政府投资基金用于PPP项目的决策探讨

李楠

（山东济清控股有限公司，山东 济南 250306）

一、引言

PPP模式是由政府提供引导基金吸引社会资本参与，旨在打造更高质量的基础设施、公共产品，利用社会资本的市场化操作实现最大化的收益，社会资本也可以通过特许经营的授权来获取长期的利益。PPP模式能够帮助政府减轻财政的压力，也为社会资本方提供了长期获利的机会，两者优势互补实现双赢。但我国对这种模式的实践经验较少，且相关法律法规尚不完善，这可能导致双方的投资达不到预期收益、后期产生纠纷等问题。因此，为保证国家资金安全，实现政府投资基金的高效运作，需提高对PPP项目的管理水平。

二、我国政府投资基金应用于PPP项目的问题和特征

（一）影响政府投资基金运作效率的问题特征

PPP模式下政府投资基金面临许多不同于以往的新问题，这些问题有一定的规律和特征，需要在制定决策建议前明确这些特征。

1．不确定性

PPP项目根据不同的具体方案，选取的合作方式、融资模式都不是唯一的，多种不同的搭配方式，在不同的具体方案下所遇到的问题、问题影响的大小也都是不同的。PPP项目引入我国的时间不长，也没有太多的成功案例参照，更没有针对不同的模式制定出规范的风险防控制度，这就存在较大的不确定性，需要相关人员在具体工作中针对具体情况，来制定具体的操作方案与防控风险的决策方案。

2．多样性

PPP项目中的主体较多，除政府之外，还有参与的社会资本方及相关的建设方，各参与方通过合同、协议等来约定风险分担、资金投放、建设施工、成本管控、移交运营等细节问题，并明确各自的权利与义务，这其中存在的问题会涉及政治、经济以及社会等多个方面。参与的利益相关者，每一方都有自己的期望和要求，如果不能统一，可能带来纠纷，这些多样化的问题都会对基金投资效益带来影响。

3．阶段性

从项目的立项、决策、施工到竣工验收、移交运营，不同阶段面临的问题及问题影响的大小都是不同的。举个例子来看，比如在工程施工的初期，需要投入较多的政府投资基金，用以采购工程施工所需的材料物资及设备等，随着工程进展的不断深入，基金投入不断增加，遇到的问题及风险也会随之增加。到项目中后期，要考虑质量、工期、债务、验收、授权等问题。每个阶段都需要明确其关键控制点及控制措施，涉及整个项目的全生命周期。

4．渐进性

虽然PPP项目面临的问题往往看似是突发的、偶然的，但实际上所有问题出现之前都有一定的征兆，随着环境变化、工程进展、工作漏洞的扩大逐渐发展并最终呈现出来。因此，应当加强对项目过程的控制，及时发现存在的问题，在早期阶段就将问题控制住，防止其扩大化，这对于保证政府投资基金效益具有重要意义。

（二）我国政府投资基金应用在PPP项目面临的主要问题

1．立项前缺乏全面的项目分析工作

在确定开发一个PPP项目之前，应当结合当地发展的需要，集结专家力量，分析包括该项目构建所需技术、造价成本、预期收益、工期要求、质量要求及工程建设各个环节可能遇到的问题，结合政府的财政收支情况、债务偿还能力等，做好中远期规划。但从实际情况来看，很多地区在开展PPP项目时，政府都只是更关注眼前的短期利益，没有做到全面综合分析，尤其是忽略了财政债偿能力、风险抵御能力等，这都会对政府投资基金的投资效益造成影响。

2．PPP项目招投标及合同工作中的问题

政府在签署PPP项目合同之前，应当聘请专门的顾问及专家，做好项目的起草、谈判以及相关的法律咨询等工作，防止合同中存在漏洞。在招投标阶段，政府部门也应当做好各单位标书的比对与分析工作，筛选最佳合作方。但从实际情况来看，政府往往更重视项目施工阶段的投资基金管控，在招投标及合同签署阶段中，管理较为粗放，造成这一阶段存在漏洞，甚至存在一些问题，导致没有选取最佳合作方，这都为之后的工作埋下隐患。

3．资金统筹工作中存在的问题

在PPP项目开展过程中，政府应当按期提供投资基金，一旦基金没有及时如数支付，就势必会影响接下来的工程进展。因此政府的投资基金预算、统筹工作也是保证PPP项目有效开展的一项重要环节。一些地方政府没有做好相关工作，缺乏系统的预算与统筹，导致需要落实投资基金时，没有及时足额支付，对工程项目进展以及基金投资效益造成严重影响。

