杭州市大运河国家文化公园建设研究*

王 晓

1 大运河国家文化公园建设目标与任务

2 0 1 7 年5 月，国务院办公厅办印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，提出依托重大历史文化遗产，规划建设一批国家文化公园，形成中华文化重要标志。从规划纲要的提法上可见，国家文化公园是一系列文化传承工程的载体，其出发点是为了保护文化遗产，未来愿景是形成一批代表中国国家标志的系列公园。2019年12月，国务院印发《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，提出首批国家文化公园试点，以长城、大运河、长征沿线一系列文物和文化资源为主干，生动呈现中华文化的独特创造，形成一批可复制推广的成果经验。大运河作为首批列入国家文化公园试点的文化遗产，其工作重点一是运河文化遗产的保护传承利用三方面相互协调；二是建立权责明确、运营高效、监督规范的管理模式。

大运河在2014年已列入世界文化遗产名录，运河沿线城市进行了长期的遗产保护，并且形成了一些成功经验模式。关于大运河遗产在“申遗”之后的保护利用，国家陆续出台了一系列的意见。那么，首先要梳理一系列或交叉、或重叠的工作任务，并厘清一系列或模糊、或未知的工作框架，才能最终明确大运河国家文化公园建设的目标任务、建设范围、管理组织、推进方式等问题，将运河国家文化公园的建设落实到每一座运河城市的具体工作中。

1.1 大运河国家文化公园的运作基础是遗产保护传承利用

解读大运河国家文化公园的主要目标任务，可以将其分为两大主要板块，其中基础板块就是大运河文化遗产的保护、传承与利用。这一部分工作本身已经包含在大运河文化带的建设当中，大运河文化带是紧密依托运河作为文化线路的遗产特征而提出的，2003年ICOMOS的《行动指南》对“文化线路”定义如下:“文化线路”是一种陆地、水道或者混合类型的通道，它代表了人们的迁徙和流动，代表了一定时间内国家和地区内部或国家和地区之间人们的交往，代表了多维度的商品、思想、知识和价值的互惠和持续不断的交流；并代表了因此产生的文化在时间和空间上的交流与相互滋养。运河河道在广阔的城乡地域空间的蔓延，联络沿线不同类型地区以促进交流，从而在大尺度的地域空间产生滋养。在对大运河文化带这一运河特征的基本认识的前提下，2019年出台《大运河文化保护传承利用规划纲要》，提出运河遗产保护传承利用的要点，充分认识和发掘运河的文化基因和文化密码。强调利用运河与密布河道的水系构筑大运河绿色生态带，充分认识运河沿线所构成的空间并促成其“活化”。大运河遗产的活化即化入日常：真正形成遗产活化的并不是偶发事件或大型的建设，而是在日常的频繁活动中形成的，如码头、桥梁、街巷等可以聚居大量普通人日常使用的场所，等渡轮、喝咖啡、买报纸等日常行为[1]。因此，大运河国家文化公园的建设首先应该是与世界遗产保护中对遗产本体保护的衔接，其二是与大运河文化带建设中对线性遗产的活化利用的衔接。

1.2 大运河国家文化公园的运作难点是对“公园”形式的把握

“大运河国家文化公园”，顾名思义，在于它的公共性和园区性，公园是一个公共空间，同时它似乎是一个更接近封闭的空间。园是有围墙存在的，这是传统中的一般认识，如苏州园林本身就是宅园合一的私人所有，它基本的形式在于私人化，是在四围空间中形成的生活艺术。近代以来在城市中兴起的公园也多是拥有围墙的，它从一个侧面说明在一个长时期内公园对于城市而言是一个奢侈品。从1884年起的几十年间，纽约中央公园的建设之路呈现了近代城市公园设计的变革，它标志着普通人参观公园时代的到来。中央公园是没有围墙的，它以车道和人行道与城市道路相连，进而形成一个巨大的绿道系统——公园道。近几十年以来，城市公园的围墙逐渐打开，近代公园观念设计的变革与现代城市中平民占据绝大多数并为他们主张休闲的权利相一致。2002年，西湖拆掉围墙，成为国内第一个免门票的5A景区。西湖围墙的拆除增加了居民和游客对城市风景的亲近性，这一决定在后来的十年中被证明是城市运作的巨大成功。因此在大运河国家文化公园的运作之前，应该预先设定这一公园的开放性，它是一个共享运河文化的、没有围墙的公共空间。运作运河国家文化公园可能成为城市绿道、城市公共休闲系统建设的重要方面。

