自然保护地治理研究进展与思考:网络治理视角

王 凯

(贵州理工学院 经济管理学院,贵阳 550003)

0 引言

作为自然资源保存的重要载体与维系生物多样性的关键系统,自然保护地是保护科学研究与自然资源管理的重要地区。由于生态物种所具有功能价值及内在价值,保护地传统管理策略倾向于生物多样性保护。随着自然资源管理理论的持续演进,学界开始注重资源管理体系中不同层次利益相关方的参与,并逐渐形成一种注重各方协作性的治理思想。而管理与治理的概念,在自然保护地研究中经常互换。但随着研究的深入,学者们认为在实践中两者并不一致且存有差异。管理是部门为实现特定保护目标而进行的决策与行动,例如对于保护地的封闭、维护与区域调整等；而治理则需要政府部门协调利益相关群体,根据群体的行为、需求、观念等作出判断与实施策略[1]。目前,作为平衡多元主体需求,实现目标功能的有效途径,自然保护地治理问题已成为领域内研究热点。

关于自然保护地的内涵界定,大多采用世界自然保护联盟或生物多样性公约中所作的相关定义[2]。自然保护地是指为实现对自然资源、生态系统服务及文化价值特定保护的目标,所特许及管理的地理区域。目前其覆盖面积占全球陆地约14%,海洋约5%[3],为人类生存发挥着重要作用。现我国正处于走向生态文明新时代的建设期,十九大报告中明确指出,应当“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,自然保护地体系建设成为深化生态文明体制改革的一项核心政策。本文以构建自然保护地多层次治理网络为研究主线,以网络治理为研究视角,构建一种适宜于我国自然保护地治理的网络框架,以期为以国家公园为主体的自然保护地管理体系的发展及完善,提供有效的可借鉴成果,从而促进保护地发展中生态系统服务与人类社会活动的协同合作。

1 自然保护地治理问题研究概述

自然保护地既是保护生物多样性、维持人类生存的关键区域,也是建设生态文明社会的重要载体。经过60余年的发展,我国已形成包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等多类保护地的多层次体系[4]。这些保护区域依照资源类型或保护对象而建立,以自然保护区为主,在保障生态系统服务和生物多样性上发挥着重要功能作用。然而,与国际通用IUCN保护地的分类标准相比,我国尚未形成完善明确的体系,存在保护地归属区域破碎化、管理边界模糊、部门机构责任推诿等问题。因此,相关行政法规与管理经验亟需优化,要通过顶层设计与专门立法推动保护地体系建设[5]。近年来,国内相关研究成果相比以往持续增多,深度逐渐提升,但主要集中在建设历史梳理[6-9]、体系分类[10]、区域发展[11]与效果评价层面[12],与国外尤其是西方学术界相比,在研究的系统性与完备性上尚存一定的差距。

1.1 自然保护地治理问题的国内进展

目前,我国自然保护地的建设与管理仍然是以自然保护区为主,其无论在保护资源重要性,还是在数量、面积规模上均占主体地位。首先,依照自然保护区建立管理历程,可分为3个阶段:一是初建探索阶段(1956—1977年),从第一个保护区建立到改革开放之初;二是快速发展阶段(1978—2011年),其面积随着数量的增加快速增长;三是有序稳定阶段(2012至今),从追求数量增长转向关注管理质量及规模发展。此外,按照各类型自然保护地的出现顺序及功能,又可分为4个阶段:一是单一保护阶段(1956—1981年),在此期间只有自然保护区这单一类型;二是游憩功能阶段(1982—1999年),丰富保护地类型,推动风景名胜区与森林公园的建立发展;三是功能多样阶段(2000—2014年),类型持续丰富,相继出现7种类型自然保护地;四是主导定位阶段(2015至今),建立以国家公园为主体的自然保护地功能体系。

随着我国2015年启动国家公园试点建设工作,并于2019年发布国家层面的保护地体系建设指导意见,相关研究逐步得到学界重视。以国家公园主体为研究基础,学者们普遍围绕体系建设进行方法性探索。一是以空间分布特征作为主要手段,国家公园潜在区域的识别工作与绿色廊道空间策略研究取得进展。二是关于保护地治理评价与优化也得到关注,以人为压力视角出发对优先生境识别分析,进行保护地体系优化。三是通过开展保护区保护效果比较分析,发现倾向得分匹配(PSM),能得到更真实的效果反馈。四是从法律法理与治理案例层面作前景建议与展望。上述研究表明,在完善综合性框架立法基础上,需关注多方利益需求,重视生态系统服务功能实现,通过科学计量手段进行治理效果评估与优化,促进保护地体系建设与绿色发展。

