政府主导的人才集聚与区域经济发展的协同效应研究

◎文/杨 帆 赵 越

有效吸引人才、 实现人才集聚是区域经济高质量发展的前提条件。 尤其是在我国深化供给侧结构性改革、激发各类市场主体活力的过程中，人才是最关键的要素，是区域经济高质量发展的重要驱动力， 也是我国各地实施优惠政策“抢人”的根本原因。 2017年武汉实施 “双百万” 计划， 短短一年多时间内， 已经有40余座城市先后启动了新的人才引进政策。截至2019年， 除了北京、上海、广州、深圳等传统一线城市，还有西安、南京、郑州、长沙、成都、杭州、济南、天津、呼和浩特、太原、青岛等城市也启动了新的人才引进政策，甚至一些三线城市，如宁波、汕头、牡丹江、海安也纷纷加入， 人才引进政策呈现出从中东部开始向全国蔓延的趋势。我国的西部地区，虽然也出台了一些人才引进政策，但力度比较小。人才引进政策的分布趋势与中国整个区域经济发展趋势大体一致， 反映出强者愈强的状态和势头。

基于此， 本文从政府主导的人才集聚视角出发， 探讨人才集聚与区域经济发展的协同关系， 深入分析当前政府主导的人才集聚与区域经济发展所面临的多重风险，并对人才集聚与区域经济的协同发展提出对策建议。

一、人才集聚与区域经济发展的协同效应分析

人才集聚与区域经济发展的协同效应极大地促进了区域整体联动功能的发挥，有助于打造区域高质量发展的新引擎， 主要体现为正反馈协同效应和多层级协同效应。

（一）正反馈协同效应

人才集聚与区域经济发展存在循环互动关系， 即随着区域经济发展水平的提高， 其人才集聚速度与质量也相应提升， 而扩大人才集聚规模、 优化人才结构也会进一步提升区域经济实力，从而形成螺旋式上升的增强路径。 二者的正反馈协同效应是区域经济持续稳定发展的重要保障。

1.区域内的人才集聚是当地经济发展的重要动力源。 人才集聚所推动的人才结构优化及智力资本积累是区域经济发展的关键。 随着人才数量逐渐增加以及人才融合度的不断提高， 人力资本的保值增值功能进一步显现， 人才集聚更好地促进人力资本积累， 并通过信息共享、集体学习、相互激励，实现人才素质的进一步提升，知识溢出效应效果明显，形成更强的知识创新、 技术创新的内在推动力， 实现区域经济持续稳定发展。

2.区域经济发展能够产生磁场效应，发挥辐射功能，增进区域人才集聚能力。 区域经济发展前景对人才的吸引， 区域的相关政策对人才后续发展的影响决定着区域人才集聚的规模与质量。 区域经济实力会促进该区域经济、科技、教育及社会文化等环境的优化， 进而提升区域人才集聚能力， 放大人才集聚带来的势差效应、 规模效应和区域效应， 强化人才集聚与区域经济的联动发展。

（二）多层级协同效应

人才主体与经济主体具有主体层次性， 这使得人才集聚与区域经济发展存在多层级协同效应， 主要包括组织、产业和区域三个层面。

1.组织是基本的经济单位， 人才集聚最终作用于各类组织， 区域经济增长也归因于各类组织的贡献。 人才聚散或重组的最终目标是充分发挥人才作用、 发掘人才潜力、实现人才价值，从而实现组织效益最大化。 企业是人才发挥才能、获取成就感、实现自我价值的主要载体，企业与区域人才集聚的协同发展至关重要。一方面，区域内优质企业的存在能够促进区域人才集聚。 从企业文化的角度看， 优秀的企业文化有利于提升企业形象， 从而吸引更多优秀人才， 企业内部的人才集聚又能进一步由点及面地带动整个区域的人才集聚。另一方面，人才集聚又会进一步推动企业发展。优秀的企业文化能促进人才潜力的发掘及交流与合作，从而强化信息共享和企业创新，推动企业高质量发展。区域人才集聚能促进当地企业及区域经济发展， 进一步优化企业环境、 吸引更多资金和优质企业进驻， 进而又会促进区域人才集聚再上一个台阶。

