机场空防安全联合监管的必要性研究

（广东省公安厅机场公安局，广东广州 510470）

安全是民航业的生命线，任何时候任何环节都不能麻痹大意。当前，随着“民航强国战略”“飞行安全”底线的提出，以及日益增长的民航运输需求，国际政治因素、个人极端行为和社会不稳定因素等传统威胁与非传统威胁不断交替出现，为我国空防安全保卫工作带来了新的要求和巨大的挑战。2020年，突然袭来的疫情影响着世界上每一个角落，我国航空安保工作任重道远。

全国机场的属地化改革以来，机场公安机关的执法环境及管理范围将面临着新的调整，同时也影响着各地区的民航空防安全管理[2]。这便亟需明确民航局公安局、民航各地区管理局公安局、机场、机场公安机关等相关单位在空防安全管理方面的职责权限，科学划分各自的事权范围，以共同确保民航空防安全。

1.机场空防联合监管的提出背景

1.1 环境背景

近几年，国际环境复杂多变，特别是“9.11”事件发生以来，影响民航发展的不确定因素不断增加。2018年习近平总书记在会见四川航空“中国民航英雄机组”全体成员时，强调“要加大隐患排查和整治力度，完善风险防控体系，健全监管工作机制，加强队伍作风和能力建设，切实把安全责任落实到岗位、落实到人头，确保民航安全运行平稳可控。”2019年，北上广三大城市机场旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的22.4%，货邮吞吐量1万t以上，占全部境内机场的46.5%。随着经济的发展和人们生活方式的改变，航空运输在全国运输业中占据着越来越重要的位置，这为民航安全保卫工作，特别是北上广的安全保卫工作提出了更高的要求。

1.2 监管成效

民航局公安局、地区管理局（监管局空防处）按照空防安全管理法规规章，承担全国民航的空防安全监管工作。2019年度，民航局出台了SES民航行业监管执法信息系统，更新了监管监察流程，上线使用了信息化监察手段，取得了卓有成效的效果，保证了民航安全生产连续17年的辉煌成绩。

1.3 政策前提

按照民航局公安局的统一部署和安排，为适应民用机场公安机构管理体制改革的需要，根据“机场公安机构已移交地方政府管理的，机场安全和空防安全责任由所属地方公安机关承担”①的基本精神，开创了民航监管部门与机场公安联合监管新模式。在联合监管新模式的指导下，于2018年1月31日，民航局公安局在广州召开“优化空防安全监管模式试点工作”启动会，选取江苏、广东、湖南、贵州为四个试点地区。对此项工作，广东省公安厅高度重视，副省长、公安厅党委书记、厅长李春生同志在会见民航局安全监察专员、公安局党委书记、局长魏亚军一行时表示，“有民航局公安局和广东省公安厅的大力支持，机场公安局要勇于创新、再创佳绩，广东机场公安也要努力走在全国前列。”

2.传统空防监管的不足

2.1 传统监管模式

传统监管模式的组织架构是：民航总局公安局为空防安全管理的立法决策层，各地区管理局公安局为执法监督层，各机场公安机关则是作为空防安全保卫工作的中坚力量，负责具体组织实施空防安全工作[1]。每年各地区管理局公安局需频繁外派监察员到全国238个境内运输机场（不含中国香港、中国澳门和中国台湾地区），对各机场贯彻执行民航法律、法规、规章情况进行监督检查，通过制作纸质或者电子检查单，人盯人、人盯设备的“人海战术”式的监管督查方式，发现安全隐患后责令整改，下达纸质整改通知书和其他行政处罚措施。

2.2 存在不足

（1）监管力量有待提升。原有监管模式下，监察员编制有限，全国航空安保类监察员仅200多名，分布全国七大地区管理局。监管局空防处作为派出机构，负责一线监管检查，平均一个监管局空防处需要监管辖区60多家民航单位，5名监察员每年需要负责省内各地的检查，任务繁重、人员缺少，监管工作难以做到全面覆盖和实时监管。

（2）监管方式较为单一。当前的监管检查模式是以“现场检查为主，非现场检查为辅” ，多以参照检查单照章检查的方式进行。这种监管方式较为单一，无法摆脱“保姆式”监管的局面，有时无法准确全面实时评析安全保卫情况。

（3）监管环节不全面。原有的安全监管模式下，监管局空防处作为主责单位，通过派遣监察员的方式确保空防安全，由于时效的问题，往往“重规则而轻事实”“重事前、事后而轻事中”。

（4）监管主体不统一。随着国内航空业的蓬勃发展，跨区域经营已成常态，有的跨地区运营的航空单位可能需要同时面对多个不同区域的监管机构，每个监管机构的监管标准无法做到稳定统一。

（5）空防安全意识薄弱。民航企事业单位“大空防”意识比较薄弱，企业过于注重效益，使得企业经营目标和安全监管目标往往背道而驰。

（6）安保力量参差不齐。在实际情况中，民航企事业单位安保人员业务能力参差不齐，安检部门定岗实习人员过多，安保专业岗位调动比较频繁，领导管理能力相对匮乏，安保管理手段比较单一。

