PPP项目融资风险分担机制探讨

王文锐

（中国葛洲坝集团股份有限公司，湖北 武汉 430000）

一、引言

社会经济水平不断提升，社会对基础设施要求不断提升，仅仅依赖于国家财政已经无法满足投资需求。因此，政府部门将目光防止在私人筹资上，所以，PPP 融资模式由此产生。PPP（PublicPrivate- Partnerships）是一种新型项目融资目标，最早产生于20世纪90年代初，在英国应用，随着时代发展，更多国家开始使用PPP融资模式。随着PPP融资模式逐渐完善，成为政府公共投资基础设施建设项目处理资金不足问题并控制风险的有效方法，得到了社会各界的广泛关注。

二、ppp融资模式的内涵概述

PPP（Public- Private- Partnerships））融资模式也就是指，私人营利性企业及非营利性企业根据某个项目形成合作关系的方法。在这种模式下，合作双方能够达到比独立行动更有利的效果。在20世纪90年代，PPP融资模式逐渐普及和推广，在欧洲等国家广泛应用。随着改革开放不断深入，我国经济发展水平不断提高，但是公共基础设施建设资金匮乏，给我国社会经济发展带来直接影响。随着PPP融资模式的完善，成为政府公共部门投资基础设施建设工作的重要方法。通过实践得知，在PPP项目建设中，风险管理对项目目标实现有着直接影响，针对政府及私营企业来说，应该及时识别项目建设中存在的风险因素，从而保证风险分担的合理性和专业性。

三、ppp融资项目的风险成因

（一）ppp模式的自身特点

针对PPP模式来说，组织结构比较复杂，不但包含营利性企业、非营利性企业，同时也包含公共非营利性组织机构。在合作过程中，难免会出现不同层级和类型的利益关系，只有政府和私人企业合作，才能让合作分歧得到弱化，在求同存异的情况下，顺利完成项目目标。PPP模式中具备的主要特点在于把私人部门融入公共领域中，提高公共设施服务水平和效率，分担政府投资风险，防止公共基础设施建设存在超支、工期延长等问题。

除此之外，公共部门采取PPP模式的主要目的在于，通过使用私人企业资金、管理以及技术等优势处理政府财政预算不充足、基金设施短缺等问题，在私人企业的配合下，提高项目建设效率，给社会创造更多的效益。但是，公共部门普遍认为主要采取PPP模式，就等同于将项目中可能出现的各个风险转移到私人企业中；而私人企业则认为PPP项目中比较长的合同期限内将会蕴藏诸多风险，因此，私人企业更愿意获得施工合同而不愿意经营基础设施。

（二）运作模式方面的因素

在PPP融资模式下，私人企业通过投资某个独立商业实体以提供并经营公共产品，由正度部门对公共产品或者服务进行管理，私人企业在长时间经营中获取一定收益，这种公共项目利益私有化运行模式让私人企业在PPP融资项目中承担更多的风险。并且，针对PPP融资项目来说，自身具有投资规模大、运营时间长等特点，现阶段，PPP融资模式比较适合应用在基础设施建设、市政工程建设等公共基础设施领域中，这种类型的项目一般存在投资规模达、运行周期长等特征，使得风险发生几率升高。

四、PPP项目融资风险分担机制

（一）风险分担原则

PPP项目风险分担应该按照以下几个原则进行。首先，一方对某个风险具备最有控制力则表示其处于最有利位置，可以降低风险发生几率和风险带来的影响，保证控制风险的一方用于控制风险消耗成本的最小化。并且，因为风险在某一方控制范畴内，让其有动力控制各种封信。所以，在PPP项目融资风险分担中，应该按照对风险最有控制力的一方控制风险原则进行管理。其次，PPP项目中含有部分双方不具备控制能力的风险，如不可抗力风险，在风险分担过程中，需要综合思考风险发生可能性、政府部门预留风险控制成本、政府减少风险产生以后所造成的损失等，如果私人企业要求补偿大于公共部门可以承担的风险支付成本，则公共部门无法接受，所以，承担风险应该和所得汇报相迎合，这是项目风险分担需要秉持的第二原则。最后，在合同实施过程中，项目部分风险将会出现双方无法预料的变化，或者风险造成的损失比预期多，在这种情况下，不能让某一方独自承担这些风险，反之将会打消项目管理的积极性，因此，在风险分担过程中，应该秉持承担风险有上限的原则。

