我国进口材合法性管理制度可行性分析与政策建议

李 静,徐 斌,万宇轩

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所,北京 100091)

非法采伐及相关贸易成为国际社会普遍关注的热点议题,各国纷纷采取措施降低木材非法采伐的风险[1],其中制定管控木材进口的法规政策以避免非法采伐的木材进入本国市场被越来越多的国家认可和实践,如《雷斯法案修正案》(美国)、《欧盟木材法案》及《促进合法采伐木材流通与利用实施法案》(日本)等。中国是世界林产品生产和贸易大国,随着木材进口量不断增大,有非法采伐风险的进口材比例不断增多,企业在木材进出口过程中面临的合法性挑战越来越大。2020年7月1日起施行的《中华人民国和国森林法》第六十五条明确规定:“木材经营加工企业应当建立原料和产品出入库台账。任何单位和个人不得收购、加工、运输明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木。”强调了木材来源合法的重要性,也为进口材来源管理铺垫了法律基础。为反映企业对相关政策制定的关切与诉求,推动和促进中国林产品贸易的稳健发展,本文针对进口材合法性管理开展了企业意见与需求调研,并在此基础上探讨制度出台的可行性。

1 调研方法

为更为全面地反应企业需求与意见,本文采用问卷调查、实地调研及利益方访谈相结合的方式,针对进口材合法性管理制度开展调研。

1) 问卷调查。

设计调查问卷,通过江苏省张家港市、邳州市以及山东省临沂市地方行业协会,同时结合互联网问卷工具,向从事木材对外贸易的企业发放调查问卷共计200份,回收有效问卷108份,有效回收率54%。

2) 实地调研。

选定江苏省张家港市作为实地调研地,走访了13家当地企业。张家港市是中国阔叶材进口最大集散地,有4 000多家企业从事木材进口和加工,产品除供应国内市场消费外还出口到欧盟和美国市场,对进出口政策较为敏感。

3) 利益方咨询会。

召开进口木材合法性管理制度企业咨询会,邀请来自江苏、上海、山东、满洲里和绥芬河等地区26家从事木材进口、生产和贸易的企业参与座谈,主要了解企业对进口材合法性管理制度出台的态度和观点,同时征询企业对制度构建的意见和建议。

2 调研发现

2.1 企业对木材合法性具有较高的认知水平和实践经验

调研发现:对木材合法性有不同程度了解的企业占86.11%,表示不了解的企业占13.89%(图1)；经常和偶尔遇到国际市场木材合法性要求的企业占85.87%,极少和从未遇到的企业占14.13%(图2)。

图1 企业对合法性的了解程度Fig.1 Enterprises′ understanding of wood legality

图2 企业遇到合法性要求的比例Fig.2 Frequency of enterprises meeting legal requirements

从意识层面来看,近年来,随着一些国家和地区木材法案的陆续出台,企业对木材合法性已经具有一定的认知水平；从实践层面来看,大部分企业在对外贸易活动中都遭遇了木材来源合法或可持续的相关要求,出于保障贸易行为的正常开展和维护自身利益的需要,企业主动或被动地采取措施满足相关要求,这一过程很大程度上促进了企业对木材合法性实践经验的积累。

2.2 原料来源地因素成为规范木材进口的重要动因

调研企业中,以非洲为主要原料来源地的企业占比最大,来自南美、东南亚、俄罗斯、大洋洲岛国等地区的木材也占有很大比例(图3)。原料来源地较为分散,且主要来源地普遍被国际社会认为是非法采伐的高风险地区,合法性饱受国际市场质疑,成为规范和加强进口材来源管理的重要动因。

图3 企业木材原料主要来源地区(国家)Fig.3 The main source countries of enterprises′ imported wood

2.3 多方面需求促使企业对进口材合法性管理持积极态度

针对加强进口材来源管理的必要性调查,85.19%的调查对象持积极态度(图4)。从主要支持理由来看:企业从自身发展考虑,对于木材贸易市场规范、维护公平竞争、规避来源地潜在高风险,以及增强国际市场竞争力具有极大需求；对于顺应林产品国际市场发展趋势,贡献于全球森林资源保护及治理改善,展示负责任大国形象也有较高期待(图5)。

图4 进口材合法性管理制度的企业支持度Fig.4 Enterprise support rate on policy of imported timber legality

图5 企业支持进口材合法性管理制度的理由Fig.5 Reasons for enterprises supporting policy of imported timber legality