4．没有构建完善的监督管理机制

在PPP项目开展过程中，政府应当积极参与，开展全过程监督管理，确保政府投资基金能够得到有效利用，这也是避免资金浪费的有效手段。但很多情况下，一些政府的参与力度不强，积极性不够，抱着做“甩手掌柜”的心态，没有全程跟踪监管，出现了如政府投资基金滥用、浪费的问题，严重影响了基金的投资效益。

三、优化我国政府投资基金用于PPP项目的决策建议

（一）做好PPP项目实施前的全面分析与评估工作

PPP项目投资金额大、投资期限长，在做立项决策时，要对该项目进行全面的分析与评估。政府必须要做好利益与风险的权衡，并控制投资规模及投资数量，做到量力而行。在对预期收益与可行性分析时可采用净现值法、内含报酬率法、年金现值法及动态回收期法等方法，通过细致的测算科学做出投资决策。除聘请专业的团队及专家对工程的技术、造价成本、工期要求、质量要求、预期收益进行全面分析和评估外，还应考虑项目的性质。比如对于灾后重建类项目，涉及受灾群众的民生问题，对于这类工程，在项目评估时要以百姓的民生为首要考虑，经济上面的得失为次之，并在招投标时明确这一工程方向，选取有意增加社会效益，经济效益其次的社会资本方作为合作伙伴。另外，还应考虑合作方的资金来源以及融资能力，在PPP项目中，政府和民间机构都需要资金投入，如果社会资本方资金出了问题，也同样会对工程造成影响，因此需要评估合作方的资金来源以及融资能力等，以推动工程项目的顺利实施。

（二）PPP项目招投标及合同工作阶段的决策建议

首先，在签订合同前，政府方务必要对合同的合法性及其中的具体内容加以审核，保证合同合法合规。对于合同内容，需要对工程建设内容、规模、成本、工期、施工及竣工后运营方式、质量验收标准、回购期限、合同价款及支付方式、特许经营授权细节等进行全面审核，并要有明确的解释确保后期在遇到相关纠纷需要谈判时有章可循。其次，还应对社会资本方相关内容进行审查，如社会资本方的出资方式、分包方案、风险承担等。最后，政府方面还应制定保障措施，即规定哪些属于违约行为，违约需要承担的责任，当出现争议时的解决方案等。

（三）优化政府投资基金统筹管理的决策建议

政府部门应当对未来一段时间的财政收支做好预算，在此基础上，结合PPP项目所需成本、利润、工期以及回购时间等，安排好投资基金的投放时间和金额控制。在整个项目的建设周期政府部门需加强对工程成本的全方位管控，如对折旧年限、管理费用、物料损耗等持续关注，并定期测算项目的投入产出比。在此基础上做好相关的预算工作以及具体的开展方案，并准备一部分应对风险的预留资金，当出现突发情况，导致资金投入不足时，就可启动预留资金注入到政府投资基金中，投放给项目公司。此外，如果出现政府换届的情况，务必要做好工作交接，把PPP项目的资金需求、产生的债务以及所具备的权益，都传递给新换届的政府，确保做好过渡工作。最后，还应加强资金监管，不仅要保证资金能够及时落实到位，做到专款专用，还应及时发现问题，对于私自挪用政府投资基金的情况，要严肃处理，根据挪用金额、具体情节依法追究法律责任。

（四）建立全过程的监督管理机制

政府部门需要提高认识，加强参与，并建立全过程的监督管理机制。首先，可在PPP项目的合同中就明确政府在项目中的管理权限，以及参与监督工作的主要方式。项目的监理工作，由公开招标选取的监理单位以及政府部门共同参与。政府部门的监督管理不仅要关注基金的运用是否存在浪费问题，还要关注工程项目的质量，做到投资与质量的平衡。对于质量的控制会涉及分包、转包的问题，政府部门应当在合同中清晰、明确地规定这些方面的内容。如果要分包，需要由政府部门对分包单位进行审查，不能在未经允许下私自分包。此外，还应和社会资本方做好沟通协作，保证信息交流顺畅。政府部门定期到现场检查，不定期抽查，并和社会资本方建立定期沟通机制。如果在检查过程中发现问题，如质量问题、资金滥用等，都应当第一时间和社会方沟通，商讨解决方案，即通过全过程的监督管理，保证政府投资基金使用效益的最大化。

四、结束语

综上，PPP模式不仅能缓解政府财政压力，还能提升社会资本的活力，是一种能使政府与社会资本方利益最大化的有效模式，对我国城镇化进程及人民生活水平的提高有重要意义。但PPP项目的运营管理也伴随着很多问题，政府和社会资本方要不断分析PPP项目管理中存在的不足及问题，针对这些问题提出相应的对策，从而提高PPP项目管理水平，真正让市场在资源配置中发挥其根本性作用，更好地发挥社会资本的力量。