利益相关者视角下体育中考执行现状及实施对策

买佳，金光辉，董国永

（1.广西师范大学 体育学院，广西 桂林 541004；2.华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079）

全面组织实施初中毕业升学体育考试，并逐步加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩中的分量[1]1350，这是中央 7号文件对体育在学校教育中重要性的一种体现。其目的在于，通过体育考试来督促地方教育行政部门、学校领导、体育教师及家长共同关注学生体质健康问题，激励学生积极投入体育运动，进而养成锻炼身体的习惯，促进终身体育的养成。体育中考从开始的无分制到有分制再到高分制，体现的不仅是对中央7号文件精神的一种延续，更是国家对中学生体质健康的重视。随着教育改革的深化，体育中考政策也在调整中逐步完善，以期与教育改革同步，但从目前相关研究报告、文献资料、官方及媒体报道等情况看，有关体育中考政策执行的结果与预期的结果相去甚远。因此，本研究从利益相关者视角出发探讨体育中考的执行现状，分析存在的问题，探索实施对策，以期为体育中考改革与完善提供参考。

1 利益相关者视角下体育中考的利益层次关系

利益相关者(Stakeholder)首次出现在斯坦福研究中心 1963年的内部备忘录中的一篇管理论文。1984年美国学者佛里曼[2]出版《战略管理：利益相关者方法》，自此理论界掀起了有关利益相关者理论的研究热潮，其初衷是研究公司或企业里的股东、雇员、顾客、供应商、债权人和社团等之间的利益关系。佛里曼将利益相关者定义为任何能够影响公司目标的实现，或受公司目标实现影响的团体或个人。同时，他又指出“利益相关者是致力于价值创造和交易的人”[3]，可见，利益相关者不仅仅关注的是各个主体取得的利益，也要关注其创造的价值。到目前为止，利益相关者理论研究已进行了30多年，其研究已延伸到法律、公共政策、行政管理等领域。

体育中考政策是由教育部、国家体育总局共同制定，由各省、直辖市、自治区、市(县)的教育部门、学校、体育老师、家长、学生协同实施的一种综合性质的体育考试，是提高学生体质健康的一种有效的行政手段，因此，教育部、国家体育总局与各省、直辖市、自治区、市(县)的教育部门处于一种委托与代理的关系。这样便形成了从中央到地方的纵向管理体系，进而能够实现提高学生体质健康的层级代理干系。中共中央国务院把提高中学生体质健康的任务委托给教育部、国家体育总局来完成，教育部、国家体育总局制定《国家学生体质健康标准》及体育中考政策，将提高学生体质健康的任务委托给不同的政府教育行政部门来实现。可见这一政府委托代理关系体现出多层级性，政府以及政府机构不仅考虑上面委托人、下面代理人的利益目标，也要考虑自身的利益目标。当升学目标、体质健康目标、社会目标等多元目标不一致时，机构代理人往往很可能选择损害公众利益、国家或政府利益而维护机构(或个人)利益[4]；当多种目标一致时，机构代理人会实现多方利益的最大化。

对体育中考政策制定、实施的分析中，可以得出3个利益层次及关系：第一个层次是以中央政府为首的国家利益，包括教育部、国家体育总局；第二个层次是地方利益，即地方教育行政部门；第三个层次是个人利益，即体育教师、学生、家长。第一个层次是政策实施的最大受益集团，其目标的实现需通过第二层次和第三层次的大力支持，只有第二、第三层次的利益在政策实施中得到最大程度的保障，才能确保政策的正常实施，体育中考政策的价值才能被充分体现出来。

2 利益相关者行为下体育中考的执行现状

2.1 体育中考政策调整受各利益主体行为的影响

为解决学生体质健康问题，政府采取行政干预的手段自新中国成立后就已存在。1951年1月15日毛泽东就学生健康问题再致马旭龙的信中写到：“夷初先生：关于学生健康问题，前与先生谈过，此问题值得注意，提议采取行政步骤，具体地解决此问题。”[5]这一时期即尝试通过行政手段来改善学生体质健康，但并未将体育作为升学考试的科目，直到1990年颁布的《学校体育工作条例》才明确了“体育课成为学生毕业、升学的考试科目”。至此，便开启了体育中考政策在各利益主体间不断权衡的发展历程。