1.2 国外保护地治理实践的经验借鉴

现阶段,我国已进入国家公园为主体的自然保护地建设发展阶段,通过借鉴其他国家保护地治理模式与经验,有利于推动治理理论发展与实践[13]。如美国、加拿大,以及与我国相邻的日本、韩国均长期采用国家公园分类模式,其体系也与IUCN保护地的五级六类分类衔接紧密[14]。并且,美国还与加拿大共同设立严格保护区,明确相关区域的自然研究与生态保护主要功能,限制人类活动。俄罗斯实行联邦、地区与地方三级保护地分类体系,由相关的各级部门有针对性地实施管理,有效降低了属地冲突中的推诿现象[15]。此外,近年来俄罗斯以生态廊道建设推进跨区域保护机构的建立,以克服管理碎片化趋势。

现阶段,在国家公园体系与法律法规补充完善的同时,欧美国家愈发重视保护地网络与生态廊道的研究与建设工作,这有利于加强生物多样性保护并已获国际共识,其治理过程中尤其关注各类型保护地间的区域群体协调,注重社区观点[16]。如欧盟自然2000保护区网络(Natura 2000)、美国绿道网络(American Greenway Network)等均属于跨区域成熟应用的保护地网络。除此之外,欧美国家还依据资源与区域特性,建立特定资源的保护网络,以增强保护地间关联,提升整体生态功能[17]。

结合我国国情来看,我国幅员辽阔,但由于人口众多,大多数自然保护地与人类生活区域交叉相邻,乃至互相涵盖。与其他国家相比,我国保护地状况更近似于欧洲地区。美国实现国家公园分类主导保护地建设时间较长,建立世界上最早保护地“黄石公园”,当前生态廊道建设已成为其保护地治理实践发展趋势。借鉴国外治理实践,在现阶段我国明确以国家公园为主体的保护地体系下,应推进保护地网络建设与治理理论研究。

2 网络治理视角下的自然保护地治理问题

2.1 自然保护地治理理论发展趋势

自然保护地的传统管理策略倾向生物多样性保护,而关于人类是否能够以生物多样性保护的管理者与保护地相整合,学者们一直在长期争论,并在保护地的管理中对生态系统服务(ES)重点关注。生态系统服务(ES)起初被描述为环境服务。Ehrlich于1981年正式提出生态系统服务(ES)的概念,并逐步被学界接收。ES指人类从生态系统中所获取的反馈及利益,作为人类社会与自然生态交互与依赖的一种重要途径。ES是支持人类社会发展与生存的最重要系统[18]。

一方面,学者们对于ES的应用,将可能导致自然出卖行为与资源商品化现象表示担忧,会导致生态系统完整性的认识偏差；另一方面,指出在保护地设计与管理中,应当关注ES与人类社会福祉的关系,通过构建具备可持续利用、文化景观保护及生态系统功能的复合体,将有效抵御人为压力对保护地发展中的生态影响[19]。因此,保护地目标也随着传统的壁垒式保护管理,排斥研究与保护行为以外的其他人类活动,逐渐将社会因素及经济指标纳入保护地治理过程[20]。并以此为基础,在保护地研究中引入生态系统服务(ES)的功能实现,在海洋、森林资源的保护地治理机制、功能与评价等方面开展工作。学者们还结合生态系统服务,测度人类与保护地间的关系价值[21],评估ES在保护地中的整合度[22],以反映治理效果与决策制定。上述成果显示,利益相关群体的多元化需求与多方参与在保护地传统实践中成为易被忽视的要素,反映出ES的功能实现与管理效果间的关系机理,应当引起重视。

