入不良行为记录，实施红色监管，禁止其参加下一周期信用评价。

《操作细则》主要包括良好行为和不良行为的认定范围和档次操作标准，同时对各项信息采集录入、信息审核等方面的要求进行了细化和明确。

2.2 信用评价系统建设

为配合厦门市园林绿化施工企业信用评价工作的开展，开发的厦门市园林绿化施工企业信用评价系统融入“互联网+”思维，系统整体架构由服务器、数据库、前端界面、管理后台、移动终端等多个结构组成。根据业务需求和组织流程要求，系统分为3个功能性端口：企业用户端、评审端(第三方独立评审、实施单位抽检复审)、管理员端，各端口进行了主要功能和权限设定。

在程序架构上，拟采用B/S模式的基于网络的Web应用程序架构。服务器采用稳定、高效的LINUX操作系统作为平台，使用MySQL作为后台数据库，使用PHP语言描述网站业务逻辑，进行底层框架处理。

此外，系统还通过算法计算和模型建立，将数学算法公式转化为机器语言代码，实现过程算法和计分的自动化管理；通过设定业务流程走向，实现评价工作的业务流程自动流转，基本上实现评价管理的申报、审核和公示公布等全流程的网络化操作，最大限度减少人为认定因素。真正做到“最多跑一趟”或“一趟不用跑”，打造便利、公平的市场服务环境。

2.3 信用评价工作组织实施

信用评价工作的组织实施流程和主要环节：政策和系统宣贯、网上限时无纸化申报、第三方机构独立审核、评价实施单位抽检复审、结果公示、异议处理、结果公布，以及贯穿全过程的公证机构证据保全和行业协会监督。

2.3.1 政策和系统宣贯

2017年8月组织集中宣贯，就《实施办法》《操作细则》和信用评价系统的主要内容、申报要求、时间节点、操作细节等进行详细解读和宣贯，并对外公布联系电话、QQ群等咨询方式，与会的500多人次企业代表反映良好，现场咨询环节踊跃。

2.3.2 网上限时无纸化申报

2017年8月15日，2017年厦门市园林绿化施工企业信用评价工作的网上信息申报正式开启，各园林绿化企业踊跃参与。截至9月30日24：00评价系统关闭时间，共有635家企业注册申报，经系统自动筛选后，符合初步评审条件的企业有572家。

2.3.3 第三方机构独立审核

为确保信用信息审核的公正性，厦门市通过政府购买服务的形式，由第三方信用服务机构负责开展申报企业的全部申报材料的真实性和对应性审核工作，充分发挥第三方信用服务机构专业人员结构完整、业务水平熟练、专业能力强等优势，有效强化了信息审核的专业性和客观性[1]。经多轮讨论商定，形成《厦门市园林绿化施工企业信用评价信息审核工作方案》和《2017厦门市园林绿化施工企业信用评价信息审核操作指南》，明确审核的内容、要求和步骤流程等，做到“规矩于前”。此外，在信息审核过程中探索建立了一次容错机制。因首次开展此项工作，部分企业未能完全掌握和熟悉《实施办法》和《操作细则》的相关规定，允许企业就信息初步审核中存在的所有问题进行一次性(有且只有一次机会)整改，为企业深入熟悉和掌握的相关规定提供了便利，提高了操作上的可行性。

经过有序排期和多方沟通，第三方机构历时22个日历日，完成了基础信息、履约能力(人员配置、税金、产值)、良好行为和不良行为四大类、六个模块的现场信息审核工作。

2.3.4 结果预公示、异议处理和结果公布

2017年11月评价实施单位根据第三方信用服务机构提交的2017年厦门市园林绿化施工企业信用评价信息审核报告，对信用信息审核工作进行抽检复核审查，经确认后由系统自动计分并生成排名，共有550家企业进入最终排名，其中A级50名，BB+101名，BB-346名，C级53名。2017年12月18日至12月22日，2017年厦门市园林绿化施工企业信用评价结果公示，并接受社会监督和异议。公示期内，共收到9家企业提出的异议，经核实，9家企业提出的异议均不符合相关规定，不予采纳，并在规定时间内书面反馈异议人。最终的2017年厦门市园林绿化施工企业信用评价结果于2018年1月正式对外公布。