2.4 政府主导是规范进口材来源的最有效途径

结合国内外实践,我国进口材来源管理有通过制定行业标准的行业自我监管、政府提出指导意见与行业共同监管、制定法规或规范性文件的政府强制性监管等3种监管途径[2]。根据调研结果(图6),绝大部分企业(96.3%)认可政府在进口材来源规范方面发挥的积极作用,其中超过半数企业(54.63%)认为进口材管理应走政府强制性监管途径。这一结果在一定程度上反应了企业对于进口材及其供应链规范管理的较强诉求。还有相当一部分企业(41.67%)认为政府应出台指导意见与行业共同规范进口材来源。这主要由于指导意见相较于法律规章规范手段更为温和,对于行业发展带来的变动性影响较为可控,对于市场主体而言接受度也更高。

图6 进口材合法性管理的监管途径Fig.6 Regulatory approaches of policy of imported timber legality

2.5 制度应融入与国际市场接轨的合法性标准与要求

合法性的标准与要求是决定进口材管理制度能否切实发挥效用的核心要素。调研结果显示,关于合法性核查要求企业支持数量排在前三位的分别是针对进口材来源合法性的海关申报(84家)、木材及木制品的来源追溯(76家)以及针对木材来源的合法性尽职调查(70家)(图7)。可以看出,企业对包括《雷斯法案》《欧盟木材法案》在内的主流木材贸易法规中所规定的,诸如海关申报、尽职调查以及来源追溯等合法性要求对木材合法性的验证作用具有较高认可度,认为相关要求融入进口材核查机制中,对规范进口材来源及其供应链管理,提升企业产品市场认可度,推动国际合法木材互认将产生积极推动作用。

图7 管理制度的合法性核查要求Fig.7 Legality verification requirements of the policy

2.6 配套性保障措施是制度实施的切实保障

完善制度出台的配套性保障措施是企业的重要诉求。根据调研结果(图8),主要包括加强信息平台建设(67.59%)、建立企业信用评价体系(57.41%)、开展行业培训和政策解读(53.70%)、加强政府绿色采购或财税金融政策支持(51.85%)、建立负责任企业联盟(51.85%)、提供相关指南或工具(50.93%)、推动国际合法木材互认(48.15%)等。从对配套性措施的相关需求可以看出:一方面,企业在木材贸易合法、合规方面亟须解决包括信息不对称、能力建设不足等技术性问题；另一方面,在制度执行过程中,企业希望在信用评级、财税金融等方面得到鼓励和补偿性政策支持,以平衡制度合规成本,确保制度执行可以切实增强个体竞争力；此外,通过合法木材国际互认所实现的贸易便利与产品国际认可度提升同样受到企业关注。

图8 管理制度的配套性措施Fig.8 Supporting measures of the policy

2.7 制度构建和出台的主要挑战

1) 对企业的挑战。

对于加强进口材合法性管理,企业的担忧主要反映在:一是我国进口材来源地多元且供应链冗长,信息不对称等问题导致来源地信息确认、合法性证明材料获取等方面存在困难；二是我国林业企业以中小企业居多,制度履行成本可能对生产经营以及价格竞争产生制约性影响；三是从中国自身资源禀赋考虑,对于包括热带阔叶材在内的进口材来源规范可能会影响到企业的市场供给和经营范围。

2) 对于贸易便利化的挑战。

近两年来,随着机构改革的不断深化,国家在政策层面持续推进简政放权,提高资源配置效率和公平性,降低制度性交易成本,营造良好营商环境,推动贸易和投资自由化便利化。这在一定程度上对通过制定政策加强进口材合法性管理构成挑战,企业对此表达了担忧；但同时认可依靠合理的、科学高效的制度手段去调整和规范市场秩序,最终会促进贸易便利。

3) 源头管理方面的挑战。

通过访谈了解,非法木材流入的主要途径为:一是生产国木材商将非法木材办理合法手续后卖给不知情的采购方；二是采购方购买明知是非法来源的木材,并通过行贿行为取得合法手续；三是通过出关瞒报谎报。企业进口非法来源木材相当一部分原因应归咎于主要资源国普遍存在的执法与施政缺陷。在我国,进口材来源管理制度的设计与制定过程中,如何协调与规避源头问题存在较大挑战。

3 制度出台的可行性

1) 进口材管理制度出台具备一定制度基础。

《刑法》《对外贸易法》《海关法》《进出口货物原产地条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》等在不同层面对木材来源合法性有相关规定。《中华人民共和国森林法》第六十五条明确规定:“木材经营加工企业应当建立原料和产品出入库台账。任何单位和个人不得收购、加工、运输明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木。”相关规定对木材来源的合法性及供应链上原料和产品的追溯提出了总体要求,为打击收购、加工、运输非法木材等行为提供了明确的法律依据,同时也为木材经营加工企业履行尽职调查、开展来源追溯提供了清晰的法律指引。中国完善的木材采伐、经营加工和贸易管理等制度,为进口材合法性管理铺垫了制度基础。

