废弃电器电子产品EPR 规制下消费者延伸责任研究

郑艳玲

（1.中国社科院，北京100732；2.衡水学院，河北 衡水053000）

一、引言

为解决日益严重的废弃物污染问题，我国于2009 年发布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》 （后文简称《条例》），开始实施处置基金模式的生产者责任延伸制度（Extended Producer Responsibility，简称EPR）。《条例》实施8 年多来，我国废弃电器电子产品处理产业发展迅速，回收模式多元化发展，资源环境效益日益显著。然而，现行制度中，生产者的主体责任不明确，消费者、销售者与回收处置者责任分担与激励机制欠缺，消费者在生产者延伸义务中不履行任何的辅助责任，造成了电子废弃物的不正规流向问题；与此同时正规回收处理企业存在回收成本高、生存压力大等问题。对于政府而言，如何有效规制消费者责任承担，提高寿命末期（End-Of-Life，EOL）产品回收比率，减轻生产者、回收者责任承担压力，增强正规处理企业与无环保成本的非法企业抗衡的能力，实现自身利益和环境效益最大化成为废弃电器电子产品EPR 制度建设与实施的关键问题。

EPR 制度是以生产者为主要责任主体的，销售者、消费者、产品回收处置者等产品生命周期各环节主体共同参与合理分担的责任体系。消费者作为产品的直接受益者与EOL 产品的生产者，理应承担相应的延伸责任。据统计，目前世界上共有30 多个国家和地区实施了EPR 制度[1]，许多国家实行了以生产者为核心的相关主体责任分担机制，明确界定了消费者责任内容与承担方式。如日本针对电视机、空调、洗衣机、冰箱等四类电器实行消费者承担废弃物处理的经济责任与物质返还责任，对手机、数码相机等小家电承担废弃物处理经济责任[2]；瑞士规定消费者承担废弃物处理费用或免费返还责任；韩国、德国等规定消费者必需承担废弃物分类与免费返还责任；欧洲国家一般采取“价内回收处理费”方式，将废弃物处理费附加到产品价格中[3]。总体上，各国EPR 实施中消费者或承担了废弃物处理费的经济责任，或承担了无偿返还回收点的物质行为责任，或者物质经济责任都承担，确保了废弃物的顺利回收与EPR 制度的推行。

对于我国消费者责任问题，有学者对目前消费者责任承担的激励问题进行了研究，认为目前激励消费者责任承担的主要方式是物质报酬激励与道德激励[4]。更多的学者关注消费者责任承担内容和方式问题，提出预先支付、丢弃时付费与押金返还制三种付费方式[3]，认为我国在电子废物责任设置上，应客观考虑废弃物在我国具有“正价值”的传统理念，从可操作性和消费者心理两方面综合考虑，采取价内回收处理费方式[5，6]。还有学者提出可在家用电器、玻璃制品和产品包装等领域实施押金退款制度，结合我国废弃物有价商品属性导致的废弃物正规回收与非法回收二元体系，合理制定押金额度[7，8]。

以上文献针对消费者在延伸责任中应承担的责任内容和方式进行了分析，但是针对废弃电器电子产品消费者责任承担方式及其缘由仅做了规范性分析，并未从理论上与我国废弃电器电子产品实践层面做系统的学理与实证分析。文章基于我国废弃电器电子产品二元回收体系环境，与消费者长期以来形成的废弃物有价资源属性观念下的消费者责任承担制度设计，在对EPR规制下消费者行为经济学分析的基础上，提出在废弃电器电子产品领域实施消费者押金退款政策，结合押金退款政策激励原理与消费者效用函数分析，提出押金退款政策的适用条件。

二、我国废弃电器电子产品回收与消费者责任

1. 废弃物有价资源属性阻碍消费者责任承担

邓毅(2016)[9]、张德元(2018)[1]的研究认为，本质上废弃物均具有资源性和环境性双重特征。对废弃物进行回收处理付出的经济成本与获得再生资源所拥有的经济价值之间的关系，将会伴随经济社会发展而不断变化：当收益大于成本时，资源性占主导；当成本大于收益时，环境性占主导；因此在不同发展水平的国家，或一个国家不同的发展阶段，废弃物将呈现不同属性。

我国历来有收旧利废的传统，对于具有再生利用价值的废弃物，多数消费者倾向于追求其剩余价值，择高价者出售。目前我国的废弃电器电子产品主要有五个流向：废弃物所有者暂时储存，返还给正规回收点、出售给小商贩、二手出售、随生活垃圾一起扔掉。研究有关“电子废弃物EPR 制度中消费者责任承担意愿”问卷调查中发现，消费者对废弃物的实际处置方式较多采取“保存在家里”，还有相当数量消费者直接采取“和生活垃圾一起扔掉”，总体上对废弃物的处置处于自发行为。究其原因，主要有：一是考虑到废弃手机等电子产品中隐私信息数据泄露的风险问题；二是消费者环保意识较低，对废弃物正规回收、绿色回收认知度不高，再加上回收网点布置缺乏广泛性、不具有便利性问题，不便于消费者归还；最重要的是对EOL 产品待价而沽，综合废弃物出售收益与产生的运输成本、时间成本等交易费用对消费者的行为决策产生决定性影响。