1.3 大运河国家文化公园的工作重点是四大功能分区的把握

在大运河国家文化公园的建设方案中，提出管控保护区、主题展示区、文旅融合区、传统利用区等四类国家文化公园建设的主体功能区，这四类分区具体是以何种标准来划分，这是运河国家文化公园运作中比较特殊的部分，也是需要探讨的部分。因为大运河遗产是运河国家文化公园的遗产本体，首先要从维护和保持世界遗产价值“原真性和完整性”方面去思考四大功能区的划分。应该根据联合国教科文组织《世界遗产保护规划编制指南》《世界遗产公约操作指南》关于世界遗产保护区、缓冲区的标准来严格划分四大分区。《指南》中指出世界遗产保护区拥有明确的保护边界，边界是对申报遗产进行有效保护的核心要求，划定的边界范围内应包含所有能够体现遗产突出普遍性价值的元素，保证其完整性与（或）真实性不受破坏。缓冲区是为了有效保护申报遗产而划定设立的遗产周围的区域，为遗产增加了保护层。缓冲区包括申报遗产直接所在的区域、重要景观，以及其他在功能上对遗产及其保护至关重要的区域或特征[2]。因此在国家文化公园的功能分区设立时应充分对接大运河遗产核心保护区、缓冲区的相关边界，在此基础上研究设立四大区域。

2 国家文化公园作用与管理的国际比较

国家文化公园包括了三个方面的主要信息：一是国家，说明它是国家所属和国家管理；二是文化，说明它的核心价值和资源要素在于文化；三是公园，说明它的运作形式为公园。这可与古希腊的圣林和美国国家公园体系相互比较。

2.1 国家文化公园的文化形塑——圣林

中国古代历史上的园林，多是属于私家园林，带有一部分的产业园林的性质。到了唐宋时期洛阳、东京、长安、杭州等地，许多私家园林在每年的特定时期向城中公众开放以供都民流连观赏，兼有展示夸耀的意思，这或许就是中国城市与公共性园林产生碰撞的早期形式。比较而言，希腊的圣林更具有公共和开放的性质，同时它作为神庙的附属还是一个精神性空间。起源于古埃及时期的“圣林”这一类早期的开放式园林，围绕神庙四周种植树林，人们日常将其作为礼拜的对象。圣林拥有肃穆静谧的景观特征，由“疏朗绿地、浓荫树林、竞技雕像、静谧湖区等自然空间组成，与神庙融合形成神秘而舒适的户外宗教祭祀空间环境”[3]。在圣林的空间除了进行祭祀活动之外，它还是古希腊人进行戏剧表演、公共演讲、休憩交流、竞技体育、户外讲学等活动的场所。古希腊的城市多围绕神庙而建，因此神庙便是城市的中心，也是城市集会的场所，在神庙周围所形成的圣林无疑成为形塑居民精神信仰的空间。

“圣林”与大运河国家文化公园的可比性十分明显，主要在于这两者都拥有的“风景”和“文化”相互叠加的效应。它们都拥有十分鲜明的风景特征，运河的风景特征在于它蜿蜒绵长的水岸，且围绕水岸而形成的类型众多的文化遗产。它们都拥有在开放空间形塑居民文化和信仰的可能，在圣林围绕神庙所营造肃穆空间中为民众提供了多种活动的舞台，而在运河文化公园这一空间中，应该思考如何通过创造此类的公共空间，为民众提供可以深度体验的文化与风景的场所，在多种活动叠加的开放性空间中，居民文化信仰的形成是通过空间场所的交往而自然孕育的。