因此，现阶段的空防监管工作，已经不大适应新时代、新形势发展的需要，“安全、高效、便民、及时、准确、共赢”已经成为时代的主旋律，合作共赢、共创共建，已然成为民航业内发展的需要。

3.机场空防安全联合监管的必要性

3.1 联合监管模式的优势

机场空防安全联合监管模式是指民航局公安局负责监督管理和督促指导，管理局监管局（空防处）和地方机场公安局共同承担机场空防安全监管检查的职责，负责航空安保法规标准在本地区机场的贯彻执行。民航局公安局是空防安全监管工作的主管部门，负责政策制定、监督指导，更好地掌控全局和领导协调，地区管理局（空防处）与机场公安局共同配合，按照各自优势和特长，共同划分民航监管事项库内容，厘清职责范围，做到责任清晰，方便操作。

3.2 驻地机场公安的监管优势

（1）监管力量充足。机场公安警力充足、职能部门齐全，监管能够实时到位，确保监管力量的充实，解决监管力量不足的问题。

（2）凸显专业化优势。机场公安作为保卫机场公共安全的专业化力量，其内设的空防、治安、反恐等多部门，对机场的空防安全监管工作有充分的经验，通过对人力、案事件等资源的整合，不断深入研究标准化处置流程，能够切实提升了空防安全管理的规范性与正规化。

（3）实现主动监管。机场空防联合监管新模式将以安全和服务并重的形式开展监管工作，强调服务执法理念的体现，机场公安通过开展日常监管检查，调动责任单位的积极性，让责任单位积极参与到日常安全检查的工作中，主动发现隐患问题，主动进行隐患整改，主动提高空防安全能力。

（4）利用信息化监管。机场公安通过自身的信息系统建设成果，对接机场监控并构建三维实景，实现终端信息采集、视频信息研判和智能数据分析，使得被监管单位的安全情况尽在掌握，能够提高现场检查效率，形成检查整改闭环。

（5）发挥体制优势。机场公安拥有完整的安全预警系统、情报收集系统、决策系统，在指挥中心的垂直指挥下，减少沟通流程，发挥体制优势，能够在“事前”有效收集信息、“事中”及时合理处理、“事后”充分反馈，安全监管贯彻安全防卫各阶段。

3.3 机场公安安全监管的法理基础

空防安全是有效预防和制止人为的对民用航空活动非法干扰，保证民用运输机场、民用运输企业以及民航生产保障单位安全、正常、高效运行，是公共安全保卫的重要组成部分。根据《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第三条规定②，机场公安是代表政府行使公共安全的公权力，而机场公安的属地化改革通过对机场公安的公安安全职能和企业内部事务管理职能进行剥离，也进一步认同了机场公安行使公共安全职能的作用。机场公安机关在履行公共安全职能上，不应仅仅局限在证件管理和打击普通犯罪方面，空防安全也是机场公安的重要职能和任务，机场公安有能力、有义务、有权利通过警察手段消除和惩治各种空防威胁。机场公安机关的空防安全作用不仅是不可替代的，在强调民航安全保卫工作系统性的今天，其应该并且能够发挥更大的作用[2]。

3.4 联合监管理论研究的重要性

空防安全监管工作，有法律法规作为支撑，但在实施监管工作中，在实际检查效能上，遇到很多困难和问题。机场空防安全联合监管研究课题，就是要摆脱自民航体制改革以来，各项政策和制度上的国家层面和地方政府层面的不对称、难协调的问题，更加灵活的予以优化空防监管理论，使之更适宜民航发展的需要。从传统型监管向服务型监管的转变，形成一定新的监管理念支撑，综合各个部门、各行业的资源和优势，走出一条符合中国国情的空防安全监管之路，初步形成“广东经验”的理论基础，为全国民航安全服务。

4.结语

此次研究就是要认真落实各级领导对空防安保的重要指示精神，参考国际惯例，立足于国内实际，研究国际民航公约的附件17—安保工作要求，结合国内法律法规如民航法、反恐法及民用航空安保条例等的规定，明确民航局公安局、民航各地区管理局公安局、机场公司、机场公安机关等相关单位在空防安全管理方面的职责权限，进而通过信息化的高科技手段辅助空防监管，消除时间空间上的屏障，让信息不再孤岛，真正做到共享，使得监管手段有重大突破，走出一条符合中国国情的空防安全联合监管之路。

注释

① 摘自《国务院办公厅关于转发民航局等部门进一步推动民用机场公安机构管理体制改革工作方案的通知》（国办发[2015]90号）。

②《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第三条规定：“民用航空安全保卫工作实行统一管理、分工负责的原则。民用航空公安机关（以下简称民航公安机关）负责对民用航空安全保卫工作实施统一管理、检查和监督。”