（二）风险分担的框架

1．项目公司方分担的风险

通常情况下，项目企业愿意承担自己比较熟悉，并且易于控制的风险，如开发风险、完工风险、经营风险等，不愿意承担无法量化，且控制难度大的风险，如国家政治变化风险、不可抗力风险等。

2．承包商分担的风险

在当前PPP项目施工建设中，通常由项目企业和承包商签署总承包合同来建设，承包商不仅需要对项目施工负责，还要对项目设计、施工设备、材料采购等工作负责。承包商面临的风险一般是完工风险。针对因为估价不合理而引发的成本超支风险，因为施工建设中失误导致的竣工延期风险等，都由承包商负责。另外，在PPP项目建设过程中，环保风险也由承包商负责。

（三）风险分担的方法

1．基于控制力不同的风险分担

针对控制力原则下的风险分担，也就是指PPP项目风险初步分担。在此过程中，公共部门需要对项目可能会出现的风险进行识别，之后评估自身和私营企业控制能力。针对处于双方控制范畴内的风险，公共部门应该对自己风险控制能力进行判断，评估哪些是自己可以控制的风险，哪些是私营企业可以控制的风险，根据评估结果，把风险清单中各个风险进行具体划分，由上方一同承担对应的风险。针对处于双方控制范畴外的风险，需要留待下一阶段进行分担。

对于私人企业来说，在初步风险分担评估过程中，需要对其现有资源数量进行评估，以此判断其对公共部门转移给自己的风险是否在控制能力内。如果私人企业通过自我评估确定可以对转移风险进行控制，则制定相应的风险管理对策。反之，将会返回到风险分析阶段。双方控制能力范畴内的风险，可以结合风险分担要求进行分担处理。对于公共部门和私人企业控制能力外的风险，双方经过商量以后确定风险分担机制，之后私人企业将会对风险价值进行计算，并自我评估，主要是评估自己对风险管理情况和现有资源，之后根据风险价值和自我评估结果确定风险补偿价格。如果公共部门可以接受，则双方一同进行风险管理。反之，则需要重新交流，调整风险分担计划，良性循环，双方达成统一意见。双方控制能力内的风险应根据风险分担第二原则进行处理。公共部门和私人企业双方控制外的风险，在协商统一后，签署相应的合同，直到风险分担完成。

2．根据各方收益的风险分担

收益原则下的风险分担也就是指PPP项目风险协商分担环节。在此过程中，公共部门所选择的私营企业应该从两方面进行评估，一个是评估招标文件中公共部门转移给自己的风险，另一个是评估承担这些风险可以获得怎样的收益，之后和公共部门协商交流。在公共部门与私人部门签署合同以后，项目风险分担将会进入到风险追踪和再分担阶段。在此阶段中，核心任务在于追踪已经分担的风险，评估是否会出现无法预测的变化或者之前没有出现的风险，之后再进行风险分担。如果存在没有识别的风险，应根据风险初步分担方法对风险进行分析。如果已经识别的风险出现双方都没有预料的变化，则需要分析这种变化对PPP项目带来的影响，如果这种影响比较大，需要结合风险分担原则适当调整分担机制内容。如果风险变化对项目有利，则应该对项目风险进行对称性分担。对称性风险分担也就是指根据合同内容，如果项目周期出现变化所造成的正面影响，也就是创造收益时，双方可以共同承担该利益。

3．动态原则下的风险分担

动态原则下的风险分担也就是PPP项目风险追踪和再分担阶段。PPP项目持续时间比较馋，参与方比较多，即便在项目前期，公共部门已经把可能出现的风险进行分析和分担，但是难免会存在遗漏，甚至也会产生新的风险。因此，应该对风险进行追踪和再分担。在风险分担中，不但要观察分担风险是否存在新的变化，还要观察是否存在新的风险，如果存在，应及时评估和分担，确保每个风险都有对应负责人进行管理。

五、结束语

总而言之，在新形势背景下，城市发展进程加快，城市公共基础设施需求量增多。在这种情况下，PPP融资模式的应用，有效缓解政府部门在公共基础设施建设中的资金压力，减轻政府部门经济负担，实现财政资源科学分配，提高财政支出效率。但是，PPP模式并非万能的，需要做好风险识别和分担工作。不管是公共部门，还是私营企业，都要秉持共赢的目标对项目风险进行分析和判断。为了保证公共部门和私人企业权利平等，在合同中需要适当调整内容，在出现项目利益变化时，应保证风险分担的对称性。风险分担是风险管理中重要内容，应渗透于项目合同整个周期中，公共部门和私人企业需要采取有效措施防范和控制风险，保证PPP项目顺利运行。