2.2 国家文化公园的体制——国家公园体系

国家文化公园如何显示其“国家”所有的属性，运作的优越性体现在何处？美国国家公园即United States National Parks，从名称上看它与国家文化公园的区别仅仅在于少了“文化”二字，而两者的相同点都在于它们都是国家所属的公园体系。美国国家公园被认为是美国精神的象征，由国家公园管理局管理。根据其所拥有的不同的资源特征而设立，形成一个国家公园体系。其中包括美国国家历史公园、美国国家公园、美国国家公园道路、美国国家河流等。

从它们的命名就可以看出，这个公园体系包括自然遗产、历史遗产等多种类型，形式包括公园、历史地区、保护区、道路、水岸等。这些不同类型的资源都属于国家公园管理局统一管理，公园管理局对国家公园的管理并非整齐划一，而是分中有合、合中有分。除了指定和监管国家公园，美国国家管理局还负责筛选新纳入体系的候选公园，其标准主要为三项：必须拥有具有全国性意义的自然、文化或游憩资源；必须具备成为体系一员的适合性和可行性；确实需要直接由国家公园管理局来管理，而不是由其他政府机构或个体部门来负责保护。候选的新成员申请之后需要对其资源的重要性实施评估，标准通常包括自然区域、文化区域、景观特征三个方面，其中文化区域的评估主要为能够说明或解释国家遗产中具有极高价值或品质，并具有区位、设计、环境、材料、工艺、情感和联想等方面高度完整性[4]。新成员通过评估后，以国会法案的形式确立进入美国国家公园体系。

美国国家公园体系的一系列申请、评估和体系化管理中值得注意的是注重典型性和合适性。进入这一体系的公园需要拥有文化或自然资源上的典型性，如果有同类的已经列入国家公园管理体系则不会被列入。在评估其适应性一项中，如果由州或地方政府、印第安部落、个体部门或其他联邦机构管理更为合适则不予列入。这两个评估标准说明美国国家公园管理体系的最终目的其实是为了更有效地管理境内的资源，而不是盲目追求其管理所属的级别高低。

运作大运河国家文化公园的管理机制体制还在构建当中。美国国家公园管理体系在管理运作方面所能带来的借鉴包括：建立国家文化公园管理体系的目的最终是为了将形成一个可代表中国国家文化的典型的公园体系；设立一个专属的部门来管理和运作国家文化公园，同时通过设立一系列的申请标准来明确准入门槛以保证其文化的典型性；国家的管理未必要实行全盘直接管理，可以采用多种形式介入各地区的国家文化公园管理，更多的指必要性管理和技术支持方面，通过直接管理相关区域的全部或部分，或提供技术或财政援助，参与相关领域的工作。

3 大运河国家文化公园建设的杭州路径

大运河国家文化公园的遗产本体是世界遗产大运河，包括纵贯中国中东部地区的隋唐大运河、京杭大运河和浙东运河。大运河国家文化公园的江南运河、浙东运河都经过杭州市辖区，其所包括的运河遗产核心区面积超过2 000 hm2。结合杭州多年来进行大运河文化遗产保护的实际，推进大运河国家文化公园建设主要从以下方面展开：

3.1 立足大运河遗产本体，打造中华文化重要标志

打造中华文化重要标志是大运河国家文化公园建设的重要目标，大运河遗产的“点—线—面”的遗产本体，本身就是中华文化的重要体现，因此要凸显大运河的文化标志，首先就是保护好大运河（杭州段）的遗产的原真性和完整性，要保护好运河遗产本体，并不断凸显大运河遗产的文化重要性。大运河（杭州段）世界文化遗产（包括杭州塘、上塘河、中河、龙山河、浙东运河、拱宸桥、广济桥、凤山水城门遗址、西兴过塘行码头、富义仓、桥西历史街区等11个点段）的遗产区、缓冲区以及环境控制区范围，这11个遗产点段的保护是凸显其文化标志的根本。二是加强运河沿线有机整体环境的塑造与维持。作为一个有机整体，大运河是中国自古以来大一统思想观念的印证，作为庞大农业帝国的生命线，对沿线风俗传统、生活方式的塑造产生了重要影响。在用地、景观、文化功能方面也对沿线区域带来巨大影响。在新时期内应继续将运河沿线作为一个有机整体来维护，使之发挥整体之合大于个体的遗产价值。三是发挥大运河的文化引领作用，以其文化纽带作用带动整个遗产区的综合发展。江南运河嘉兴—杭州段遗产区面积1 442 hm2，缓冲区面积6 464 hm2，遗产区和缓冲区面积合计7 906 hm2。浙东运河杭州萧山—绍兴段遗产区面积683 hm2，缓冲区面积1 745 hm2，遗产区和缓冲区面积合计2 428 hm2。影响力足以跨越不同的地区，甚至转变文化和经济蔓延的传统模式，形成以大运河为纽带的文化和经济区。

