编制县级国家森林城市建设总体规划相关问题探讨——以南雄市为例

贺志龙,孙启臻,刘怡函,周亚旭,张 济

(北京中森国际工程咨询有限责任公司,北京 100013)

0 引言

自2004年贵阳市被评选为首个国家森林城市以来,全国国家森林城市创建工作蓬勃发展[1-3]。截至2019年底,全国已有387个城市开展国家森林城市创建,19个省份开展了省级森林城市创建活动,11个省份开展了森林城市群建设,形成了跨区域、覆盖城乡的建设体系。目前,有194个城市获得“国家森林城市”称号[4-5]。森林城市已经成为了建设生态文明和美丽中国、促进人与自然和谐发展的重要载体[6-7]。

随着《国家森林城市评价指标》[8]的发布实施和县级国家森林城市管理工作的不断深化,我国国家森林城市顶层设计进一步完善,对县级国家森林城市的创建有了明确的要求和指标,国家森林城市创建工作科学有序地向县级城市延伸[9-10]。其中,国家森林城市建设总体规划作为国家森林城市创建的必然要求,是落实创建国家森林城市指标、推进国家森林城市建设任务、开展国家森林城市的验收和动态监测的重要依据和遵循[11-12]。因此,编制一个科学合理的国家森林城市建设总体规划十分重要。目前,国内对于国家森林城市总体规划的研究,在地级市层面较多,对县级市层面的森林城市以省级森林城市建设讨论居多,而关于国家森林城市总体规划编制的研究较少[13-21]。相对于地级市而言,县级市行政范围较小,区域特征明显,一般经济发展压力较大,总体规划的建设任务直接面对镇街,森林城市建设工程和任务更具有针对性。因此,开展对县级国家森林城市总体规划的研究十分必要[4-5,11]。

南雄市位于江西广东交界,是由韶关市代管的广东省辖县级市,下辖17个镇、1个街道,面积约2 326.29km2,经济发展实力较强,森林资源丰富。在中国植被区划中,属亚热带东部湿润常绿阔叶林区域中的中亚热带常绿阔叶林地带。本文将以南雄市国家森林城市总体规划为例,对县级国家森林城市总体规划编制中可能存在的一些共性问题展开探讨。

1 南雄市森林城市总体规划概述

1.1 规划原则

规划编制以《国家森林城市评价指标》[8]为重要依托,遵循生态优先、统筹规划,城乡一体、全面发展,注重实效、森林惠民,突出特色、弘扬文化的编制原则,坚持山水林田湖草整体保护、系统修复,在保护现有林木资源与良好的森林生态系统不受干扰破坏的基础上,多措并举、全方位、全过程地开展森林城市建设,不断改善城乡生态环境,构建以森林、湿地为主的生态安全绿色屏障[6,22]。

1.2 技术路线

规划结合《广东省韶关市国家森林城市建设总体规划(2018—2027年)》(1)北京中森国际工程咨询有限责任公司.广东省韶关市国家森林城市建设总体规划.2018.、《南雄市城市总体规划(2015—2035年)》(2)南雄市住房和城乡规划建设局,南雄市城市总体规划.2017.,明确南雄市发展定位；根据南雄市各乡镇发展现状,制定考察计划,并依次对南雄市各乡镇开展实地现场调研,了解森林城市建设过程中各乡镇的亮点、难点。通过对照国家森林城市建设指标内容,构建森林城市建设五大体系；制定合理的工程措施和任务量,明确各单位和乡镇的责任分工；确保建设资金,形成有力的资金保障。具体的技术路线如图1所示。

图1 规划编制技术路线图Fig.1 Technical roadmap for planning

1.3 规划布局

南雄市地处粤北生态屏障建设区,规划在综合考虑南雄市城市建设空间格局和结合南雄市丰富生态资源的基础上,融合区域文化底蕴和自然资源的优势,构建南雄市国家森林城市建设总体布局,即“一核一带、两屏两网、多园多点”。其中:“一核”指城市建成区,“一带”指以珠玑镇、坪田镇为示范的中部镇村绿色发展带,“两屏”指由西北部和东南部山脉构成的生态屏障,“两网”指市域范围内的道路水系林网,“多园”是指森林公园、湿地公园等各类型自然公园及自然保护区,“多点”指南雄市森林小镇、森林村庄等。

2 存在问题及主要建设内容

2.1 存在的问题

2.1.1城区绿地不足

城区内绿地网络体系不够完善,老城区绿地率不高,部分绿地乔木树种不足；城区公园绿地分布不均,公园绿地基本都分布在核心组团内,服务社区的小区游园、社区公园等中小型绿地斑块较为缺乏,适合市民健身运动的城市绿道相对不足；主要道路、河流的沿线绿化,以及城区与城郊的连接性方面与城市建设发展、城市森林体系建设有一定的差距；公园绿地数量与面积尚不能很好地满足市民日常休闲的需求。因此,城市建成区的主要建设内容为重点完善城区公园绿地分布,扩大城区绿地面积,扩展公园绿地500m服务半径范围,积极开展滨水绿色空间建设,提升城市绿化品质。

