城市生活垃圾分类长效管理机制初探

何茂泉

(绍兴市市容和环境卫生管理服务中心，浙江 绍兴 312000)

1 引言

城市生活垃圾产生量不断增加，给城市环境带来巨大的压力，由垃圾产生的问题日益突出[1]，人们的反映越来越强烈，推行生活垃圾分类(以下简称“垃圾分类”)意义重大，势在必行。

垃圾分类是节能环保的重要举措，更是提高居民素质的契机，也是城市生态文明建设的载体。一座城市的居民如何处理自己产生的垃圾，反映了这座城市居民的文明程度。《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》中指出，要从落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策等方面入手，加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制，树立科学理念，分类指导，加强全链条管理。所以充分认识我国城市生活垃圾分类面临的主要难点，准确掌握其难点产生的原因，对于现阶段推动城市生活垃圾分类，提高生活垃圾处理的减量化、无害化及资源化水平具有重要意义。

2 城市生活垃圾分类收集存在的主要难点

2.1 居民垃圾分类收集习惯短时间养成难

垃圾分类需要改变居民长期以来形成的混合投放垃圾的习惯，这是垃圾分类收集面临的第一个难题。长期以来，人们对垃圾的态度是简单粗暴地认为生活垃圾袋装化扔进垃圾箱时，就已经解决了垃圾的处理问题。近些年，我国推行垃圾分类收集效果不尽如人意的一个重要原因就在于居民难以快速养成垃圾分类投放的良好习惯。有调查表明，78.73%的居民仅仅有时会把不同类的垃圾装在不同的垃圾袋里并扔在不同的垃圾桶里[2]。居民垃圾分类投放习惯养成难首先表现在对垃圾分类的相关知识的缺乏，其二是大多数居民早出晚归，不便于定时、定点投放垃圾，因为“嫌麻烦”使得居民垃圾分类缺乏配合度、行动力。西方发达国家在接受高等教育人口比例如此之高的情形下，大多也用了20～30年才促使居民养成垃圾分类的习惯，我国居民要养成垃圾分类习惯，也绝非一蹴而就之事。

2.2 垃圾分类收集产业链不完善，低价值废弃物分类收集利用难

城市生活垃圾分类收集的一个关键是低价值废弃物。一般来说，低价值废弃物主要包括废玻璃、废塑料膜、废复合包装等。对于一些可回收垃圾，比如易拉罐、废铁等，由于回收人员、回收企业通过回收能获得一定市场利润，这部分垃圾基本上能通过市场化方式进入回收利用体系。而对低价值废弃物来说，受制于处理技术、回收设备等条件约束，其回收成本较高、回收利润低，导致回收人员及回收企业往往不愿意将其回收。以废玻璃为例，德国、法国、丹麦、荷兰等国家废玻璃回收率高达80%、甚至90%以上，而我国废玻璃回收率不到30%[2]。如果能够把诸如这部分低价值废弃物从城市生活垃圾中进行分类并收集起来，那么不仅能够减少城市后端垃圾处置压力、减少环境污染，还能实现资源循环利用、节约社会资源。

垃圾分类收集存在的困难表面上看是由于居民的环保意识不强所致，但深层次的原因在于未建立回收“全产业链”。从长远发展角度来看，垃圾分类产业化运作将是必然趋势。目前，垃圾分类收集从产生源头到收集的全过程都存在诸多制约，比如说源头端存在居民家庭垃圾分类设施缺乏、投放端缺乏足量设施和合理监管机制、收集端存在混合收运以及作业时间不匹配等一系列问题[3]，特别是对于其中的易腐垃圾及有害垃圾的分类收集，往往容易在分类投放环节出现混合，进而影响整个垃圾的分类收集成效。

2.3 垃圾分类处置末端压力大

垃圾分类收集并不是目的，分类收集是为了更好处置，末端处置出现问题将直接导致垃圾分类前端收集受到限制甚至停滞。末端处置难题主要表现在垃圾分类处置设施能力不足、综合利用体系不健全和应急抗风险能力差3个方面。我国许多城市垃圾分类处理能力不足，尤其是易腐垃圾的资源化利用仍面临处置能力难以提升的问题。该难题在中心城区更为显现，一方面，因为前期规划未曾考虑易腐垃圾处置场所选址以及现实中处置场所选址难；另一方面，是易腐垃圾处置技术方向不明朗，当前易腐垃圾处置加工后产品出路不明确，末端资源化利用水平有待提升。综合利用体系不健全，导致部分垃圾很难深度加工及利用，被迫改变工艺流程，产生中间产品或新的“垃圾产品”。为了避免处置环节受综合利用市场的影响而带来的次生污染风险，必须同时妥善建立处置终端的应急处置或协同处置预案以确保“处置链”有序且持续运行。三部委联合印发的《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》中强调“加快完善垃圾分类收集和分类运输体系，大力提升垃圾焚烧处理能力，合理规划建设生活垃圾填埋场，因地制宜推进厨余垃圾处理设施建设”。