3.2 依据四大功能分区，编制运河国家文化公园规划

大运河国家文化公园的区划边界应该首先与大运河遗产的保护区、缓冲区划分相对接，大运河公园的相关建设运营应该与大运河遗产的建设控制、环境控制要求相结合。目前出台的国家文化公园建设要求：根据文物和文化资源整体布局、禀赋差异及周边人居环境、自然条件、配套设施等情况，结合国土空间规划，重点建设管控保护、主题展示、文旅融合、传统利用4类主体功能区。

一是管控保护区。根据建设要求中管控保护区的界定，大运河国家文化公园的管控保护区包括两个层次，一个层次就是大运河遗产的保护区和缓冲区，第二个层次就是大运河文化公园范围内的文物保护单位。这两个层次在空间上可能是重合的，因为在大运河遗产的保护区和缓冲区包括了各种各样的文物保护单位，它们的保护层次从国家级到地方不等。一言以蔽之，大运河国家文化公园的管控保护区的主要指的是大运河流经杭州市范围的遗产保护区和缓冲区，及这两个区域所有文保单位。在申报世界遗产之时所划定的范围为江南运河嘉兴—杭州段，其边界为“自江浙省界至杭州市坝子桥包括苏嘉运河、嘉兴环城河、杭州塘、崇长港、上塘河在内的河道遗产区均为岸线外扩5 m；桐乡崇福镇至杭州市坝子桥在内的河道遗产区均为岸线外扩5 m；杭州中河至龙山河河道遗产区均为岸线外扩5 m”[5]。浙东运河萧山—绍兴段，其边界为“自杭州市西兴镇至上虞东关浙东运河河道遗产区依据岸线外扩5 m划定；其中西兴过塘行遗产区划定依据街区保护规划划定，北界自官河路北侧20 m起至固陵路止；东界自固陵路起至青年路南侧40 m道路止；南界自青年路南侧40 m道路起至古塘路；西界自古塘路至官河北路北侧20 m道路”[5]。大运河流经杭州市域的这两个部分作为大运河国家文化公园的管控保护区顺理成章，缓冲区内所有文物保护单位均应该符合管控保护标准，不需要在整个缓冲区范围实施管控保护，而是结合建设控制区和环境控制区实施管控。可以基本确定大运河国家文化公园的主要管控边界即以大运河遗产的保护区边界为基准。

二是主题展示区。大运河国家文化公园主题展示区的提出符合中国文化保护的基本特点，即根据考古发掘而成立的点—线—面的保护与展示，根据文化遗产所分布的形态而形成特定的展示区域，主题展示区所要说明的是大运河国家文化公园的展示序列。这既包括大运河流域已经被认定的文物，还包括未被列入大运河文化遗产名录中的遗产。它的主要目的在于以大运河国家文化公园为中心，结合地理和交通优势，带动周边各类型的文化遗产形成规模效应。核心展示园应该是大运河国家文化公园建设中的重要部分，可以文化遗产的展示、文化空间的营造、生态博物馆、文化产业的孵化、文化创意区等形式，形成不同形式的遗产展示和活化利用方式。

三是文旅融合区。由主题展示区及其周边就近就便和可看可览的历史文化、自然生态、现代文旅优质资源组成，重点利用文物和文化资源外溢辐射效应，建设文化旅游深度融合发展示范区。文旅融合区是处在主题展示区周边的金镶玉式样的存在，它的重要作用有两个方面，一是为主题展示区提供文化旅游的服务型产业，二是以运河国家文化公园为契机形成的现代生态型产业。