现阶段我国保护地实践中仍存在公众生态意识亟需培育,利益相关群体联动不足,多方参与度较低等问题,这会导致生态系统服务供给缺失,生物多样性遭受威胁的现象出现,而建立自然保护地网络是解决上述问题的有力措施。多年来,我国自然资源管理理论的演进,是治理实践从一元治理到多元治理的转变过程,并已初步形成政府、市场与社会多元化主体为主体的自然资源治理网络[23]。生态文明建设背景下的保护地治理,应当关注利益相关方的需求层次多元化。如今,随着知识经济、信息网络化及公众需求的多元化等社会特征日趋显著,以网络为基础的组织形式逐渐成为经济社会的主要构成。而网络治理理论作为一种新型治理方法,以网络治理为切入视角,开展自然保护地治理问题研究,关注保护地治理中多方诉求,进行治理效果评估与优化,有利于全面正确认识生态系统服务,并有效促进保护地体系建设与绿色发展。

2.2 网络治理理论的相关领域应用

20世纪90年代,以应对公共管理问题中任务多元化及复杂性的外部环境,网络治理进入公共管理领域。现有成果中大多通过构建网络治理模型,分析治理策略组合,或通过社会网络分析(SNA)方法,开展针对多层次、多部门网络治理的协调机理研究。绿色治理的关键在识别多元治理主体与构建网络治理机制[24],网络治理作为利益相关方研究中的重要理论及方法,在有关于自然资源治理的交叉研究中,产生了一系列成果。首先,通过论证理论支撑[21],探讨网络治理对于自然资源治理问题,具有应用与理论价值；其次,以网络模型为基础评估自然资源治理效果[25-26],开展模型分析与治理评价研究；最后,引入社会网络分析方法,进行特定资源的实证研究[27]。上述研究系统客观,这为开展自然保护地治理问题研究的视角选取提供了参考。

生态文明新时代背景下,自然保护地作为推进绿色发展的重要资源,亟需构建科学的网络治理机制,以促进保护地体系建设。网络治理视阈下,自然保护地治理应强调多方协作的理念,由国家层面引导构建治理网络,以取代传统僵化的垂直部门控制[28]。而推动其体系建设,正体现出我国推动治理理论发展的决心与需求。网络治理作为一种响应公众参与,促进多元治理主体的有效方法与治理机制,能有效解决公共资源困境问题。开展保护地治理网络研究,可降低保护地属地管理冲突,并作为保护地体系建设下的有效补充,协作改善保护效果。

3 自然保护地治理网络框架设计

目前,在自然保护地治理体系中所发挥影响的因素众多,研究将结合利益相关方需求进行治理主体识别,强调多主体合作体系,并围绕保护地治理的目标功能实现,构建多层次的自然保护地治理网络框架。所构建的保护地治理网络的结构稳定与运行效率,将有效反映出保护地治理成效。作为一种关注多元主体参与,利益相关群体多方诉求的自然保护地治理网络体系(图1),其对于探析保护地治理模式的优化选择具有显著价值。

图1 基于网络治理的自然保护地治理网络框架Fig.1 The governance network framework of nature protected area based on network governance

首先,中心区域中的自然保护地治理核心功能,便是要在有效实现生态系统保护的同时,持续向人类公众提供满足其需求的生态系统服务,从而推动社会发展进步且人与自然和谐共生。伴随着生态系统服务与人类福祉需求的长期争论,保护地治理理念也从传统的注重保护受威胁物种、抑制人为干扰的保护区规划,逐渐转为构建物种可持续利用、自然景观保护,以及生态系统良好的复合体,并将人类作为生物多样性保护的管理者整合在复合系统之中,以明确人类在自然系统中的作用,降低人类对生物多样性的威胁,与各类人为压力和谐共生。而中心区域围绕“生态系统服务,生态系统保护,人类社会活动”这三大保护地治理目标,辨析生态系统保护与服务间的利益相关需求,通过高效科学的保护管理,促使良好生态服务的持续提供与维系。进而在人类活动进程中,遵循生态与发展两条底线,营造社会生态意识,促进保护地绿色发展,从而实现生态系统保护的循环反哺。这也正与习近平生态文明思想中的重要论断相符合,即两山思想中所强调的构建“绿水青山就是金山银山”的自然资源管理模式。