2. 现行EPR 政策缺乏激励消费者责任制度设计

我国现行的EPR 处置基金模式下，正规回收处理企业很难直接从消费者手中回收电子废弃物；制度设计中并未实现产品经生产者生产、销售者售出、消费者使用废弃、处理企业无害化处置等各环节上的有机联系，利益相关的生产者、销售者、消费者、处理企业与政府等各主体之间的责任、权利、利益分配机制相对缺乏。政府在制度建设与实施过程中虽然意识到了消费者参与的重要性，并在一些政策法规中对消费者参与做出了相关规定，但并未将其作为责任主体看待。现行的制度设计并没有起到引导消费者将EOL 产品返还给正规回收处理企业的作用，正规回收处理企业对EOL 产品的回收主要是在市场这个“看不见的手”的作用下与非正规回收处理企业竞争过程中完成的。

3. 废弃物二元回收体系催高正规回收成本

长期以来，对于消费废弃后的产品，特别是对于具有较大回收利用价值的废弃电器电子产品的处置上，普遍按照一定的市场价格出售。我国自20 世纪90 年代开始，社会上自发形成了EOL 产品废弃、回收、处理和再生利用的完整产业链。然而，产业链中消费者、回收者、拆解者等主体均以利益为驱动，为了谋求最大的利润，废弃物基本流向了技术能力差、成本低的小作坊，造成严重环境污染的同时，对人的健康也产生极大危害。为规范废弃物的回收处置，提高再生资源循环利用率，减少环境损害，政府通过实施EPR 制度构建的正规回收处理体系与市场自发形成的非正规回收处理体系形成了废弃物回收处置的二元市场体系结构[1]。

市场化运作条件下，非正规回收处理企业对于具有EPR 制度约束下的正规回收处理企业造成极大的竞争压力。EPR 规制下，正规回收处理企业为达到废弃物资源化利用与无害化处置环保要求，其付出的经济成本明显高于非正规回收处理企业，只有在EOL 产品出价低于非正规回收处理企业时才能维持与非正规企业的正常竞争，而此时EOL 产品则更多流向非正规处理企业，导致废物原料回收不足。伴随着物价上涨与回收人员成本持续升高，越来越多的回收从业人员退出回收行业[10]。

三、EPR 政策规制下消费者行为分析

一般情况下，EPR 政策及消费者对待废弃物的处置行为有（表1） 六种规制方式[11]，其中第一、二种方式分别为承担废弃物处理经济责任、物质行为责任方式；第三、六种方式分别为目前我国废弃物回收二元市场竞争体系下可选择的两种方式；第四种为押金退还方式；第五种为偷排方式。

表1 消费后废弃物处置方式

1. 无政府监管下消费者行为分析

对消费者来讲，改善环境属于公共服务，所以一般假设消费者从产品的循环中没有直接效用[11]。在这种假设前提下，消费者更有可能选择将废弃物偷排或出售给非法处理企业。在我国废弃物属于有价商品，直接排放或免费返还给正规回收处理企业，再或者缴纳押金的可能性都不大。当政府没有有效监管时，即使选择直接排放，也会出现偷排，因为偷排没有罚款的情况下与直接排放支付给监管部门处理费用相比，付出的成本可能更低；与偷排相比选择第二种方式产生的运输费用、时间等交易成本更高；而选择押金退款方式，也将损失一定的机会成本。表1 所列选择中，消费者更多选择第三种或第六种方式，具体操作中一般选择价格较高的购买者，而正规回收处理企业由于需要采用环境友好程度较高的处理技术，避免环境的二次污染，因此用于购买消费者废弃物的价格一般低于非法处理企业，所以在我国废弃物目前的二元市场竞争体系下，在没有规制政策的情况下，必然使得消费者更多地将废弃物出售给非法处理企业，此时消费者将获得比出售给正规回收处理部门更高的收益。以上分析是基于政府没有进行严格监管的情况下，导致消费者偷排或出售给非法处理企业。