2.3.5 过程公证及监督

为确保评价工作按照既定的流程进行开展和实施，引入公证机构对政策发布、系统建设、信息申报、信息审核、结果公示、异议处理和结果公布等全流程进行公证和对过程相关材料进行证据保全。此外，为充分发挥相关行业协会的行业管理作用，进一步加大该项工作的透明度和可信度，邀请厦门市风景园林学会和厦门市园林工程质量管理协会组成联合监督小组，对该项工作开展全过程的监督工作。

2.4 信用评价结果应用与服务培训

信用评价结果公布后，厦门市园林绿化工程质量站根据《实施办法》的要求，将信用评价结果与项目监督相挂钩，实行相对应的差别化监管。与此同时，积极同招投标主管部门对接，探索信用评价结果与园林绿化工程招标投标活动相挂钩的应用办法[2]，督促施工企业加强管理，诚信经营，强化评价实施单位的事中和事后监管。

此外，厦门市还积极探索了多角度加强企业信用建设[3]。2018年10月，针对信用评价等级较低和有不良行为记录的企业召开信用评价培训会，为企业剖析原因、找出病灶，提出解决建议，鼓励和引导企业树立信心、练好内功，以便将企业信用建设工作持之以恒地开展下去，不断强化企业的综合实力和经营管理水平。

3 厦门市园林绿化施工企业信用评价体系建设存在的问题

虽然厦门市通过首轮的园林绿化施工企业信用评价工作的开展，初步搭建起以政策办法为支撑，信用信息系统为载体，评价实施单位、第三方信用服务机构、公证机构、行业协会共同协作合力推进的厦门市园林绿化施工企业信用评价体系。探索出的“互联网+信用监管”新模式，显露出了强化事中、事后监管优势。但通过分析试行期间发现的不足和市场反馈的建议和意见，在信用评价办法制定、系统建设和结果应用方面还存在如下一些问题。

3.1 信用评价办法存在的问题

一是《实施办法》只针对园林绿化施工企业，不包含园林绿化养护企业，且在业绩的计算方面不包括园林绿化养护业绩；二是信用评价计算方式和指标权重的设置缺乏数理分析论证；三是不良行为信用记录的管理工作流程不够明确。

3.2 信用评价系统存在的问题

一是系统使用的独立服务器架设在安全性方面还是存在一定风险；二是系统在与其他部门的信用信息数据共享上还存在较大差距，未能有效利用其他信用数据服务于园林绿化施工企业的信用评价过程；三是系统在界面设计、流程逻辑顺序、系统短信群发、数据的批量导入和导出等便利性方面还存在提升空间。

3.3 信用评价结果应用存在的问题

一是信用评价结果如何应用于园林绿化工程施工招投标中尚未明确；二是信用评价结果具体如何实行差别化监管未作详细规定。

4 厦门市园林绿化施工企业信用评价体系完善情况

结合厦门市2017年开展的园林绿化信用评价工作，分析试行期间发现的不足和市场反馈的建议和意见，融入借鉴其他省市的经验做法，2018年对厦门市园林绿化施工企业信用评价体系做了进一步完善，主要进行了信用评价办法修订、信用评价系统升级和信用评价结果应用三方面的修订和完善工作，而信用评价工作组织实施流程已经较为完善，基本保持不变。

4.1 信用评价办法修订

信用评价办法的修订主要包括两项内容：一是不良行为信用记录管理工作流程的明确和完善；二是《实施办法》的修订。

4.1.1 不良行为信用记录流程规范

2018年4月印发了《厦门市园林绿化施工企业不良行为信用记录管理工作流程的通知》，对不良行为的认定、录入、公开等流程进行了明确和规范。厦门市园林绿化工程质量站加强园林绿化工程质量监督的事中事后监管，对监管过程中发现的不良行为进行认定录入，截至2019年10月，共计对30家企业的31个园林绿化工程，记录29次P6不良行为，2次P5不良行为。