其次,保护地是一类重要公共资源,作为自然生态与经济社会耦合系统的网络治理,对于利益相关方的主体识别应准确。治理过程中涉及众多利益相关群体,根据基本属性差异,可将其初步划分为四大类,以不同活动方式形成各利益相关方的需求、行为、反馈与关系等交互形式并相互关联,并影响自身决策与判断,进而构成治理体系的外围结构性联系。在此之中,如功能部门以自身发展基本需求与政府部门产生反馈,寻求政策倾斜与支持,并通过利用自然保护地的功能实现,向区域民众提供产品服务,以满足人类活动的需求反馈。而政府部门则根据组织反馈制定相应保护地制度与管理策略,以发挥对于产业开发利用的约束作用,实现保护地资源的目标控制。相应的,区域民众与社会组织均通过治理体系的外围结构,表达自身诉求与发挥作用功能。

基于治理网络框架可将研究调查对象及群体进行利益相关方分类,而其中既有分类属性较为明显的群体,如社区内公众与非政府组织(NGO)大多归属于区域民众。但也存在部分组织或机构需进行职能区分的情况,如政府部门与社会组织中,既有面向资源培育与保护为主的社会部门或组织,也有以资源利用为主的产业功能部门或组织。各类利益相关方作为一级因素变量应当拥有相同的二级测量指标,即各类部门与组织。而三级观测指标选取与测量形式的确定,则可通过实地调研及资料数据搜集后再行明确。未来的研究工作可在数据搜集与资料分析的基础上,根据自然保护地的不同类型,联系具体实际开展治理效果评估,考量多方协作水平。根据其分类的不同需求,进行治理路径优化与选择,进而发现自然保护地治理规律,能够提出有助于探寻适合国情的自然保护地管理体制和科学对策的成果。

最后,自然保护地的维护与外部社会发展的运行间存在持续的交互活动,在治理网络的中心区域与外围结构间,通过满足利益相关群体需求所实现的协同合作管理模式与各式人类活动的输入,以及自然资源供给状况及治理效果的反馈输出,在中心与外围两个层次所体现的最终结果,会对下一期的双方行为策略产生影响,以纠错反馈机制使其进行有效调整,从而构成稳定的多元主体下的自然保护地治理网络。如图1所示,网络治理视阈下自然保护地治理将是一个复杂系统,多元主体持续发生交互作用,共同组成网络状的结构,即治理过程中构成的社会关系网络,而各利益相关方正是这一网络的核心组成。

4 结论

综上所述,目前,学界对自然保护地治理问题研究的特点是多学科、多角度介入,以资源环境经济、生态学、地理学研究为主,在体系建设、区域识别、理念探析及治理评价等方面取得丰富成果,呈现出不同的理论指向与风格。这为探索网络治理视角下的自然保护地治理问题奠定了良好的研究基础,但仍然存在一些不足之处,如:1)关于治理体系建设的理论分析层面,研究角度较为宽泛,大多从政府部门、生态服务及区域比较等方面作为切入点；2)关于治理目标及策略选择层面,大多为定性探讨,系统完备的实证成果较少；3)关于治理评价层面,多为单一区域或类型的评价,缺少对不同地区与类型对比分析的横向研究；4)网络治理视角多针对特定自然资源,开展不同类型保护地评价的研究则是很少见。

基于网络治理视角,选取具典型代表性的自然保护地类型,关注各利益相关群体,采取实证研究,进行治理效果评估、分析与路径优化,在促进构建多层次治理网络,提升多方参与度等方面弥补现有研究的不足。网络治理视阈下的自然保护地治理将是一个复杂系统,多元主体持续发生交互作用,共同组成网络状的结构,即治理过程中构成的社会关系网络,而各利益相关方正是这一网络的核心组成。生态文明建设背景下的自然保护地治理,不能单纯注重经济利益,还要寻求与社会共生,处理好利益相关方需求层次多元化的问题。

关注治理实践中公众参与度的提升,能进一步促进治理效果改善。后续工作可在数据搜集与资料分析的基础上,通过构建治理网络模型,联系实际开展不同类型保护地的治理效果评估,对网络结构中多方协作度与稳定性进行量化,以反映保护地治理实效。结合分类差异进行路径优化,促使其符合多元主体治理网络构建需求,进而发现保护地治理规律,提出有助于自然保护地管理体系建设与策略实施的研究成果,为推进我国自然保护地治理网络建设提供借鉴。