浅析“放管服”背景下事业单位课题经费管理问题

胡希炜

一、绪论

科技兴则国家兴，科技强则国家强。2016年5月，习近平总书记在全国科技创新大会上强调：把科技创新摆在更加重要的位置，吹响我国建设世界科技强国的时代号角。2016年6月1日，国务院总理李克强在国务院常务会议上指出：深入贯彻全国科技创新大会精神，形成充满活力的科技管理和运行机制，推进科研领域“放管服”改革，更大调动科研人员积极性、创造性。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，指出通过进一步简政放权、放管结合、优化服务，强化落实，改革和创新科研经费使用和管理方式。为了落实国家关于推进科技领域“放管服”的要求，2018年7月，国务院印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》。

随着国家对科研的重视，科研课题数量的逐年增加，经费来源和数量也日益增多。事业单位在科研领域发挥着举足轻重的作用，课题经费是开展科学研究的物质保证。若经费使用不当、管理不严，就会产生各种各样的漏洞，严重影响国家和单位的经济利益。本着“简政放权、放管结合、优化服务”的宗旨，本文从当前事业单位科研课题资金管理存在的问题入手，研究如何切实完善事业单位科研资金管理工作，并提出若干可供参考的意见和建议。

二、事业单位课题经费管理存在的问题

（一）预算编制中存在的问题

1.重立项、轻预算。科研人员往往把大部分精力放在争取课题项目上，在课题是否能立项、是否能做大资金规模上费心费力去争取。在预算编制方面却不够重视，预算管理意识比较淡薄，存在先把课题经费拿下来再说的想法。

2.预算编制不够科学合理。一般情况下，财务人员不参与课题经费预算的编制，课题申报书和经费预算由科研人员独立完成。由于科研人员缺乏财务专业知识，对预算科目的支出范围把握不准确，编制经费预算不经过科学测算，不接地气，往往依靠以往的经验或者按照课题负责人的主观想法去编写拼凑，无法如实反映课题的实际需要，最终也无法完成刚性执行。按惯例，预算批复的资金量肯定会比预算申报的资金量少，课题负责人为了给自己的课题争取更多的资源配置，往往会按最高用量编制各科目预算，甚至出现虚报预算的现象。

（二）预算执行中存在的问题

1.报销环节程序繁杂，预算执行过程耗时费力。在“放管服”的大背景下，已经简化了对预算执行程序的各种规定和限制，但是在事业单位的内控制度限制下，报销程序依然繁杂。一笔科研报销要经过层层审批，其中任何一个环节出现问题，报销程序就会停滞。科研人员都是专业技术领域的专家，对财务制度和报销流程不够熟悉，在科研项目实施过程中，烦琐的财务处理占用了大量本该用于科研的时间。例如，会议费的报销中，需要提供会议通知、签报文件、参会人员签到表、发票、发票验伪单等。购买试管需要采购计划、验收单、入库单、发票等。科研人员几乎搞不清这些票据的区别，既要搞科研又要搞财务报销，大大分散了他们的时间和精力。

2.预算执行滞后，结题前突击花钱。通常科研人员在科研项目进行过程中，未能严格按照预算安排经费开支，项目前期预算执行大多滞后，而到项目后期，往往又迫于结题压力，在较短的时间内突击花钱，失去了预算的计划性和严谨性。例如，某三年期课题，前两年预算执行率不足5%，执行进度和课题经费支出进度不一致，最后一年集中购进设备及大量试剂耗材等，经费使用比较随意，缺乏计划性。

3.超范围列支，列支和本课题不相关的费用。差额拨款的事业单位为了减轻自身的资金压力、弥补资金缺口，单位负责人利用行政权力给课题负责人施压，将本不应该列支在课题经费的支出在课题经费中列支。例如，某科研单位在结题前列支了与该课题无关的本单位用于对外宣传的印刷品。