2.4 不同地区分类标准有差异，流动人群适应难

我国城市生活垃圾分类正处于由局部示范向全面推进的阶段，在这个过程中，各地区根据地方实际制定了相应分类标准。这些标准各有差异，主要表现在4个方面。第一方面是大类的分类标准不同。目前我国采用的主要有“二分法”“三分法”“四分法”三大类。其中，“二分法”主要将垃圾分成可回收物和其他垃圾两大类，“三分法”主要将垃圾分成有害垃圾、可回收物、其他垃圾三大类，“四分法”在“三分法”的基础上把厨余垃圾单独分出来，分法的选择与厨余垃圾或易腐垃圾处置终端设施的配套程度有关[2,4]。目前，住建部选定的全国46个重点城市中大部分实行“四分法”，另有少数城市实行“两分法”和“三分法”。第二方面是同一分法中各个城市的具体目录标准不统一。第三方面是采用同一分法下的不同地区对类似垃圾的称谓不统一。例如，上海采用的“四分法”把垃圾分为湿垃圾、干垃圾、有害垃圾和可回收垃圾，而北京采用的“四分法”是把垃圾分别称为厨余垃圾、其他垃圾、有害垃圾和可回收物。第四方面是具体明细目录不一，不同地区制定的城市生活垃圾分类目录也不尽相同，导致出现同一种垃圾在不同城市被归为不同种类垃圾的现象。例如，废旧衣服，在上海属于废织物，是可回收垃圾，而在郑州却属于废旧布料，变成了其他垃圾；骨骼，在北京、郑州等地是厨余垃圾，而在杭州却成为其他垃圾[2,5]。我国正处于快速发展阶段，跨区域流动人口数量庞大而且流动频繁，垃圾分类收集标准将直接影响公众垃圾分类的执行效果[6]，分类标准差异大、更新频繁等都不利于居民垃圾分类习惯的养成。

3 垃圾分类的长效管理机制与对策建议

3.1 规范垃圾分类标准，形成“城市梯度标准”

只有全体居民统一认识、形成统一标准，并长久的坚持下去，才能真正促进居民养成良好的垃圾分类习惯，最终将垃圾分类变成一种自觉行动。

首先，是统一分类方法，例如全国统一采用“四分法”的形式定义垃圾种类，将垃圾分成可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类；其次，统一明细目录，对每一个大类垃圾进行深入研究，制定全国统一的明细目录标准，根据全国不同区域、不同城市生活垃圾的构成特点因地制宜，如同城市污水排放的多级标准把生活垃圾构成相似的城市划成同一类别，根据各个类别形成不同城市梯度标准。例如，根据易腐垃圾在城市生活垃圾中的占比规律或者城市的经济发展水平来划分城市梯度标准，占比较高的城市为一级标准执行四分类、占比居中的城市为二级标准执行三分类、占比较低的城市为三级标准执行二分类即可。这样既能从全国的角度引导各个城市根据自身生活垃圾构成特色建立相应的回收运输处置体系，又能引导各个城市垃圾分类投资建设方向，避免盲目建设、重复建设等问题。让全国无论哪个城市的居民、无论去了哪个城市都能便捷地对垃圾进行分类投放。

3.2 源头减量多元治理

城市生活垃圾分类收集关键在于源头，通过推进“限塑令”、过度包装专项整治、开展“光盘行动”“净菜行动”等专项行动，从源头控制垃圾产量，实现垃圾源头减量化、资源化。绍兴市通过持续推进“限塑令”，在超市门店、农贸市场推广使用环保可重复使用的袋子或篮子，宾馆酒店限制使用一次性消费用品，从源头减少塑料制品使用量。同时，从党政机关、事业单位、国有企业到市场、小区等逐步鼓励使用生物可降解垃圾袋。探索建立快递包装共享循环利用机制，从快递包装、配送、回收等环节减少快递包装用品。

对居民、公共机构等垃圾产生的重要源头，应建立系统化的全源头收集链条，将居民、公共机构和街道全部纳入，统筹考虑，形成居民把控源头、公共机构全力示范、街道配套促进的链条式垃圾分类收集体系。对生活垃圾中的低价值废弃物应建立财政直接补贴机制，设立“低价值废弃物绿色回收基金”[7]。针对企业的分拣费用、运输费用、处理费用等相关费用进行补贴，在融资贷款、税收减免等方面应该加大对企业的支持力度[8]。

生活垃圾多元化治理是推动分类精准化的有力举措。由社区和街道牵头，与居民、物业、收运企业签订契约，将正向激励与反向约束相结合，形成自我约束和多方协同推进的工作机制，从而提升生活垃圾分类的准确率。开展社区牵头、物业配合、全面参与的易腐垃圾“一日一袋”行动，通过积分兑换、荣誉榜等活动，激发了市民垃圾分类的主动性、积极性，使居民的垃圾分类心理从“要我分”变成了“我要分”。