2.产业集聚和人才集聚的良性互动是区域经济发展的关键推动力。一方面，产业集聚表征生产力集聚， 在现代生产力系统中， 具备产业知识和技能的人才兼具生产性和资本性的特征， 在产业集聚区域能更好地实现其价值追求； 人才集聚能推动产业结构优化和产业集聚，从而进一步吸引人才流入，促进区域人才集聚， 即人才集聚与产业集聚表现为双向促进的协同发展关系。 另一方面， 产业集聚代表着资源集聚， 资源作为经济发展的基础， 是推动区域经济高效运行的重要因素， 能促进区域经济的持续稳定发展。 人才集聚与产业集聚的良性互动能提升区域创新能力， 推动高新技术产业等新兴领域发展， 从而达到区域经济高质量发展的目标。 而区域经济的发展又进一步带动区域人才集聚， 实现了二者的协同发展。

3.区域经济发展是影响区域人才集聚的重要因素，人才在选择去哪个区域发展时， 会考虑区域的未来发展前景， 通常经济较发达的区域有更大的发展空间、 更多的发展机遇、 更好的福利待遇和更成熟的生活配套设施， 这些因素都对人才有着强烈的吸引力。此外，影响区域人才集聚的因素还包括区位环境、人才环境、政府调控等。区位环境即地理位置、资源状况和生活环境等。 人才环境是人才生存、 发展的社会和物质条件的总和， 包括影响人才成长的各种要素，经济实力较强的区域往往具有更好的人才环境， 能促进人才的后续发展及留存培养。 政府调控即政府规划和政策， 是区域经济发展的重要影响因素， 也决定了区域的发展路径， 并影响着区域的人才集聚。 好的政策能吸引更多优质企业进驻， 从而扩大区域经济规模， 增加区域人才需求， 且好的人才政策能吸引更多优秀人才，优化区域人才结构体系， 促进区域人才集聚。 而人才集聚又通过吸引优质企业、 推动产业结构优化和产业集聚、提高经济运行效率和区域创新能力， 实现与区域经济的协同发展。

二、人才集聚下区域经济发展面临的多重风险

近年来， 各地以政府主导的人才集聚使人才落户率得到有效提升， 在一定程度上强化了当地的研发创新能力、 提高了区域经济运行效率， 但随之而来的多重风险也给区域经济社会发展带来了负面影响。

（一）公共资源承载能力面临考验

虽然落户和补贴政策以外的人才配套政策在不同程度上增强了人才所需的基础公共服务制度性供给， 如南京的“安居政策”、沈阳的“人才新政9 条”、长沙的高层次人才“绿卡”、合肥的“养人新政”等，大规模的外来人口还会促使区域提高公共服务水平和城市管理能力， 但各地政府竞相引进人才导致的户籍人口井喷式增长， 提高了对教育、医疗、交通、住房、养老等配套资源的要求， 而当地的配套公共资源有限，人口大规模进入为各省市城市公共设施、 基本社会公共服务带来了较大压力。 公共服务无法满足需求，其可及性、均衡性都有所欠缺， 且短期内无法得到妥善解决。 由于人口流动具有“用脚投票”的特征， 区域内更好的公共服务和就业机会、 更广阔的发展空间对人才有着更大的吸引力。因此，区域“软实力”的发展对引才及后续留存等长远考量也具有重要影响。 目前许多二线城市的公共服务和资源承载力与引才速度不相匹配， 尚不能满足人才的需求。因此，政府在完善户籍政策的同时， 需同步推进教育、医疗、交通、住房、养老等配套政策。

（二）产业发展需求未得到充分满足

产业结构与人才结构的错位，将导致“用人”效率低下，出现“有活没人干”和“有人无活干”并存的情况，产业发展需求也无法得到充分满足。因此，如何充分利用新落户人才实现产业转型、 经济进一步持续稳定高质量发展，实现“引得来、留得住、用得好”，是各地进行政策顶层设计时需要思考的首要问题。在区域发展过程中，首先应确立合理的人力资源结构， 可适度超前于产业结构需求。就目前情况来看，仓促推出的人才政策并未充分考虑当地产业结构及发展需求， 人才引进存在一定的盲目性，且在后续人才培养、使用过程中， 缺乏明确的政策规划和人才引导， 没有将人才自身成长与区域产业发展有机结合， 导致人才不能高效发挥自身智力技能优势，从而削弱了人才集聚的积极效应。因此，各地政府亟需细化人才政策， 促使区域人才结构与产业结构相匹配，确保人才优势得到最大程度的使用，做到人尽其才、才尽其用， 更好地推动人才集聚与区域经济的协同发展。