4.1.2 《实施办法》修订过程

2018年1月以来，组织人员对首轮信用评价过程中收集到的意见和建议进行归类、整理和分析，开展《实施办法》修订工作。起草了《实施办法》(修订征求意见稿)并公开征求意见，书面征求各区园林绿化部门和施工企业代表意见。

2018年11月，委托专业院校开展信用评价体系数学模型验算与论证研究，同时组织施工企业代表进行问卷调查，对信用评价体系的数学模型、层级间综合权重和计算方法等进行调研[4]。2019年2月再次征求了发改、建设等相关部门意见，最终形成《厦门市园林绿化施工企业信用评价实施办法(修订)》。

4.1.3 《实施办法》修订解读

4.1.3.1 对评价范畴进行修订

《实施办法》第五条，根据《园林绿化工程建设管理规定》(建城〔2017〕251号)，对园林绿化工程和园林绿化施工企业的定义进行了修订，并将园林绿化养护工作纳入评价范畴和业绩计算范围。

4.1.3.2 调整信用专项类别权重

《实施办法》第十条，以《厦门市园林绿化施工企业信用评价数学模型研究报告》为参考，调整企业良好行为和企业不良行为信用专项类别权重。工程质量管理权重40%保持不变，安全生产管理权重从20%调整为25%，文明施工管理权重从15%调整为20%，市场行为管理权重从25%调整为15%。同时，在工程质量管理方面增加绿地养护相关标准。

4.1.3.3 对信用评价计算方法进行修订

《实施办法》修订版第十二条、第十三条、第十四条，以《厦门市园林绿化施工企业信用评价数学模型研究报告》为参考进行修订。

对税款总额指标SA、工程业绩指标SC的计算模型、模型参数以及计算方法进行调整。SA计算方法由区间信用调整为对数信用，满分值15分对应的税款总额为300万元，对数信用调节系数UA的值取10。SC计算方法由区间信用调整为对数信用，满分值5分对应的园林绿化工程产值为20000万元，对数信用调节系数UC的值取100。另外，删除国税和地税的表述，施工产值增加养护内容。

调整企业良好行为指标S2的计算模型、模型参数以及计算方法，计算方法由“总体控制上限评分法”调整为“单项控制上限评分法”；对企业良好行为指标各档次加分值进行调整，即C1国家、部级表彰加分值由40分调整为20分，C2省级表彰加分值由25分调整为12分，C3市级表彰加分值由10分调整为8分，C4区级表彰加分值由5分调整为3分。

对企业不良行为指标S3各档次扣分值进行调整，即P1“很严重”扣分值由55分调整为40分，P2“较严重”扣分值由45分调整为27分，P3“严重”扣分值由35分调整为18分，P4“中等”扣分值由25分调整为12分，P5“一般”扣分值由10分调整为6分，P6“轻微”扣分值由5分调整为3分。

4.1.3.4 对信用评价结果应用进行修订

《实施办法》对信用评价等级C级的界定由“C表示信用较差”调整为“C表示信用较差或有待提升”，为新进的中小企业提供了解释和引导发展的空间。

《实施办法》根据《关于将园林绿化施工企业信用评价结果应用于园林绿化工程施工招投标活动中的通知》(厦建筑〔2018〕55号)，对信用评价结果的应用进行了调整。第三十二条规定，“在本市行政区域内，按照相关规定必须招标的且单独发包的园林绿化工程，招标人应当根据厦门市市政园林局最新发布的厦门市园林绿化施工企业信用评价结果考量投标企业信誉。非必须招标项目可参照使用”。第三十三条规定，“园林绿化主管部门应当适时联合相关部门，将厦门市园林绿化施工企业信用评价结果在建设工程审批、工程招投标等方面进行推广应用。”

4.1.3.5 对“黑名单”制度进行修订

《实施办法》第三十八条、四十一条，根据《厦门市市政园林林业守信联合激励对象名单与失信联合惩戒对象名单认定规定》(厦市政园林〔2018〕519号)，对列入厦门市园林绿化施工企业信用“黑名单”的管理期限及情形内容进行了调整。