1990年体育作为升学考试科目，其成绩只有合格和不合格两个等级。1992年我国有9个省市作为考试试点。1995年原国家教委、国家体委等部门对我国30个省市区的31万在校学生进行体质健康调研，结果表明学生耐力、柔韧性素质、肺活量下降，肥胖儿增多，近视率居高不下的现状[6]。学生体质健康出现这样的问题不是偶然而是一种必然，我国自1977年恢复高考以来，高考成绩的好坏逐步成为衡量各地教育质量高低的一把尺子，升学率顺势也成为地方政府宣传政绩的一面旗帜，这是地方利益在教育中的典型表现。青少年学生体质健康水平代表着一个国家未来国民的体质健康水平，体现的是国家利益，而学生体质健康水平的下降对地方政府政绩并没有什么影响。因此，在高升学率利益的驱使下，体育中考仅仅体现的是国家意志，而地方政府、地方教育行政部门及个人在实施体育中考中并没有得到益处，这就容易致使其执行力度较低，进而导致出现学生体质健康状况令人堪忧的局面。

为了扭转学生体质下降的局面，教育部、国家体育总局决定采取“加分激励”策略。1997年原国家教委印发《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》，该方案在原中考方案基础上采用了加分办法(30～45分)，体育考试成绩必须计入各类升学的录取总分。1999年教育部颁发的《初中毕业、升学考试改革的指导意见》（以下简称《意见》）中明确规定“体育考试分数一般为中考总分的 5%，建议采用过程性评价和终结性评价相结合的方式，过程考试分值占总分的40%～60%[7]。2005年8月国家教育部公布了2004年全国学生体质健康监测情况，其结果是部分体能指标一直处于持续下降的状态。为什么体育考试成绩计入各类升学的录取总分而学生体质健康水平难以改善。从《意见》可以看出，体育中考采取过程性评价和终结性评价相结合的评分方式，这种二者结合的评分方式虽然顺应了时代对学生学习评价的理念，但在实践中也暴露出不少问题，如过程性评分的主观性太强，对学生主观评价的分数“送分”现象十分普遍。有研究者认为，目前两元或多元评价人为干扰因素太大，实际上失去意义[8]。同时，在考试制度不完善以及监督缺失的情况下，家长为了让学生获取高分，促使权力、金钱、人情等渗透在体育考试，很多学生轻轻松松拿到满分也就不足为奇。

2007年中央7号文件明确了“加大体育成绩在学生综合素质和中考成绩中的分量”[1]1350-1352。2016年 9月教育部发文将“体育与语数外作为必考科目”[9]。在政策的推动下，这一时期的分值在20～80分，70%以上地区在50分以上[8]。为了规避体育中考权力、人情等的渗入，很多地方教育行政主管部门在考试中采取智能测试仪器，以往人工考试的作弊行为得到了有效遏制，必须由人工测试的项目则采用抽调异地教师或地方高校体育学院学生负责。如桂林市体育中考与广西师范大学体育学院合作，每年考试人员主要由学院大三的学生担任，考试期间对学生采取封闭式管理。宁夏银川体育中考计时项目采用电子设备，考试结束，成绩便上传到体质测试仪上，且成绩不允许改动。在严格的考试制度下，如何获取高分便是学生、家长、学校关注的利益所在。2019年福建莆田体育中考分值提高至30分，莆田市一些体育培训机构，专门推出“体育中考培训班”，其训练内容是体育中考考试项目。正是由于中考总分中体育成绩占比的提高，一些家长愿意为孩子报名培训；一些家长则是利用闲暇时间，通过体育教师或体育专业的朋友的指导来提升孩子的体育成绩，或自己上阵，每到周末便一起到户外跑步[10]。在高分与考试制度不断完善的情况下，至少有一点显而易见，确实在一定程度上提升了家长、学生、校方乃至全社会对学校体育的重视程度[11]。

2.2 考什么教什么导致体育教师运动技能的退化

达尔文的进化论认为生物变异的原因主要有3个方面，一是生活条件影响，生活条件的变异决定了变异的性质和方向；二是器官的用与不用，器官常用的发达不用的衰退；三是相关变异的存在，生物在生长发育的过程中，如果一个器官发生变异，可以引起另一些器官发生相应的变异。同时，新拉马克主义者认为，生物有很大的可塑性，环境发生变化，生物随之就会发生相应的定向变异，而且这些变异一般都是适应于环境条件的[12]。当前学校体育在体育中考的冲击下俨然发生了很大的变化，而这些变化是为了适应应试教育环境。学校体育教学内容是以体育中考项目为主，这不仅背离了学校体育课程追求的目标，而且导致体育教师运动技能的长期不用，加速了运动技能的退化。