四是传统利用区。是大运河文化公园的功能外溢部分，包括其周边的传统生活生产区域，要求合理保存传统文化生态，逐步疏导不符合建设规划要求的设施项目等。传统利用区是国家文化公园中保存遗产生活、精神感觉的重要地区，通过国家文化公园建设以促进周边乡村、城市等地区的功能更新，促进周边地区的人居环境改善。

3.3 对标四大建设任务，形成运河国家文化公园保障措施

国家文化公园建设主要包括四大任务。一是修订制定法律法规。杭州市在运河的保护法规条例的制定方面，一直走在前列。2009年出台《杭州市城市河道保护管理办法》、2017年出台《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》，从遗产区建设、施工安全、历史要素保护、水工遗存防撞、水环境治理等方面对大运河进行管理保护。目前需要融合运河国家文化公园的运作管理模式，在“多规合一”的前提下，做好与国家相关管理条例的衔接工作，编制《杭州市大运河国家文化公园建设方案》，以确保大运河（杭州段）国家文化公园管理法制化的顺利实施。

二是编制建设保护规划。相关省份对辖区内文物和文化资源进行系统摸底，编制分省份规划建议。杭州市目前已经出台一系列运河保护规划，2019年《杭州市大运河世界文化遗产保护规划》正式实施。目前，已经组织进行《杭州大运河国家文化公园建设空间专题研究》编制，以实用性和可操作性为目标，落实国家、省大运河国家文化公园建设保护规划确定的总体要求。以运河国家文化公园配套规划、建设方案的编制为契机，重新梳理运河遗产保护、传承利用的空间分布，保护目标，带动大运河沿线一系列场馆、公园、基础设施的建设，探索城市文化空间规划的新模式。

三是实施文物和文化资源保护传承利用协调推进基础工程。这一要求的主要目的在于将运河国家文化公园的文化资源保护、研究与传承利用融合发展，以运河国家文化公园为载体，实施运河物质文化遗产和非物质文化遗产的活化利用。杭州市在大运河遗产活化方面作了有效尝试，立足运河（杭州段）在人才、环境、文化等方面的比较优势，探索发展出了多种文化创意产业开发模式，如运河博物馆群模式、工业遗产保护利用模式、历史街区更新模式等。未来杭州市在运河国家文化公园这遗产保护、展示、传承利用载体之下，将遗产保护与公园运作相结合，探索实施系统化、持续性的遗产公园利用模式。

四是完善国家文化公园建设管理体制机制。构建中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责的工作格局。运河国家文化公园的管理体制包括国家、省级、市级、区级等多层级管理机构，因此在中央统一管理的前提下，应进一步对接省级的管理机构，明确市区级别的管理区划、管理主体、运作方式等。

3.4 深化杭州治理特色，推进大运河（河道）综保工程

杭州城市发展与运河（河道）密不可分，已经形成长期持续治理运河（河道）的模式，即以运河(河道）综保工程为载体，实施运河（河道）有机更新。这种运河（河道）有机更新模式以“河道有机更新”带整治、带保护、带改造、带建设、带开发、带管理，以河道综合保护大项目带动和解决沿河周边一揽子问题：包括畅通水系、生态修复、精准治污；保护遗产、串联遗迹、弘扬文化；协同三改一拆、城中村改造、小城镇整治。在大运河文化公园的建设方面，应该继续秉承这种将大运河与城市河道看作一体，将运河文化公园的运作着眼于整个城市有机更新的模式，以大运河文化公园的建设工程带动整个周边区域建设，同时实现其周边地区生态、文化、城市更新三大目标。

3.5 点线面互融，形成运河遗产保护绿网空间

大运河国家文化公园建设目的之一在于核心展示园对展示带、展示点的带动作用。地方与地方之间、区域与区域之间的不平衡，无论是从国家全域的范围可见，还是从杭州市域范围可见，都是真实存在的。在杭州市范围内运河遗产保护的主要问题在于：遗产保护以点—线—面的形式展开，但是实际上获得高标准保护的仅仅是遗产点—面，线的部分并未获得很好的展开；遗产保护点—面展开造成的后果是遗产保护区与城市居民区的隔阂，遗产点—面其范围在纸上确定之时就是一种对生活之参差多态的硬性切割。大运河文化公园的建设要求中提出以重点文化地区带动散落的遗产点，显然是考虑到了地区之间的不平衡，且试图以运河文化公园来化解这种问题。