2) 多国立法实践为制度出台提供借鉴基础。

中国进口材来源管理虽处于探索阶段,但有丰富的国际实践经验可循。美国《雷斯法案修正案》要求针对进口到美国的木材及其产品填写海关申报表,并要求企业做到 “应有的关注”[3]；《欧盟木材法案》和澳大利亚《禁止非法采伐木材法案》要求企业开展“尽职调查”,以禁止非法采伐木材流入本国市场[4]；日本《促进合法采伐木材流通与利用实施法案》采取企业自愿注册制度,注册企业必须接受法案对木材进口和生产的合法性核查[5]；韩国《木材可持续利用法修正案》要求木材进口商提交进口声明及相关合法性证明文件[6]；印度尼西亚、马来西亚和越南等欧盟自愿伙伴协议国,通过颁布木材进口相关法令对进口商提出尽职调查要求,以确保清除非法来源木材[7]。国际社会在保障木材来源合法方面的丰富立法实践,为中国进口材来源管理提供了良好的思路与经验借鉴。

3) 不断提升的合法性意识与实践能力为制度出台铺垫了执行基础。

随着环境问题的日益加剧和全球森林治理步伐的不断加快,世界范围内都在倡导森林可持续经营与利用。在消费国积极推动木材贸易立法,资源国纷纷实施禁止非法原木出口等贸易政策推动下,企业的木材合法与可持续理念与认知水平不断提高。中国从2009年就开始积极探索发展木材合法性认定体系及中国木材合法性尽职调查技术体系[8],国内主流行业协会和企业也在不断地探索包括建立木材合法性团体标准、开展森林认证和第三方验证以保证木材来源合法的措施与途径[9]。无论从合法性意识的提升还是满足合法性要求的多方实践积累来看,中国进口材来源管理制度已经具备了一定的执行基础。

4 政策建议

1) 加强政策顶层设计,保障制度制定科学合理。

《中华人民共和国森林法》的颁布在杜绝非法来源林木、引导企业履行尽职调查、鼓励开展森林认证等方面做出了法律指引。为确保进口材来源管理政策的科学制定与有效执行,政府层面需要加强顶层设计,统筹考虑。一是要深刻把握《中华人民共和国森林法》保障木材来源合法的法律纲领与立意,积极研究国际相关立法趋势与执法经验,使制度设计既巩固和强化基本法关于杜绝非法来源木材的法律精神,又在一定程度上兼容国际社会关于木材合法性的普遍认同；二是要充分考虑现实国情及各利益方的接受能力,分阶段分步骤循序渐进加以推进,以自愿性指南和合法性标准试点和应用为基础,逐步向强制性管理制度过度；三是制度设计阶段要充分考虑企业诉求,在保障制度有效性的同时尽量精简合规程序,减少制度成本；四是要充分考虑制度出台的相关配套,加大鼓励性政策支持,提高企业参与合规的积极性。

2) 加强企业责任意识与能力建设,夯实制度实施基础。

中国木材供应链复杂冗长,相较于出口导向型企业,供应链前端的进口企业对于木材合法性敏感度较低,需要进一步提高合法性意识和能力建设,夯实制度执行基础。一是要重视木材合法性标准和自愿性指南在制度出台和执行进程中的引导性作用,不断推动企业参照标准开展木材合法性尽职调查,促进《中国企业境外可持续森林培育指南》《中国企业境外森林可持续经营利用指南》等的应用和推广；二是加强对木材进口集散地区的合法性宣传工作,提高企业合法性自律意识；三是不断增强企业合法、合规能力建设,针对企业在木材来源追溯、合法性尽职调查等方面存在的技术短板,积极开展政策研讨、培训、指南和技术试点等能力建设活动。

3) 加强与木材来源国合作,提高合法木材供应能力。

木材生产国普遍存在的立法及施政等方面的问题,为非法木材提供了空间,加强与木材来源国的合作有利于减少原产地施政能力不足对进口材管理制度实施所带来的挑战。一是与资源国政府、非政府组织建立对话机制,定期就木材进出口交易问题进行磋商,推动资源国合法木材监管体系建设,加强源头管理；二是充分利用援非机制和“一带一路”国际合作平台为木材来源国提供人员培训,加强森林资源管理水平和执法能力；三是加强对重要资源国的企业“走出去”引导,不断提高境外森林资源开发与利用的合作水平,拓宽合法木材进口空间,保证合法木材产品的稳定供应；四是可考虑在部分重要木材来源国驻外机构中设置林业合作岗位,以服务木材合法性贸易相关事宜。