中小学体育教师一般都是高等院校体育专业培养出来的，除高水平招收的学生以外，绝大多数学生的运动技能基本上都是从进入大学才开始系统学习的。大学4年时间里学生要学习几十门课程，除主修专项外(约 2～3年)，投入到每个运动项目的学习时间是有限的，对很多项目的学习蜻蜓点水。一项对专业运动员熟练掌握运动技能所需时间的研究表明，运动员每周用于专业训练的时间是3小时，休息一天，10年是最基本的技能熟练掌握时间和年限保证[13]。虽然，大学培养的是中小学体育教师，不是专业运动员，但从以上分析可以看出，学生在校所学的多数运动技能基本不能达到熟练掌握的程度。学生要想提高自己的运动技能，则需要后续的努力，但多数学生一旦进入工作岗位，因各种因素的制约，其运动技能的学习与训练基本难以继续，零星、断续的学习训练也难以与本科专业时相提并论。入职后体育教师提高或保持运动技能最主要的一条路径是体育教学，毕竟正确的动作示范是体育教学的基本要求，也是体育教师基本的职业技能之一。然而，虽然体育已成为小升初、中考的必考科目，但其考试内容则主要是以身体素质和基本技术或某几个单个基本技术的简单组合为主，就“教学相长”而言，这显然难以有激发体育教师提高运动技能的积极性和有效性。以考促教或以考促学是当前体育中考一个亮点，对简单运动技术的增加看似规避了之前体育中考只考体能的弊端，希望改善学生运动技能缺失这一现状。但“考什么”“怎么考”就成了体育教师在体育教学中“教什么”“怎么教”的功利性源头，无论体育考试制度如何变革，将永远会进入新一轮的应试性怪圈[14]。体育教学中这种以考试内容为取向的做法，不仅导致体育教师运动技能的退化，同时也加重了学生在体育课中不能系统掌握一项运动技能的问题。

2.3 急功近利地追求成绩引致兴奋剂进入校园

随着体育中考越来越严格，使用电子智能测试仪器以及购买第三方服务等让考试逐渐趋于公平，之前通过人情、金钱等方式轻松拿到满分的现象得到了遏制。获取高分享用好的教育资源始终是家长和学生追求的目标，很多教师和学生家长认为，因为平时耗费大量的时间进行体育锻炼而影响了文化课学习，导致上重点高中的几率减小，体育锻炼似乎是影响升学的负面因素[15]。为了短时间提高体育成绩，兴奋剂便进入一些学生和家长视野。2006年中新网报道了北京体育中考中的兴奋剂事件。2008年深圳体育中考就曝光学生使用兴奋剂情况。2012年《中学生体育中考也用兴奋剂》写到：西安市某诊所大夫透露，每逢中考、高考前，都会有学生来诊所购买能让自己跑得快、跳得远、浑身生劲的药品。这位大夫表示兴奋剂配方是他自己研制的，每天能接待20名左右的学生或学生家长，直到考试结束[16]。更让我们惊讶的是，70%的学生愿以药物副作用谋求成绩的提高[17]。家长、学生即使知道兴奋剂对身体有害也要使用，主要原因是不想在体育锻炼上花时间，把主要时间和精力投入到文化课上。考虑到体育占一定的分值，在急功近利的思想下兴奋剂便受到学生家长的青睐，毕竟当时的考试没有禁止使用兴奋剂明确规定，而且在考试之前也无相应的仪器检测。

2.4 体育中考内容的缺陷造成运动技能教学的碎片化

1992年原国家教委颁布《初中毕业生升学考试体育试点工作的意见》明确指出考试内容要依据“体育教学大纲基本要求，选择反映主要内容和便于计量、测量的项目”。在此精神的引领下，1992年体育中考项目为铅球、立定跳远，50 m等；2004年改为身高、体重、肺活量、50 m、和 1 000 m(男)、800 m(女)等；2008年后采用“必考+选考”方式，考试项目在原来考试项目基础上增加了技能项目，如排球垫球、排球发球过网、篮球运球、1分钟运球投篮、足球运球等内容。体育中考内容的不断完善与改进，其目的在于培养学生积极主动参与到体育锻炼中来，并熟练掌握一项或几项运动技能。但这初衷却与现实情况相去甚远，实际情况是，学校的体能训练仅仅为了提高学生身体素质，一旦考试结束，体能训练立马停止，这对培养学生锻炼习惯起不到积极的促进作用。当前考试中增加的运动技能内容仅仅是某一项目的基本技术或几个基本技术组合，这并不能代表掌握这一运动项目。有研究者认为，现行体育中考项目偏重田径类，不利于激发学生的兴趣爱好和发展运动特长。考试项目主要为体能类，重复训练即可，运动技能或技术含量低[18]。有些地方设立足球颠球、排球垫球、篮球运球上篮、乒乓球对墙打等技能类项目，由于只考核单个动作而无法真正考核综合运动技能[19]。也有研究者认为“已经规定了考试项目，学校体育课程也只能围绕进行”[20]。可以看出，在分数至上的今天，体育中考内容与方式的局限让体育课背离了中学体育课程目标，导致完整的运动技能教学碎片化，有被挤出校门之嫌。