（三）房地产调控效果被削弱

目前来看，“抢人” 政策中的落户获得购房指标、购房打折补贴等政策， 在某种程度上看相当于房地产限购政策的变相松绑， 再加上库存不足、新房限价、周边二手房价格倒挂，导致房地产热、房价居高不下的现象在一些城市再度出现。 部分一二线城市房价被人才引进政策推高， 使得该城市的房价水平远超当地收入水平，最终导致城市人才集聚的竞争力下降，且放大了房地产市场的套利空间，这将引致居民财富继续向房地产集聚，居民部门杠杆率不断攀升，经济脆弱性日趋严重， 房地产限购等调控政策的效果被削弱。

（四）区域发展不均衡现象加剧

引才政策的迅速升温还可能产生虹吸效应， 使区域发展不平衡加剧。 从各地2019 年统计数据看，全国城市人口增长表现为部分城市人口持续扩张， 而部分城市人口持续收缩。 人口净流入的前十大城市中除西安、郑州外都地处南方地区， 且除西安 （2019 年GDP 为9321亿元）外，其余城市的GDP均超一万亿元， 这表明人口流入与区域经济发展状况是密切相关的， 而大城市参与的“抢人大战”又进一步加剧了区域经济发展的不平衡。当前中小城市和县级市面临着产业结构不合理、 人口外流等诸多问题， 而大城市的“抢人大战”进一步挤压了中小城市的发展空间并给其带来更多挑战。此外，各城市的“抢人大战”还可能影响脱贫攻坚、 乡村振兴等国家战略的实施和推进， 特别是较发达区域原本就具有经济实力强、人才发展机遇多、发展空间广阔、 生活环境舒适等方面的优势， 再加上其开出的优厚条件， 使欠发达区域特别是西部地区在引才上处于劣势。因此，在人才集聚过程中， 有关部门应密切关注区域发展不均衡现象， 并积极采取措施加以应对。

除此之外， 各地在激烈竞争环境下的盲目效仿导致各地引才政策同质化严重，不能很好地适应本地产业结构与经济发展。部分地区短时间内涌入大量人才，而该区域相应的准备还未做好，不得不出台补丁政策，这在一定程度上弱化了引才的公平公正性及政策的严肃性。

三、人才集聚与区域经济协同发展的对策建议

针对目前政府主导的人才集聚下区域经济发展面临的多重风险， 政府应优化相关政策， 从而强化人才队伍建设对区域经济社会发展的支撑作用、 推进区域经济深化转型， 实现人才集聚与区域经济的协同发展。

（一）完善人才配套政策，提升城市公共资源承载力

在人才引进政策影响下，各地户籍人口激增，与之而来的是公共资源与服务的需求增加， 而满足人才各方面需求，解决人才后顾之忧，才能更好地留住人才， 发挥人才的最大价值。 因此政府当前的重点任务是完善人才配套政策、 加强公共基础设施建设、 打造人才乐于居住的区域生态， 以良好的人才环境、优质的公共服务、良好的区域生态集聚高端人才，实现人才集聚与区域经济的协同发展。首先，在人才配套政策方面， 各区域的政府部门应推动打造产学研综合平台， 为人才营造良好的创新环境， 从而更好地发挥人才价值；完善落户、教育、医疗、住房等各方面支持政策，满足人才的物质需求； 完善人才激励政策， 除政府制定出台相关政策外， 还应引导市场充分发挥作用， 激发人才的市场价值， 以市场价值回报人才价值， 从而充分调动人才积极性。其次，公共基础设施建设决定当地的居民生活质量、 城市化水平及文明程度， 是区域引才能力的关键因素，也是激发人才潜能，实现人才集聚与经济协同发展的重要条件。 三四线城市的交通工具、通信系统、能源等基础设施发展较慢， 难以满足人才日益增长的物质文化需要， 除了升级传统领域外，还应加大技术性投入，加快5G 网络、数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设， 从而提高基础设施质量、 提升居民满意度，在充分利用区位、资源及经济优势的同时， 用高质量的配套设施吸引人才。一二线城市也开始面临教育、 医疗等城市公共资源承载力不足的问题， 阻碍了人才的进一步集聚。因此，全国各地都需加快建设完善引才相关配套设施、 制定落实相关服务政策、优化服务保障，营造更加精致且“有温度的”人才发展成长环境， 如在落户、工商注册、住房、医疗、税收、 子女入学等方面给予相应的便利与优惠， 精准并系统地解决人才的各项需求。最后， 也应加大对生态环境及休闲文化娱乐设施的投入， 打造人才乐于居住的区域生态。