2. 政府严格监管下消费者行为分析

当政府进行严格监管，任何偷排将被抓获的概率很高，同时惩罚的力度足够大时，消费者如果选择直接排放，将更多选择直接排放支付处置费或免费返还给正规回收处理企业的方式，而不会选择偷排被罚款。如果政府对非法处理企业实行严格监管，对其购买废弃物的行为实施经济处罚，或者对正规回收处理企业进行补贴，将提高与非正规回收处理企业的竞争力。当采取押金退款政策时，假设消费者在购置产品时支付押金λ，待产品废弃后返还押金，在这一过程中消费者将付出机会成本ν。假设消费者将废弃物出售给非正规回收处理企业的价格为κ，偷排或出售给非正规回收处理企业罚金为x。政府严格监管下，消费者选择押金退款方式收益为λ-ν，出售给非正规回收处理企业收益为κ-λ-x-ν，选择偷排方式的收益为-λ-x-ν。相对来说，偷排的方式收益最小。只要政府选择合适的押金额度，押金退款方式下获得的收益将大于非法出售方式。当无政府监管或政府监管不到位时，消费者将EOL 产品偷排或出售给非法处理单位将不会受到处罚（罚金x），消费者将以利益最大化原则，比较κ 和λ 大小做出决策。此时，只要押金额λ 高于非法回收企业κ，规制政策就是有效的。

因此，政府应该选择恰当的规制或激励政策来有效促使消费者承担废弃物返还的行为责任或缴纳处置费的经济责任。如押金退款政策，当然也可以选择其它的政策有效促使消费者承担废弃物返还的行为责任或缴纳处置费的经济责任。比如，政府可以制定较高的偷排或非法出售罚金，提高正规回收处理企业的补贴使其提高购买价格等均可以达到效果。但是，以补贴方式提高价格方式将会大大增加政策成本。

四、废弃电器电子产品领域实施消费者押金退款政策分析

1. 实施消费者押金退款政策的必要性分析

我国消费者长期以来形成了收旧利废的传统，这是对废弃物资源化利用的良好行为，但同时由于对废弃物环境影响认知、环保意识水平等仍处于较低水平，导致在对待废弃物处置的问题上，以自身利益最大化原则选择高价出售，进一步导致废弃物的不正规流向与严重的环境污染问题，最终造成社会整体福利降低。在环保意识较低的情况下，消费者在废弃物良好处置而得到环境改善的过程中没有得到直接效用；田海峰(2016)研究认为，随着环保意识的提高，消费者将在妥善处置废弃物的过程中得到额外的效用，这种效用可能表现为心理上的满足。它能够激励消费者在不存在环境规制的情况下，更大概率选择将废弃物返还给正规回收处理部门，或者采用直接排放支付处置费的方式。

在我国消费者环保意识逐渐升高，将废弃物作为有价物品观念的转变需要一定过程，EPR 规制下消费者剩余必然降低，在这个过程中贸然要求消费者承担废弃物处理费的经济责任，将导致生产者转嫁经济责任，消费者收益落差过大；要求消费者承担主动免费返还物质行为责任，也不具可操作性。在消费者环保意识提升与传统观念转变的过渡阶段，采取消费者押金退款政策是较为科学、合理的规制政策，一方面起到了规制约束作用，另一方面以经济激励换取消费者协助返还废弃物，有效避免了较高的监管运行成本。

2. 实施消费者押金退款政策的可行性分析

（1） 消费者押金退款政策激励原理分析

押金退款政策的实施对象可以是生产者，也可以是消费者。对消费者收取一定的押金，当其将潜在的污染物返还回收时便退还押金，押金即为资金的转移，返还相关废弃物时的退款则是对“支持环保的奖励”，减少回收成本，实际是以经济激励换取消费者协助返还废弃物；对生产者而言，当消费者未返还废弃物时，押金将作为对消费者的惩罚予以没收，充分体现“污染者付费原则”，收费即为“对不环保行为的惩罚”，运用市场机制将污染付费与监控成本的内在机制有效结合在一起。

电子废弃物作为耐用消费品，经较长时期的使用后物理形态不会发生太大变化，同时因其具有较大的潜在污染性，且仅剩余很少的经济价值，存在被消费者随意抛弃的可能性，有可能造成较大的环境污染，增加社会处理成本。同时，电器电子产品的使用分散在千家万户，废弃物的监管和管理成本较高，可能出现较多的非法处置问题。Palmer 等(1997)认为，对于任何固体废弃物来说，押金退款政策能激励消费者主动返还，是一种最有效的政策。

图1 押金-退款对废弃物排放的影响

在图1 中，横轴代表废弃物排放占总废弃物处置行为的百分比，纵轴代表污染治理的成本。边际私人成本包括垃圾容器的成本费、废弃物的装运、堆放等收集费用，以及非法处置废弃物的成本等。边际社会成本是在边际私人成本基础上再加上由于不当处置的废弃物对环境所造成的损害成本。随着废弃物排放数量的增加，边际私人成本曲线MPC 呈现逐渐上升趋势；而伴随着废弃物不当处置造成的环境损害日益增大，边际社会成本曲线MSC 呈现急剧上升态势，MPC 与MSC 曲线均向右上方倾斜，且MSC 上升的速度快于MPC。

