我国国家公园实施共同管理的前期探索

丁文广,穆阳洁,李玮丽,李田田

(兰州大学 资源环境学院 西部环境教育部重点实验室,兰州 730000)

0 引言

经过近150年的发展,国家公园作为一种兼顾自然生态保护和可持续利用发展的重要保护地类型[1],正在被越来越多的国家所接受。现在国际上普遍认同的国家公园模式起源于美国,理念是创造无人景观,保护荒野[2]。但由于这种保护模式的排他性,当它被推广到世界各国的时候,当地居民普遍被排除在国家公园建设范围之外,造成了各种社会问题[3]。20世纪80年代以来,国家公园生态保育和原住民福祉之间的矛盾,一直是国际上持续争论的焦点问题,有学者开始强烈主张对保护地采取以共同管理为主的包容性管理办法[4-5],并且在国际上得到了广泛认同。

我国国家公园建设虽然还在起步阶段,但近年的发展进程明显加快。2015年国家提出“建立国家公园体制,保护自然生态系统的原真性、完整性”,2017年9月正式发布了《建立国家公园体制总体方案》[6](以下称《总体方案》),随后,10个国家公园试点进入建设期,目前已取得一定成效。我国国家公园内有大量依赖自然资源为生的原住民,保护活动势必会对当地社区居民造成影响。为保护他们的权益,促进保护目标实现,《总体方案》提出了建立“共管机制”,以协调国家公园生态保护与原住居民发展诉求之间的关系。

在一百多年的时间里,国际上在国家公园的管理方面积累了大量经验,借鉴他们的成功经验有助于在我国国家公园试点建设过程中及时发现问题,探索更加有效的管理模式。本文在文献综述和案例研究的基础上,分析了国际管理模式发展过程中的经验教训和转变趋势,聚焦共同管理正式实施前的初步骤,从利益相关者识别、必要性分析、可行性评估几个方面探索了我国国家公园实施共同管理的前期准备要素。

1 荒野理念下的黄石公园模式

1832年,美国画家乔治·卡特琳首次提出应当设立“国家公园”以保存和保护印第安文明和荒野的自然原貌。1872年,世界上第一个国家公园——黄石国家公园成立。与卡特琳最初设想的国家公园建立初衷相悖的是,黄石国家公园的建立服务于荒野理念[2],目标是保护自然免受人为干扰。

在多数原住民的观念中,人类是自然世界的重要组成部分,他们的生计与地球上的自然资源和生态系统有着不可分割的联系,保护环境是为了更好的生存[7]。相对的,荒野思想是从人类与自然对立的二元论观点中演变而来的。这种观点认为,人应该脱离自然[2],并试图使这种二元论制度化,建立不受人类占领但可供娱乐的保护区,黄石国家公园由此诞生。当时的环保主义者认为,荒野应该是神圣的、原始的,人是自然的破坏者,国家公园必须保持荒野状态才能发挥保护自然的作用,任何人都不应该在其中长久存在[8]。然而,在大多数土地被划为保护区或国家公园等保护地之前,都有人类长期生存和生活[9]。因此,黄石国家公园成立同期,美洲原住民从他们世代居住的土地上被驱逐出去[10]。在长达近百年的时间里,人们坚信荒野是对自然的保护和救赎。

此后,这一概念被主流化。黄石国家公园作为一种排他性的保护地管理模式被推广到世界各地,掀起了保护区建设热潮,数以万计的原住民被迫流离失所[11]。越来越多的证据表明,这种以黄石公园为代表的排他性管理方法在保护自然原貌的同时,造成了包括生计丧失、文化断代、资源限制,以及原住民与公园管理者或资源保护者的矛盾冲突,对原住民强迫性的重新安置甚至流离失所等社会问题[3]。

2 共同管理

随着研究的深入,人们开始反思黄石模式和荒野思想的负面影响,认识到该模式催生的社会问题并积极寻找解决办法。20世纪中后期,在保护区或国家公园等保护地建设过程中被驱逐的原住民们开始联合起来,组成一股力量在国际上争取权利,为共同管理发展提供了持久的环境[12]。这一过程让人们认识到排他性保护的弊端和包容性发展理念对保护地管理的重要性,学者们呼吁应该探索一种能够同时实现环境保育和原住民权益保障的保护地管理办法,以尊重和公平的方式寻求新的自然资源管理形式。在此趋势下,世界范围内的保护地管理模式逐渐发生转变,共同管理应运而生,备受推崇。

2.1 共同管理的国际实践经验

共同管理又称参与式管理、联合管理,是一种管理自然资源的多元方法,将各利益相关群体纳入其中,并以实现环境保护、自然资源可持续利用和公平分享与自然资源有关的利益和权责为目标,在自然资源管理中寻求社会公正和民主[13]。为了使保护目标和社区发展目标相协调,国际上探索了多种策略,其中,共同管理是20世纪末以来世界各国公园管理部门采用的主要策略之一[14]。有证据表明,传统社区参与管理的保护区通常比排他性政策管理的区域保存得更好[15-16]。但共同管理作为一种理论和实践,在赢得众多赞扬的同时也受到了一些批评[5,12,17-18]。本文将共同管理的支持和反对意见进行了归纳,具体情况如图1所示。