（二）考虑产业发展需求，定向招才引智

合理利用人才是留住人才、 避免人才外流的重要手段， 若没有相适应的产业结构， 就无法实现人才资本与物质资源的充分结合， 即使通过引才政策引进大量人才，也无法留住人才。而产业集聚与人才集聚表现为双向促进关系，因此，应在考虑产业发展需求的基础上定向吸引人才，做到“人尽其才，才尽其用”，尽量控制和减少人才集聚过程中可能产生的人才闲置与浪费等负效应，充分发挥人才集聚的正效应，实现人才的高效利用。

人才布局不合理是目前我国一些区域人才缺乏的主要原因， 欠发达区域如何扭转人才缺乏现状， 发达区域如何将引进的人才转化为区域经济发展新动力， 是人才集聚过程中亟需解决的突出问题。 虽然中西部地区经济实力较差， 但其较低的生活成本对年轻人也具有一定的吸引力， 尤其是目前互联网等新兴产业及高铁等交通工具的快速发展， 一定程度缩小了中西部区域的相对劣势，成为其引才的新机遇。而鉴于产业集聚与人才集聚的双向互动， 区域人才集聚应贴合当地产业发展需求及发展方向， 强化引才育才及人才培训力度， 建成一支初、中、高级人才结构合理，且与区域产业发展相适应的，具有较强研发创新能力的人才队伍。尤其是中西部区域，更应把握当前的发展机遇，积极发展新兴业态， 形成人才集聚促进区域经济发展、区域经济发展吸引人才的良性循环。因此，未来人才政策应充分考虑当地产业结构及其人才需求， 进一步细化引进人才的类型， 如中西部地区应引进农业技术人才， 重点扶持农业产业的龙头企业，完善农业创新技术体系，带动传统农业向现代农业发展； 东部地区则需引进具有研发创新能力的高端人才，培育拥有先进知识、 技术和专利的产业人才， 完善现有人才培训培养体系， 提高区域教育系统实力， 及时更新人才的知识和技能， 同时也大力吸引资本、 项目等其他生产要素， 共同推动高新技术等新兴产业发展。

（三）协调房地产政策与人才政策

引才政策与房地产政策的冲突导致房地产政策的效果被削弱， 推高了当地房价，而房价提高也会削弱区域引才的竞争力。 因此，政府在制定房地产政策与人才政策时，应充分考虑二者的相互影响， 通过政策协调，减少政策作用冲突产生的负效应。 一方面，引才政策推高了房地产价格是因为人才流入增加了房地产需求，而在房地产限购的有限供给下，势必会引起房价上涨，在这种情况下，解决房地产价格上涨的方法即为引导房地产增加供给， 使供给的增加与人才带来的需求增加相匹配， 从而在满足人才流入的同时抑制房价上涨。另一方面，引才政策推高了房地产价格是因为引才政策中住房优惠政策将引入的人才直接推向了房地产市场， 进一步加剧了房市的供需失衡矛盾。 如果政府在制定政策时能够妥善考虑配套设施， 为引入的人才设置专用住房或其他解决途径，则能避免部分人才在房地产市场上的集中购买， 从而在一定程度上削弱引才政策对房价的推高作用。

（四）保持人才发展与经济发展的阶段协调性

我国各区域经济发展存在差异， 而不同的经济发展阶段有不同的人才需求，因此实施合理的人才战略，推出与区域经济发展水平相适应的人才政策是十分必要的， 这也是解决区域发展不平衡的重要手段。目前，东部地区正处于经济结构优化升级的关键时期， 未来应着重发展生产性服务业， 推动创新升级， 将加工组装产业和劳动密集型产业向中西部转移。 而东部地区经济结构优化过程中所需的高端人才还较为欠缺， 因此应大力引进和培养掌握先进、 核心技术及具备研发创新能力的高端人才， 并在相关培训中注重提升人才的技术、管理、创新等能力， 这样才能实现人才资源的高效配置与利用，从而满足经济结构优化的人才需求。目前，中西部地区的经济发展还处于初期阶段，应在引才及人才培养上大力投入资金，推行人才密集战略，实现人才总量的提升。 当经济发展到繁荣阶段时， 再进一步实施人才集约化战略，将人才总量增长置于次要地位，注重人才素质的提高，使人才优势得以更好地发挥。各区域人才政策也应根据经济转型需求适时调整， 中西部地区应把握东部产业转移机会，充分利用自身优势，科学地承接资源密集型产业转移， 主要引进优势产业相关人才， 并考虑培养一批掌握先进知识、 技术并具有研发创新能力的人才， 使人才结构与经济发展水平相匹配，避免人才资源密集度过高而导致的人才资源闲置浪费。