假设不存在外部收益，则私人外部收益与社会外部收益相等。当废弃物的边际损害费用等于边际控制费用时，废弃物处置达到效率均衡点，社会净效益最大。此时，边际成本曲线（MPC 与MSC） 与废弃物再生利用的边际成本曲线MCR 交点处的废弃物处置比例最为经济有效。由于边际私人成本MPC 小于边际社会成本MSC，因此私人均衡点废弃物循环再利用量Qc小于效率均衡点水平Qs。为了纠正负外部性，实施押金退款政策，押金带来额外的废弃物处置的私人成本——没有拿回押金的机会成本，使得私人边际曲线MPC 上移，当非法处置废弃物的成本较高时，将会增加再生利用，直到达到社会最优水平Qs，MPC 上移至恰好达到效率均衡点的MPC1 处。

具体实施过程中，根据制度的来源与废弃物性质不同，押金制度可分为市场机制下的市场型押金制度和根据法律形成的强制押金制度两种。市场型的押金制度主要针对具有较高回收利用价值的废弃物，由生产者自行设立押金，依靠市场机制对废弃物回收重复利用；强制型押金制度则主要是针对那些具有较低回收利用价值或无价值，但具有较大环境影响的废弃物，为保证其回收目标，健全法律规定的押金制度。

（2） 实施消费者押金退款政策的适用条件分析

押金退款政策下，当政府严格监管，消费者选择将EOL 产品返还给正规回收利用部门时，消费者支付押金的机会成本，获得返还押金；当消费者将EOL 产品出售给非正规处理部门时，获得EOL 出售收益，支付的押金及机会成本均被罚没，同时面临经济处罚；当消费者将EOL 产品随意抛弃（偷排） 时，支付的押金及机会成本均被罚没，同时面临经济处罚。只有当消费者将EOL 产品返还给正规回收处理部门所得效用大于将其出售给非正规处理部门或偷排时的效用时，才能达到政策激励效果。因此，设置的罚金和押金额足够大，才能有效激励消费者主动返还EOL 产品给正规回收处理部门。

当无政府监管或政府监管不到位时，消费者将EOL 产品偷排或出售给非法处理单位将不会受到经济处罚，消费者将以利益最大化原则，比较非法出售价格与押金额之间的大小做出决策。此时，押金额的确定，不仅要考虑EOL 产品的社会边际成本，还要考虑非法回收企业出具的价格。因此，无论政府是否严格监管，押金额在实际设定时一般高于非法回收单位价格。

押金退款政策在具体实施时，虽然押金额度要依据以上分析结论设定，但是设置不同的返还金额所发挥的作用也不同。当政府以高于“押金”额返还时，则是对消费者履行责任的一种激励措施，同时也补贴了消费者在支付“押金”后的产品使用的利息补贴，充分反映了市场经济下的公平性，该方式可作为废弃物有价出售转向全额押金过渡时期的激励措施；当政府以低于“押金”额返还时，留存的部分金额可作为废弃物处理费，该方式可作为押金退款政策转向收取废弃物处理费用过渡时期的规制手段。

五、结论

经济新常态下，我国高资源、能源消耗的重化工等产业发展增速下滑，为此对资源的消耗强度下降，对再生资源的需求也在下降。随着物质消费水平的提高，社会公众开始转而追求更高的环境质量。因此，废弃物的“资源属性”逐渐下降，“环境属性”日益上升。然而，我国长期以来形成的废弃物有价资源属性观念，仍然成为生产者责任延伸规制下的消费者延伸责任承担的重要瓶颈。2009 年以来在废弃电器电子产品领域施行的，以处理基金制度为主体的生产者责任延伸制度中也缺乏相应的激励消费者责任承担的制度设计。以上因素导致了废弃电器电子产品领域消费者延伸责任承担的缺失，使得废弃物回收处理中呈现出正规回收与非正规回收的二元市场体系，非正规回收处理部门的不当竞争催高了正规回收处理成本，一定程度上阻碍了EPR 制度的顺利实施。

为激励消费者主动承担废弃物返还的物质责任与部分经济责任，研究对EPR 政策与消费者对待废弃物的六种处置方式进行经济学分析，提出在废弃电器电子产品领域实施消费者押金退款政策。通过分析政策实施的可行性，解析了押金退款政策激励原理，从政府严格监管程度、非正规回收处理部门回购价格等角度对消费者收取的押金额度加以分析，对返还金额是否高于押金额的不同设置在消费者环保意识水平提升不同阶段的激励作用进行了讨论。研究对政府管理层面进一步完善废弃电器电子产品领域EPR 制度激励政策工具具有决策参考意义。