《实施办法》第三十九条，对施工企业不良行为较严重，但又未达到记录“黑名单”标准的情形，增加“企业信用评价等级直接评为C级”的内容。

4.1.3.6 对良好行为及不良行为标准进行修订

《实施办法》同时修订了厦门市园林绿化施工企业信用评价良好行为认定范围和档次操作标准、厦门市园林绿化施工企业信用评价不良行为认定范围和档次操作标准。不良行为主要增加了文明施工、扬尘防治以及绿化养护考核等方面的内容。良好行为主要增加了绿化养护考核等方面的内容。

4.2 信用评价系统升级

一是完成服务器迁移部署，主要是将原基于独立服务器架设的系统，调整到厦门市政务云服务平台上(腾讯云)进行部署，进一步提升系统的稳定性和安全性，同时为下一步实现信用信息数据共享打下基础。二是完成信息数据共享接口，对接厦门信息中心社保信息数据接口和企业基础信息接口，实现直接调用并验证企业的相关信息。三是强化数据加密，为进一步强化系统内涉及的园林绿化施工企业人员、业绩等信息的安全性，新增SSL加密通道。四是进一步优化业务流程和功能，主要是优化业务流程的逻辑顺序、系统页面内容和排版、数据录入和导出的批量化优化、算法修改、政务短信群发功能等。

4.3 信用评价工作组织实施

根据《厦门市园林绿化施工企业信用评价实施办法(修订)》组织了2019年厦门市园林绿化施工企业信用评价工作，并沿用了首轮工作组织实施流程。截至2019年4月15日24：00，共有528家企业注册并申报信息。经第三方信用服务机构审核、评价实施单位抽检复审，公证机构和行业协会监督，结果公示和异议处理等流程和环节，有2家企业因存在弄虚作假行为而被通报批评，并取消本轮信用评价参评资格；审核后，有34家企业不符合参评条件。最终，共有475家企业进入评价运算和评价等级评定，其中A级50家，BB+级100家，BB-级275家，C级50家。

4.4 信用评价结果应用明确与服务培训

2017年6月以来，有关部门便就信用评价如何在园林绿化工程施工招投标进行应用，展开了深入探讨和研究。期间历经《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工评标办法(试行)》和《必须招标的工程项目规定》的政策调整，并及时进行了对应性调整，形成了《关于将园林绿化施工企业信用评价结果应用于园林绿化工程施工招投标活动中的通知》，于2018年7月5日印发，并自2018年8月1日起执行，尤其对信用评价结果如何应用于不同评标办法的园林绿化工程施工招投标中进行了逐一明确。

与此同时，厦门市园林绿化工程质量站相继发布了《园林绿化工程质量监督工作导则》等文件，对信用评价结果如何与日常监督实现差别化监管进行了规定。

此外，2019年9月，再次针对信用评价等级较低和有不良行为记录的企业召开信用评价培训会，引导企业不断提升自我管理和综合实力。

5 讨论和建议

厦门市通过园林绿化施工企业信用评价体系的建设和完善实践，探索并打造出了“互联网+信用监管”园林绿化施工企业监管新模式，形成了“政府主导、企业参与、服务应用、行业监督”的监管格局，将形成强大的社会资源合力和联动效应，真正做到以市场为导向，公开、公平、公正地反映企业综合实力，为福建省乃至全国园林绿化施工企业信用体系的建设提供了有益探索。

厦门市通过两年多的实践虽然取得了一定成果，但先行先试的过程中也同样存在较多疑惑，今后或许还有以下几个方面需要进行深入研究并逐步完善和发展：一是监管格局是否从“政府主导、企业参与、服务应用、行业监督”逐步转变为“政府主导、社会参与、行业自律、主体自治”的信用共治监管格局[5]，形成鼓励企业自治、行业协会自律、第三方信用服务机构参与独立评价、政府主管部门主导并跟踪引导和服务的新型监管局面；二是如何实现更大范围的信用信息数据共享[6]，以更为完善地对园林绿化施工企业主体进行信用画像；三是如何确保信用信息真实性的问题，是以承诺制为基础、公开投诉处理为辅，还是进行信用信息全面抽检亦或其他方式；四是如何实现自上而下全国协同发展的园林绿化施工企业信用评价体系的顶层设计等。