（三）会计核算中存在的问题

1.难以做到全成本核算。从会计核算角度，课题经费成本应该包括与课题有关的所有的直接费用和间接费用。直接费用通常有材料费、燃料动力费、设备费、测试化验加工费、差旅费、国际合作与交流费、会议费、劳务费、咨询费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费和其他支出等。直接费用比较直观，可以量化，核算也相对简单易操作。但直接费用中不包括事业编制科研人员的工资性成本，这部分成本由所在事业单位承担，无形中挤占了事业支出。在“放管服”政策下，间接费用可全额用作绩效支出。对课题工作中所发生的难以划分的间接费用，如水电燃气费、物业费、房屋设备折旧费、其他辅助部门的费用消耗等，并未纳入核算范围。即使有些单位按比例提取一些间接费用记入课题成本，也存在提取比例和提取范围的争议。

2.课题经费预算科目与会计科目设置不匹配。新政府会计制度采用了双体系平行记账模式，预算会计按支出经济分类来设置会计科目，与课题经费预算科目设置不尽一致。例如，“测试化验加工费”在会计科目中无法找到一致的科目，实际操作中有些财务人员记在“委托业务费”，有些则记在“其他商品和服务支出”。这种不匹配导致核算标准不统一，财务人员按自己的理解记账，科研人员更难以理解，容易造成科目错支，对课题经费细化科目的把握造成影响。

（四）结余资金管理的问题

在“放管服”背景下，课题一次性通过验收并且单位信用良好，满足以上两点要求，结余资金由单位统一使用。结余资金使用时间为收到验收意见之日的次年起两年用完，两年内未用完需上缴财政。针对以上政策，很多单位还没有制定结余经费的管理办法。部分课题负责人认为课题的结余经费理所应当留给自己支配使用，单位不应干涉，往往以后续需要继续使用为由，单方面占用资金，单位层面无法对课题结余资金进行统筹安排，造成资金闲置浪费。即使部分课题负责人将课题结余经费上交单位，很多单位也将本应用作直接费用的结余经费违规用于支付绩效工资、招待费、差旅费等，资金安排混乱，违规操作现象也很普遍。

（五）资产管理的问题

资产管理存在重资金轻实物、重购置轻管理的问题。课题设备的采购一般由课题负责人说了算，不按政府采购程序执行。课题经费购置的设备不纳入单位固定资产的统一管理，一般由课题组自行保管使用，也不共享给其他课题组或者部门使用，各课题组各自为政独立购买设备，造成资源浪费。在课题结题验收后，资产闲置问题比较严重，后续缺乏统一管理，资源难以有效共享。课题购置专用材料，如试剂、低值易耗品等往往由课题组人员一人完成从购买、验收、入库、使用、报销等全流程，缺乏内部监督制约机制，容易导致腐败问题的发生。

三、事业单位课题经费管理的对策

（一）加强各部门协调配合，提高预算编制的质量

凡事预则立，不预则废。课题预算是课题申报不可或缺的重要组成部分，预算编制不仅是简单的收支预计，也不仅仅是财务金额数据的反映，课题预算编制是一种资源配置，能真实科学地反映课题组的实际需要。预算编制水平直接影响预算执行的结果。一方面，事业单位应该完善科研预算管理制度，成立预算管理委员会，建立预算编制的集体决策审核评估机制。课题负责人应召集财务部门、采购部门和科研部门等，联合对预算的编制进行审核把关。科研部门作为预算的执行主体，应从课题具体内容方面作出合理的评估预测，财务部门应在预算科目使用和资金使用合理性方面给出建设性意见；采购部门应从采购询价，政府采购政策方面审核把关。各部门树立“一盘棋”的思想，通力合作，坚持实事求是、精打细算的原则，切实做好每一笔预算，确保预算的编制要符合政策要求、与科研目标相关以及具有经济的合理性，切实提高课题预算编制质量。另一方面，财务人员和课题科研人员在编制预算时，要时刻谨记依法编制的原则，遵守预算管理的相关法律法规等，严肃认真，规范编制，坚决避免预算编制和执行的随意性，提高预算编制的真实性、准确性、科学性，坚决维护预算的严肃性。