以大运河文化公园为基底，来营造大运河文化遗产保护空间，能够串联起来的遗产类型十分丰富，文化遗产保护空间也能够促进保护历史地区的环境，它能够为分散的遗产点串珠成链，形成规模创造条件。这种针对文化资源和自然资源保护所形成的系统，可形成大运河绿网系统。布里斯班的绿地规划“绿地空间区”，以大面积的绿地、河流、湿地为骨架的绿网连成整体，形成有效连接的绿地系统[6]。这是一个入围门槛很低的旨在形成整体性保护网络的规划，它非常注重城市绿地与自然地形、河流、湿地等自然要素的结合，将乡村、半乡村、开敞景观、公共空间以及风景走廊等绿地要素作为一个整体来设计和管理。布里斯班绿地空间区所囊括的资源形式多样，空间形式也各异，将这些资源串联起来作为一个整体来保护，就发挥了部分之和大于总体的作用。这种资源保护网络的形成与大运河十分相似，运河及其河道网络本身就可以形成绿网空间，以运河绿网系统串联其中的各类型文物都进入了整体性空间，改变其零星分散的状态。因此，在运河遗产本体保护中的遗产登录应该作为第一步建设完成，运河遗产登录系统首先应该形成一个虚拟的遗产分布网络，这是遗产保护绿网在现实中形成的基础。运河河道天然具有聚合、填充、接引等功能，可以形成无限种空间，以这种空间的多向的接引形成遗产保护网，它给了运河国家文化公园实现遗产资源整合、系统管理的新方式。

3.6 叠加大运河文化公园，布局复合型城市公园

大运河国家文化公园是面向现代城市及其居民而建，根据大运河文化公园的建设布局和功能分区的分析，可以发现其主要目的在于以大运河为纽带，聚集其区域内和周边范围的文化资源，并形成运河遗产活化利用的新局面。对于不同的城市和区域而言，所面临的任务是不同的，有的城市尚未对运河遗产进行高标准的保护传承与利用，它们的首要任务是将基础的工作提上议程，有的城市的运河遗产保护已经有了坚实基础，它的目标任务就主要在于拓展带动上。杭州市一直以来都在积极进行运河遗产的保护和运河遗产的文旅融合，甚至是将运河周边空间作为文创产业空间来布局，那么对于此时期的杭州而言，不仅仅是根据规划建设运河国家文化公园，而应该设立更高的目标，即通过大运河国家公园来推进复合型公园城市。

对于现代城市而言一座开放式的园林不仅仅是公园，也可能成为生态型城市空间布局的纽带。纽约市的中央公园是纽约市第一个完全以现代园林标准建设的公园，从空间上看它完全占据了整个城市的最中心的超广袤的面积。它虽然拥有几何式的边界，其实却是与整个城市的交通无缝对接的开放园林，在公园中设置开阔的车道与慢行道蜿蜒围绕草坪、树群、湖沼，以公共园林绿道与城市景观大道相互融合，形成一座城市的景观网络。这种以公共园林、公共绿道为骨架而开展的城市空间规划在杭州已有基础：一是杭州“国家生态园林城市”建设，全市规划建设100个各类公园，包括森林公园、郊野公园、城市公园等，让杭州的东南西北各个方向都有大型郊野绿化。二是根据《杭州市绿道系统建设技术导则（试行）》，杭州将计划建设区域级绿道、城市级绿道、社区级三级绿道。大运河是纵贯市区南北的河道，它又与数百条城市河道相互贯通，这无疑就形成了运河公园+河道绿网的基底。将城市公园+城市绿道与大运河城市公园相互叠加将会使得大运河的辐射力达到最佳。

运河国家文化公园+运河(河道）绿道的形成，是一种复合型生态城市空间的形成，它以河道、道路交通为纽带，必然形成一个以自身网络流动为主的经济圈，运河水道与城市绿道为纽带形成的经济圈可能超越单个的城市区划或者管理范围，形成自身较为独立的文化、经济、生态空间，其叠加效应将会大大超过单纯建设一座公园的效果。