2.5 对体育中考成绩评定的缺失，降低了体育教师对政策的认可度

体育中考之前，体育课在学校是以副科身份存在，体育教师在学校地位不能和主课教师比，一些评优、评先基本就轮不到体育教师，尤其在职称的晋升上体育教师更没有任何优势，久而久之低质量的体育课变成为常态。体育中考的实施，虽然提升了体育课在学校中的地位，但学校方面对考试成绩没有相应的考评，成绩好坏都是一个样，严重挫伤了体育教师工作的积极性与热情。然而，文化课在考试之后，学校都会进行成绩的等级评定，并给予成绩好的教师各种荣誉，这些荣誉在教师晋升职称时会起到很关键的作用，这种做法无形中增强了教师的工作热情。现在的问题是，体育虽然是升学的考试科目，但体育教师没有得到与其他考试科目教师同等的待遇，这不但影响了体育教师工作热情，也导致他们对体育中考的排斥情绪。据一些一线体育教师反映：“体育作为考试科目，应对考试成绩进行考核，以此获取与其他学科教师同样的奖励与荣誉，这些荣誉利于以后职称的晋升。若对体育中考成绩不考核，我们便没有获得奖励的条件，体育中考对我们来说也是无足轻重。”可见，体育中考的实施过程中，各方利益要得到保障，这样才能保证政策的顺利实施。

3 利益相关者行为下体育中考的执行对策

3.1 完善体育中考的监督机制，树立政策威信

由于各利益相关者将自己的利益诉求投入到体育中考政策的执行中，而当前体育中考的执行、监督主要由地方教育部门来完成，还没有形成从中央到地方的纵向的、多层级的监督机制，致使政策在实施中出现了诸多问题，而新政策的颁布总是在解决实施中出现的问题，表现出监督机制的不到位。因此，完善体育中考的监督机制，体现政策的权威性是当前要解决的首要问题。体育中考监督机制建立可以从以下几个方面着手，首先，建立从中央到地方的体育中考监督机构，地方监督部门依据教育部、国家体育总局颁布的体育中考实施方案制定详细的实施细则。对每一条目都做详细的说明，尤其是对考试中的违纪行为处罚及防治不能是一笔带过地说“严肃考场考纪”，而是要对具体违纪行为作出相应的惩处，如使用兴奋剂、替考等如何处理；其次，为了保证地方体育中考政策能够顺利落实，在每年考试期间中央监督部门应派专职人员到各地负责监督，防止地方教育部门在考试中监督不严或敷衍了事，有效地维护考场纪律；最后，利用当下信息网络建立体育中考的APP平台，方便家长、社会对体育中考政策的了解与监督，创造良好的舆论环境，同时要建立专门的投诉监督窗口，对投诉事件进行彻底调查，一经核实按照实施细则严肃处理，并将结果公布，做到公开、公正。

3.2 构建小学与初中相互衔接的运动技能考试内容，达到双赢局面

2011年修订《体育与健康课程标准》明确了初中体育课运动技能的教学目标是“要注重不同项目运动技术的学习和应用，鼓励学生参加多种形式的比赛”[21]。可见，让学生掌握运动技能是体育课始终追求的教学目标之一。本质上讲体育中考的初衷应与体育课程目标一致，但在实施中的多元利益冲突，致使实践中的体育中考偏离了初始的设想。既然体育中考已有应试教育味道且短期难以消除，那么我们可以顺势而为，将体育中考与小升初体育考试衔接起来。当前小升初体育考试基本上以体能项目为主，在升学利益的驱使下，学校体育课内容基本以考试内容为主。小学期间正是学生模仿力、好奇心较强的时期，学生对运动技能的学习也处于渴望阶段；同时，相较于初中，这一时期学习科目的数量较少，学习压力较轻松。因此，可以考虑在小升初体育考试中增加简单基本技术或技术组合内容，如排球单、双人垫球、下手发球，篮球运球上篮、两人传接球等，毕竟这一学段的学生有充足时间去练习。当然，体育中考的运动技能就不能仅以简单基本技术和技术组合为主，运动技能的综合运用应是其主要内容，以有利于与小升初体育考试内容的相互衔接。这便促使运动技能项目成为中小学体育课主要内容，从而有助于达成既能促进教师运动技能的巩固与提高，又有利于学生系统掌握运动技能的双赢局面。