3.3 资源深度利用，稳定末端处置

垃圾资源化利用是垃圾分类工作背后的重要环节。绍兴市不断提升垃圾处理技术，实现资源利用效率最大化，可从多个方面有效助力建设“无废城市”。一是其他垃圾焚烧发电供热。绍兴市现有运行的生活垃圾焚烧厂3座，在建的生活垃圾焚烧厂4座，焚烧占比从2017年的30.5%提高到目前75.24%，建成后绍兴市将实现生活垃圾零填埋。以绍兴市循环生态产业园生活垃圾焚烧厂为例，其采用热电联产技术，日发电量约80余万kW·h，日供热蒸汽1200 t。二是易腐垃圾炼油制肥。由以前简单粗放式破碎堆肥拓展到厌氧产沼、毛油回收、生物养殖(黑水虻养殖)等。三是园林垃圾碳化制气，有助于构建低碳、高效、循环经济发展模式。四是可回收物尽量回收利用。可回收物的回收实现由分散点状向集中联网转变，按照“点、站、中心”全覆盖的要求，推进回收点、中转站、中转贮存中心建设，通过“互联网+”回收模式，实现线上交投、线下回收。

垃圾分类末端处置能否达标、安全运营是影响垃圾分类前端收运的重要因素之一[9]。妥善建立和维护垃圾处置终端设施是实现绿色生态目标的重要保障。绍兴市针对垃圾填埋场渗滤液难题，自2018年多个填埋场共新增渗滤液处置能力1200 t/ d。同时加强填埋场垃圾坝加固、填埋库区封场及生态修复，防止地下水污染等工作，提升应急处置能力。2019年底，浙江省住建厅开展生活垃圾处置终端无害化等级评价活动，绍兴市5个参评的垃圾焚烧厂和填埋场获得2个AA级、3个AAA级的荣誉，有力的保障了“无废城市”的垃圾分类工作稳定而有序的开展。

3.4 强化垃圾分类技术创新，推动云计算、大数据等新技术加速渗透

垃圾分类工作复杂任务量大，环卫部门进行垃圾分类的监管也存一定难度[10]，难以做到监督全覆盖，必须要借助信息化工具。加快大数据、互联网等新技术在垃圾分类收集中的渗透应用，建立城市生活垃圾分类收集信息管理系统；强化城市生活垃圾再利用技术创新，针对产生量大、有回收潜力、可再循环利用的生活垃圾进行技术攻坚，开展技术研究，为低价值废弃物等“垃圾”资源循环利用及高值化利用提供技术支持、探索新的利用路径，对城市生活垃圾的产生量、区域分布规律、居民投放习惯、后端处置反馈等进行大数据采集，推动垃圾分类收集效率提升，优化城市生活垃圾分类政策。

通过平台可视化、数据标准化、风险预警化、问题追溯化、信用等级化、责任认定化，使源头减量、分类投放、分类收运、分类处置等环节实行全过程实时监管，并进行信用评价、风险预警和量化考核、分析为决策提供依据。运用物联网技术痕迹化监管生活垃圾源头减量、投放、收集、运输、处理全过程，实时监管生活垃圾投放正确率、收运准确率、计量精准性，异常信息集中处理。同时，城市环卫网络将与再生资源回收网络“两网融合”，实现区域数据对接共享。通过智慧环卫网络，运用“互联网+”等技术，对运输车辆、中转站等实行智能化监管。平台将收集每天的垃圾的投放质量、收运量、处置情况等数据，并通过大数据分析，可对全市垃圾分类准确率、参与度等进行评价，对外地垃圾进入城市生活垃圾处置体系等问题进行提前预警。同时，对垃圾分类工作开展考核。推动监测信息公开，重点公开公共机构与居民的投放量及分类效果、垃圾分类运输量情况、处置终端的处理量和污染物排放达标情况等，接受社会公众监督。市民可通过在线监督清运车辆位置、了解关键点位视频等，线上实时监督垃圾分类工作，使分类监督透明化。

4 结论

城市生活垃圾分类是一个系统问题，需要从各个环节同时进行把控，系统地进行决策，在政策制定和方案选择时要充分考虑各个地区的饮食习惯、经济消费水平、问题特点，在源头上推行多元化治理，凝聚分类过程中的多个主体，形成自我约束和多方协同推进的工作机制，在末端处置方面大力提升垃圾焚烧处理能力，合理规划建设生活垃圾应急填埋场，因地制宜推进厨余垃圾处理设施建设，同时强化技术创新，将信息化和智能化应用到生活垃圾分类处理处置以及监管工作当中，提高管理工作效率和透明度。