（二）建立科研财务助理制度

随着承担课题数量的增多，事业单位应建立和完善科研财务助理制度，让专业的人做专业的事，减轻科研人员预算管理和经费支出的烦琐工作压力，从烦琐的报销流程中解脱出来，让科研人员有充足的时间潜心从事课题研究。科研财务助理制度的建立，对服务科研、推进经费管理和预算执行、防范财务风险等方面发挥着重要的作用。不仅能为科研人员提供课题预算编制和调剂、预算资金支出、财务决算、财务验收等方面的专业化服务，还能监督科研人员合理使用课题经费，在保证正确使用科研经费的前提下做好服务工作。

对科研财务助理，还需要加强业务培训。培训内容应涵盖国家财经法律法规、单位的各项财务规章制度、课题项目管理流程、相关软件操作常识、沟通技巧、语言和书面表达能力等。通过统一管理和常态化培训，建立一支专业化的科研助理队伍，切实为科研人员服务。此外，很多课题涉及国家机密和商业秘密，单位还要加强科研财务助理的保密教育，增强保密意识，筑牢保密思想防线，严防泄密事件的发生。

（三）加强课题经费核算的规范化管理

1.建立和完善课题经费的全成本核算制度。全成本核算就是要将与课题活动相关的一切直接费用和间接费用纳入核算中，目的是真实地反映课题财务状况，使所有支出都有落脚点。首先，应将课题研究人员承担课题任务的工资性收入纳入课题直接费用中核算。科研人员在课题研究中投入大量的时间和精力，理应有所回报和补偿。这样既可以调动科研人员的积极性，又可以在一定程度上减少科研贪腐事件的发生。其次，根据单位的实际情况，建立间接费用分摊的标准和管理体系。建立成本核算信息系统，将固定资产折旧、物业水电燃气费、行政管理费等纳入间接费用分摊，尽可能做到公平公正、科学合理以及核算的可操作性。

2.规范会计核算。课题财务核算，需要加强规范化管理，每个科研课题按规定单独设账，经费独立核算，保证专款专用、专人管理。此外，还要健全事业单位科研经费会计核算体系，设置会计科目时，不仅要符合事业单位会计准则，还要结合课题的实际情况，可以相应的增设科目级次，使核算内容更加完整和详细。

（四）规范结余资金管理，内外监督双管齐下

课题承担单位根据单位的实际情况，制定课题结余资金管理办法，完善内控制度，财务部门、审计部门、科研部门之间形成互相制约、互相监督的关系，严把“结题关”。原则上对所有课题结余经费实行统一管理、统一规划、严格管控。对结余资金的存量做到心中有数，正确评估本单位的资源条件和实际需要，合理合规调剂使用结余资金，把钱花在刀刃上，提高资金使用效率。一方面，单位应定期公开结余经费使用情况，将每一笔支出置于“阳光”下；另一方面，单位内部应定期、不定期地开展结余资金内部审计，关注结余资金的去向，严查细查资金使用情况，杜绝利用结余资金分成、提取人员经费、发放红包等现象。此外，课题承担单位可借助外部会计师事务所的力量进行监督管理，外力远远大于内力，从外界汲取力量精准监督。

（五）加强资产管理

课题承担单位在课题进行过程中所需资产的采购中，需要严格按照相关政府采购规定执行，加强竞争性谈判、单一来源、询价、邀标、公开招标等政策执行的规范化。对大额资产购置，采购前要做好充分的调研，引入专家评审论证机制，进行集体决策。此外，对于课题资产，还需要建立登记与清查制度，可以借助会计信息化平台形成完整的资产账册，由专人负责，对资产的增加、减少、变动以及报废及时做好登记。应按国家相关规定处置课题资产，不论是课题负责人，还是课题组成员，不能隐匿、非法占有、私自转让课题资产。对于低使用效率的资产，应由专人负责跟踪管理，统筹规划，提高资源配置效率。

四、结语

在事业单位科研课题经费管理过程中还面临着很多问题，本文从预算编制、预算执行、会计核算、资产管理、结余资金管理几方面分析了科研课题经费管理现状，并在此基础上提出了有效的改革举措。事业单位要依靠“放管服”契机，在政府的大力支持下，加强课题经费的规范使用和科学管理，使有限的课题经费发挥更大的经济效益。