3.3 制定完善的考试制度，保障考试顺利进行

制度是人们行动的准则与依据，它具有一定的法律效应。我国科举考试已走过1 300多年，日本之前仿效过，曾经的韩国、越南也长期实行过，完善的考试制度是其具有国际影响力最根本的因素。自 1990年体育作为学生毕业、升学的考试科目以来，各地仅仅制定体育中考考试方案，并没有制定相应的考试制度，导致在体育考试中出现了诸多问题，并且解决了旧问题新的问题立马又出现。如开始考试出现替考、作弊以及权力、金钱、人情的渗入，当这种风气愈演愈烈的时候，2006年教育部、国家体育总局联合发文指出“改革、完善学生毕业、升学体育考试制度[1]1248-1250”；之后，地方教育行政部门在国家政策引导下开始纠正体育考试中的不良风气，而近年来，“兴奋剂”问题又开始大量出现。为什么问题接连不断的出现，同时，颁布的有关体育中考政策一直在解决考试中出现的问题，让问题牵着政策走。有研究认为国内政策一般侧重于问题的解决，政策目标前瞻性不够[22]。

因此，教育部、国家体育总局应联合制定严格而详细的体育中考考试制度，其内容应包括考试的目的、价值、意义、内容、组织、方式、违纪行为和相应惩罚等内容，尤其是实施中已经出现的违纪行为和未来可能出现的违纪行为要一一列出，并对违纪行为作出相应的惩罚，以体现出体育中考考试制度的严谨性和严肃性。在国际和国内大型体育比赛中，兴奋剂是违禁药品，若查出运动员使用兴奋剂，不仅取消比赛资格，而且停赛几年，若下一次比赛又查出，运动员便被终生禁赛。近年来，一些家长、学生堂而皇之使用兴奋剂，且药店也光明正大卖兴奋剂给学生，就是因为体育中考对使用兴奋剂缺少明确规定，尤其是明确的处罚规定。2019年11月8号，最高人民法院发布《关于审理走私、非法经营、非法使用兴奋剂刑事案件适用法律若干问题解释》（以下简称《解释》）决定自2020年1月1日执行，《解释》明确对未成年人在体育运动、体能测试中非法使用兴奋剂等问题作出相应的定罪处罚，以及生产、销售含有兴奋剂目录所列物质的食品同样也作出相应的定罪处罚[23]。这一《解释》为解决体育考试中的兴奋剂问题提供了法律支持。因此，借助相关法律知识制定详细而明晰的体育考试制度，使之具有法律效应，才能保障考试的顺利实施。

3.4 考核体育中考成绩，赢得体育教师对政策的支持

体育中考政策不断调整仅仅考虑到国家、地方教育行政部门、学校、学生以及家长所获得利益，体育教师的利益在政策实施中始终处于一种缺失状态，降低了教师对政策的支持和认可。我国学校教育中所有考试科目最终都会有一个考核结果，这是评判学校或教师优劣一个标准，好的成绩自然会让学校和教师获得利益，反之则亦然。既然体育已经作为考试科目，那么体育教师便是影响学生获取成绩重要的因素，若教师在体育中考中没有获取像其他科目教师获取的荣誉，会严重影响教师对体育中考政策的认可，进而会有抵触情绪。因此，通过制定考核标准，让体育教师在政策实施过程中获得利益，不仅能增强体育教师工作的热情，更激发了体育教师之间的竞争。可以考虑从以下两个方面进行，一方面，各地教育行政部门在政策允许的范围内，将体育中考成绩作为考核学校或体育教师的一项重要指标，对成绩好的学校或体育教师要有明确的奖励，对成绩不好也要有相应的惩罚。如体育中考成绩好的学校在购买体育硬件设施上会给予更多帮助、年终评优优先考虑、体育教师可以评为市级优秀等。另一方面，学校要将体育教师的利益落到实处，对体育中考成绩好的教师在评职称、评优等方面也要有相应的倾斜，让体育教师体现自身的价值，从而提高教师对体育中考政策的支持。

体育中考政策的初始目的是为解决学生体质下降这一尖锐的教育问题，然而在应试教育思想影响下，各利益组织及个人为追求其最大的利益致使政策的实施偏离了初衷。在利益相关者视角下分析体育中考实施中出现的诸多问题，进而提出完善体育中考的监督机制、考核体育中考成绩等实施对策，以期推动体育中考的顺利实施。