2.1.2镇村绿化不够完善

南雄市17个镇,已建有2 000m2以上公园绿地的乡镇14个,未建设的有3个,乡镇建成区绿化覆盖率35.65%。208个村委会,公共休闲绿地1处以上的村庄有184个,未建设公共休闲绿地的有24个村,村庄林木绿化率45.5%。“创森”期间,镇村绿化需进一步提升,重点建设乡镇公园和公共休闲绿地,持续加大村庄绿化力度,注重镇区景观提升,进一步改善镇村人居环境。

2.1.3森林质量有待进一步提升

在生态“绿廊”的建设方面,南雄市凌江及浈江的绿色廊道建设和省际廊道道路沿线的绿带绿化类型单一,生态廊道建设有待进一步完善。在森林资源建设方面,南雄市乔木林中,中幼龄林占比达76.76%,林龄结构需进一步优化；纯林面积较大,单位森林蓄积量低于全国平均水平,森林质量有待进一步提升。“创森”期间,应以各自然保护地为重点和引领,开展森林抚育、退化林修复和生态公益林提质增效等工程,持续提高森林质量和生态效益。

2.1.4林业产业潜力未充分挖掘

南雄市自然资源丰富,生态旅游蓬勃发展,被授予“中国银杏之乡”,也是广东省唯一的银杏主产区。目前,银杏林产品加工业发展较慢,特色加工品较少且在全国范围内宣传力度不够；已经建成一定规模的林下经济示范基地,但是规模化、标准化生产以及高新技术应用程度还有待提高。具体来说:一是林业产业结构有待完善,提升空间较大；二是银杏品牌影响力有待扩展。“创森”期间,应重点打造以银杏为主的特色产业,扩大林下经济示范基地引领作用,提升林业产业富民能力。

2.2 主要建设内容

2.2.1森林生态体系

森林生态体系建设以韶关市国家森林城市森林生态体系建设任务为基础,设置城区绿化、森林乡镇、森林村庄、廊道绿化建设、森林营造、森林质量提升和生物多样性保护7大工程,重点解决南雄市城市绿化空间布局不合理、公园绿地欠缺和村镇绿化不足等问题。其中结合《国家森林城市评价指标》[8]及广东省绿美南粤三年行动计划,设置受损弃置地修复、村镇休闲绿地建设、森林小镇、绿美古树乡村和国家森林乡村示范建设等内容,完善了南雄市国家森林城市指标建设内容。整个森林生态体系将城区绿化、村镇建设统一纳入森林城市建设总体布局中,统一调配可利用资源。通过道路绿化、水系绿化、美丽村庄建设等,促进城市建设与乡村全面发展。同时开展森林营造和质量提升工程,在充分保护森林生物多样性的基础上,有效提高森林生态效益。

2.2.2森林产业体系

森林产业体系主要发展生态旅游、林下经济等。通过加强生态旅游相关项目的建设力度,不断完善基础设施建设,在满足公众充分享受森林生态产品的同时,培育有特色、多层次、规模化、市场前景好的生态产业,提升森林惠民能力,推动南雄市绿色发展。此外,结合南雄市产业发展特色,重点构建银杏产业,进一步完善南雄市林业产业结构,扩展南雄市银杏品牌影响力,同时发挥示范基地引领作用,提升林业产业富民能力。

2.2.3森林服务体系

森林服务体系主要以绿道建设、森林康养体验及生态标识系统为重点建设内容。不断完善绿道基础设施建设,引导南雄市绿道建设生态化、标准化、多样化、便利化,构筑城乡一体的多类型绿道体系；不断完善森林康养体验基地建设,提高环境优良的森林休闲场所；加强对生态标识系统的建设,为游客欣赏体验森林环境提供便利。

2.2.4森林生态文化体系

通过建设生态文化基地、义务植树基地、生态标识系统等,完善生态文化基础设施建设,弘扬和宣传生态文化,让绿色发展、生态文化内涵融入到森林城市建设全过程。同时,结合南雄市广府文化、红色文化、姓氏文化等,在相关重要节点注重突出亮点、特色,融入南雄市历史文化元素,最大限度地反映出城市韵味和文化品位,形成具备南雄特色的森林生态文化体系,建设带有南雄地方特色的森林城市。

2.2.5森林支撑体系

森林支撑体系将重点加强森林资源管理、森林防火、林业有害生物防治、森林资源监测、林政执法建设和林业科技推广等6方面工作。在保护森林、湿地的基础上,一方面,加强森林防火基础设施建设,完善森林防火预警监测系统,加强消防队伍建设,建立森林防火长效机制；另一方面,推深做实林业有害生物防治,加强监测、检疫、防控和宣传工作,切实保护森林质量安全。同时,全面加强森林资源管理、动态监测和林业科技推广,增加南雄市林业发展保障能力,为南雄市森林城市建设提供有力保障。