图1 共同管理的支持和反对意见Fig.1 Pros and cons of co-management

近年来,共同管理积累了大量实践经验。这些经验表明,共同管理被各国管理部门认可和广泛采用有其必然性,但并非在任何情况下都能成功,这促使我们审视共同管理带来的挑战。本文通过研究大量国外文献和相关案例,归纳总结了对实施共同管理有重要影响的要素[11,19-23],具体情况如表1所示。

表1 成功实施共同管理的条件Tab.1 Conditions for successful implementation of co-management

2.2 共同管理在我国的发展现状

我国在20世纪90年代中期开始引入共同管理模式。全球环境基金会和世界自然基金会牵头在武夷山、神农架、太白山等自然保护区开展了共同管理试点工作[24],目的在于规避保护区现行管理为原住民社区发展带来的限制,同时引导他们实现对资源的可持续利用,以及在保护自然生态和生物多样性的同时保留原住民社区的文化传统。但共同管理试点的运行大多依靠国际项目扶持,通常在项目到期后由于缺乏资金和技术,又无法形成适应性的管理体系而被迫中止,缺乏可持续性。据生态环境部统计,截至2019年,全国共建立以国家公园为主体的各级、各类自然保护地超过1.18万个[25],其中实施共同管理的保护地数目十分有限。但是在国际上,共同管理已经成为了一种重要的保护区管理模式,被认为有助于保护区的长期可持续性发展[30]。

自上而下的管理贯穿在我国国家公园的规划建设过程中。《总体方案》中明确规定国家公园由国家批准设立并主导管理[6]。这种管理方法虽然保证了国家制定相关管理规则的能力,却为共同管理留下了非常有限的发展空间[26]。在我国的传统保护地管理体系中,对参与权的理解和应用存在曲解,很少有人能正确理解参与权包括知情权、管理权、决策权等赋权的内涵,结果导致参与权与决策权割裂,进而导致居民的参与积极性普遍较低,使参与流于形式。虽然《总体方案》第十七条提出了建立共管机制,10个国家公园试点的总体规划中也都包含了社区共建、共管、共治的内容,标志着我国自然资源管理已从政府一元化向多元化发展转变。但其内容上多侧重于“加强政府信息公开,生态保护政策落实征询社区意见”等被动咨询方面,加之多年自上而下的管理模式导致居民普遍缺乏主动参与管理和决策的意识。现行管理机制能否使居民有实质性参与,还有待于进一步验证。

考虑到我国国情和实践的可行性,虽然自上而下的管理受到诟病,但政府的管理同样重要且不可替代。共同管理并不是要完全取代自上而下的管理模式,而是对以政府为单一管理主体保护模式的一种有益补充[27]。有策略地尝试共同管理并促进其在我国的适应性发展将是我国保护地管理的重要发展方向。

3 共同管理的前期准备

2000年,IUCN出版的自然资源共同管理手册对共同管理过程进行了划分,并指出,促进共同管理的首要任务是在确定主要利益相关者的基础上对共同管理的必要性和可行性进行现实评估[13]。

国内关于共同管理的研究大多集中在体制、制度、推进过程和案例启示方面[27-29],缺乏对前期准备过程的探索,而这对整个共同管理过程能否顺利实施至关重要。本文将从主要利益相关者识别、必要性分析和可行性评估等3个方面对共同管理实施的初步骤进行研究。

3.1 主要利益相关者识别

利益相关者是指对该地区所涉及的自然资源拥有直接、具体和重要的权利、关注和利益的组织、社会团体或个人。在共同管理体系中,政府及公园管理局有资源管理的直接授权,原住民及其社区长期直接依赖保护地内的自然资源,他们依靠资源维持生计,并承受管理决策的直接后果,这两方是最重要的利益相关者,必须包含在内。此外,共同管理的参与方还应该有外部组织,一般指非政府组织、学术或研究机构、项目团队等,他们的存在一般不会直接干预共同管理过程[20],而是作为客观公正的中立方提供援助。

3.2 必要性分析

通常认为,两种情况下引入共同管理十分必要[13]:一是各利益相关者的积极承诺与合作对自然资源可持续管理至关重要；二是自然资源的获取对利益相关者的生计安全和文化留存至关重要。前者需要审查关于现行资源管理相关政策的冲突、执行问题,后者则是判断对社区生计、文化等方面是否造成强烈的负面影响。

与欧美地广人稀的国情不同,我国人口众多,国家公园范围内普遍存在大量原住民,他们对自然资源依赖性较强,有强烈的发展诉求。 而《总体方案》明确我国国家公园属于禁止开发地,要求实施最严格的保护。因此,在许多地方,国家公园最严格的生态保育目标与居民强烈的经济发展愿望之间将产生尖锐的矛盾。本文选取祁连山为案例点,于2019年8月和2020年1月就国家公园建设政策对原住民的影响进行了实地考察,发现以下几点问题:

1) 居民生计和产业经济可持续发展问题突出。目前,祁连山国家公园试点主要实施了生态移民、禁牧、关闭矿区景区、撤出水电站等几项措施[30],公园内原住居民的生计受到了严重影响。鉴于当地缺乏代替性产业、原住民工作技能薄弱、公益性岗位设置不足等多项因素,多数人只能选择暂时外出务工,导致生计来源非常不稳定。当地社区的生活方式受到国家公园自然资源决策的强烈影响。

2) 民族文化传承存在隐患。祁连山国家公园地跨甘肃、青海两省,原住民以藏、蒙、裕固、哈萨克等游牧民族为主体。居民迁离草原容易引起以游牧文化为代表的少数民族传统文化传承的断代问题,对于原住民而言,文化传承是对传统生活模式的延续和尊重[31]。

3) 国家公园管理需要做出的部分决策是复杂而有争议的,例如生态移民搬迁和禁牧政策,社区居民对这些对生计有负面影响的决策多数持怀疑态度。管理者与当地社区对国家公园的价值观念有很大不同,双方在土地、森林等自然资源使用权利方面存在较大分歧。

在这些情况下,如果要实现环境可持续性和生计文化安全,就必须同时追求这两项基本价值。目前,国家公园建设仍以生态恢复活动为主,政策的实施对居民生计的影响明显弊大于利,是否能够实现生态保护与经济的可持续发展目标有待进一步科学论证。因此,有必要引入共同管理来调和冲突,引导资源的可持续利用,探索出实现国家公园保护和居民福祉双赢的可持续发展道路。

3.3 可行性评估

在正式实施共同管理之前,一些基本的政治和社会条件需要为这一进程的发展提供支持和保障,比如政策、制度、经济、共管意愿和社会资本水平等。

政策制度层面,《总体方案》及各国家公园总体规划都已经明确提出要建立社区共管机制。要探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式,要探索协议保护等多元化保护模式[6]。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下称《指导意见》)指出,“要探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式,推行参与式社区管理,保护原住民权益,使之共享资源收益”[32]。这为引入共同管理提供了支持,使其在政策规范和制度层面上具备可行性。

经济层面,《指导意见》指出要发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系。要探索资源利用新模式,要在资源传统利用之外,提出保护自然和满足经济相协调的发展机会。此外,国家鼓励金融、社会资本和各级财政资金投入,以构建保护地管理的多元资金保障制度。这为祁连山、三江源等地处西北,社区经济水平较低的国家公园提供了资金保障[32]。可见,在经济层面为引入共同管理提供了可行性支持。

共管意愿和社会资本水平则需要根据具体情况进行评估。研究以评价这两项情况为目标,两方主要利益相关者为准则,结合表1的条件进行拆分转化,构建了以共管意愿和基础社会资本为主的可行性评估体系,具体情况如表2所示。

表2 共管意愿和社会资本的可行性评估体系Tab.2 Feasibility assessment system of co-management willingness and social capital

在实施共同管理前,根据评估体系进行预调查,可以对主要利益相关者的共管意愿和相关社会资本水平进行客观评价,及时识别促进共同管理成功的有利因素和实施障碍；结合政策、制度、经济等方面的分析结果对国家公园某区域是否适合实施共同管理做出合理预判,提前识别出问题并寻找解决方法。这样可为共同管理过程的成功推进奠定良好的基础。

4 结语

以黄石公园模式为代表的荒野理念曾经极大地影响了世界各国保护区的建设,同时也造成了各种各样的社会问题。20世纪70年代开始,试图排除人为影响实现生物多样性保护目标的保护区管理制度受到了广泛批判,并发现,将原住民作为利益相关者纳入保护区管理体系,能够更有效地实现保护区生物多样性和社区经济的双重可持续发展。

我国国家公园系统尚处在建设初期,虽然《总体方案》的发布体现了国家坚定的自然保育决心,但是相关部门在执行过程中,也需要兼顾不同利益相关群体的差异化诉求。在试点期间,应该借鉴世界各国国家公园管理的成功经验,吸取教训,认识到排除人为影响的绝对化保护是不可取的,不仅会造成社会问题,耗费社会成本,甚至可能对保护产生阻碍。引入参与性的共同管理制度是对国家公园包容性管理建设的积极探讨。

共同管理能够将自上而下的决策与自下而上的利益诉求结合起来,是实现国家公园可持续发展良性目标的有效手段。应该认识到,实施共同管理的前期准备与这一过程的后期推进同样重要。因此,建议在正式开展共同管理工作前,应结合国家公园具体情况,分析引入共同管理机制的必要性,进行政策、制度、经济、共管意愿、社会资本等方面的可行性评估,再结合居民对生态环境的影响,在不同情况下采用适应性的管理政策,酌情保留原住民的生活地,在保护国家公园自然生态的同时给原住民的经济发展和文化传承留下弹性空间。