3 规划解决的重难点问题

3.1 市与县规划的对接

韶关市于2018年已经完成了韶关市森林城市建设总体规划,韶关市国家森林城市建设总体规划明确了南雄市森林城市空间布局和建设重点,在建成区绿化、森林小镇、村庄绿化美化、碳汇造林、森林质量提升、生物多样性保护、道路水系绿化、绿道、生态文化保护与传播等方面,为南雄市“创森”提供了具体的工程任务[23]。

南雄市是韶关市县级市之一,因此南雄市国家森林城市总体规划需要与韶关市国家森林城市建设总体规划重点工程任务进行充分协调、统一。规划在韶关市“全域创森”工程任务的基础上,充分挖掘南雄市广府文化、姓氏文化、红色文化、古驿道文化等文化特色,重点发展银杏旅游、食品和药品三大产业,积极推进南雄市全域旅游示范区建设,有序规划森林小镇、绿美古树乡村等建设任务,凸显南雄市特色,落实工程任务,进一步营造“全民参与、共建共享”的森林城市创建氛围。

3.2 城市绿化空间扩展

南雄市城区人均公园绿地面积和绿化覆盖率距离国家森林城市的要求还有一定差距,达标还需有较大面积的公园绿地。此外,南雄市经济社会转型、空间结构优化、扩容提质及创新发展均需要持续地增加城市建设用地,在调整转型期的前提下,如何扩大城市绿化空间是亟待解决的问题。

针对这一问题,南雄市森林城市总体规划按照大小结合、因地制宜的原则,在现有烈士陵园、三影塔广场等绿地的基础上,新建具有当地文化特色的综合公园,以社区公园、带状公园、游园作为补充,增加城市绿量,为广大市民提供优良的公共开放空间和休闲活动场所,提升城市空间品质。同时,在保护原有景观的基础上,提升浈江两岸景观带及雄州公园的景观质量,重要节点处因地制宜增加观花、观果类植物,完善公园的休闲游憩设施,提升公共服务功能,满足市民日常游憩需求。结合旧区改造、居住社区绿化提升等工程,拆墙透绿、见缝插绿,不断拓展绿化空间,增加城市绿量,改善环境质量。全面提升改造建成区内现有道路绿化,结合道路红线和立地条件适当拓宽绿化带宽度,在主、次干路沿线和城区交通节点处实施景观改造,优化植物配置、强化景观效果,有效扩大城市绿化空间。

3.3 建设资金的落实

国家森林城市建设是一个整体性、系统性的工程,资金投入大,因此,应采取多渠道、多形式、多内容的资金筹措方式,保障国家森林城市建设的顺利开展。项目建设资金投入要遵循与南雄市重点生态工程建设相结合的原则,建立健全政府投入和社会投入相结合的多元投入机制。

因此,规划提出南雄市要积极整合中央财政在湿地保护与恢复、自然保护区建设、防火御灾等方面的专项资金和涉林补助。同时,将森林城市涉及的多项基础性建设工程,如城市公园绿地、森林小镇、绿美古树乡村、森林抚育、病虫害防治等工程,纳入地方财政投入预算计划中,争取省、市级相关奖补资金支持,保证国家森林城市建设工程的完成。要进一步拓宽资金筹措渠道,鼓励各种社会主体投资发展林业,加大南雄市林业招商引资力度,出台相关优惠政策,优化投资环境,建立奖惩机制。对于具有明显经济效益的建设项目,如森林旅游、森林体验与康养基地等,以及森林公园、风景名胜区等,应充分吸引社会投资,制定一定的优惠鼓励办法,调动社会资本参与的积极性,营造森林城市共建共享的良好氛围。同时,各部门及各镇街也要根据自身实际情况,配套创建资金,执行下达的任务目标,从多个方面确保“创森”重点工程建设。

4 结语

随着县级国家森林城市创建工作的不断深入,责任单位更加具体,建设任务落实基层,相关单位、镇街直接面对发展与保护的冲突矛盾、具体工程的实施以及工程建设资金的落实与使用等多方面问题[12]。县级国家森林城市工作重点会更加注重于乡镇驻地绿地建设、乡村绿化、自然保护地建设、森林服务设施和自然教育宣传等更贴近群众需求的关键领域[24]。因此,县级国家森林城市建设总体规划编制更应当充分考虑当地经济条件、自然条件进行合理规划,要与城市绿化、森林小镇、森林抚育等多项有资金保障的工程充分对接,根据实际情况量力而行,不宜以完成或期限内达到指标为由强行增加任务量,规划应做到有效合理可行,确保任务落实、资金有保障。要在与相关上位规划充分衔接的基础上,进一步挖掘当地特色,明确建设工程重点难点,细化相关工程任务,进一步压实创建责任,广泛发动社会力量参与森林城市建设,营造良好创森氛围。