体育市场监管的黑名单管理：制度机理、核心环节与建设推进

陈洪平，周峰利

（武汉体育学院 经济与管理学院，湖北 武汉 430079）

十八届三中全会以来，改革、放权成为中国体育发展的重要思路，多项围绕改革、放权的举措被推出，商业性和群众性体育赛事活动审批取消，行业协会与行政机关脱钩。改革释放了市场活力，体育产业快速进步，市场繁荣发展，但市场失序与失范问题开始凸显，如赛事市场混乱、未取得许可擅自经营、侵害体育消费者权益等。因而，体育市场监管与治理亟待加强。随着《体育市场黑名单管理办法》的制定和颁布，黑名单管理被引入体育市场治理领域。作为一种新型市场治理工具，其制度机理是什么，核心与基础环节为何，如何建设推进，均需探究和厘清。本研究以信用治理相关理论为支撑，以文本研究为主要研究方法，从制度机理切入，探讨体育市场黑名单管理的核心环节以及建设推进问题。

1 黑名单制度在体育市场治理中应用

在国家强化信用建设的情境中，将信用作为治理手段和工具，“通过信用治理”被强调[1]。黑名单管理是“通过信用治理”的重要制度形式，其要义在于，依照法律规定条件和程序设置“黑名单”，对纳入“黑名单”的市场主体采取重点监管和惩戒，促使市场主体守法守信，塑造诚信经营秩序。体育市场黑名单管理是黑名单制度在体育市场监管中的应用，指将严重违反法律、法规、规章的体育经营主体和体育从业人员列入体育市场黑名单，在一定期限内向社会公布，实施信用约束、联合惩戒等措施的总称[2]。引入黑名单管理既是体育信用建设要求，亦是加强体育市场治理监管的需要。

1.1 黑名单管理：通过信用的治理

市场经济是“信用经济”。“失信”增加交易成本，破坏市场秩序，不利于社会主义市场经济体制的完善和发展。党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和十九大均对“诚信建设”提出要求。信用是目标，亦能成为治理和监管的工具，即“通过信用治理”。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》指出，社会信用体系建设是“完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理重要手段”。[3]《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》要求，以加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式，建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制[4]。

作为“通过信用治理”重要制度形式，黑名单管理制度机理在于，以市场主体“信用”为着力点和抓手，通过对违法失信施加系列不利后果，以促使市场主体守信经营，进而实现市场的规范与有序。大体而言，黑名单管理包括以下两大基本环节：一是建立“黑名单”，二是基于“黑名单”对相关市场主体实施重点监管和惩戒。“黑名单”是核心与基础，是“黑名单管理”赖以运行的支撑性制度与环节。惩戒是失信责任制度，是黑名单管理赖以发挥治理功效的后盾机制。

相较于其他监管与治理手段，“通过信用治理”的特色在于，监管部门所采取的监管手段和监管强度，取决于市场主体的信用状况。守信的市场主体会受到表彰和宣扬，在经营中能享受到公共服务便利、优化的行政监管安排、交易便利措施等利益；失信者将遭受重点监管、无法得到相关政策支持等不利后果[5]。褒扬诚信和惩戒失信的差异化责任制度安排决定，收集反映市场主体信用状况的相关信息，并据此建立体育市场主体的信用档案，至关重要。失去信用档案的支持和支撑，治理将无所依存，通过信用的治理亦将因此而落空。“信用档案”反映在市场黑名单管理中即是“黑名单”的建立和生成。“黑名单”是市场主体的失信档案记录，是治理出发点。监管者依据“黑名单”对相关市场主体进行重点监管和惩戒，以促成市场秩序的形成。

黑名单治理效用的发挥需要依赖附加于其上的责任制度。经营主体或从业人员一旦被列入“黑名单”，系列连锁不利后果将被附加。这些不利后果主要包括4类：行政监管性约束和惩戒、市场性约束和惩戒、行业性约束和惩戒、社会性约束和惩戒[3]。“一个人遭受权利被连锁性限制显然要比接受一个一般性惩罚的后果更严重和不利”[6]。连锁责任的附加对市场主体形成了有效威慑，能促使相关市场主体守法守信经营，助力于诚信经营秩序和经营环境的形成。

1.2 体育市场黑名单管理：体育信用建设与体育市场治理的互动

在国家信用建设政策推动下，“信用”成为体育发展的重要内容和方面。国务院《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》将“市场主体诚信自律”确定为发展目标之一[7]，《体育发展“十三五”规划》在“推进职业体育改革”部分强调推进体育信用体系建设[8]。在体育信用建设背景下，多个政策文件要求“通过信用治理”，建设体育市场黑名单。这些政策文件部分是国务院发布，部分是国家体育总局与国家发展改革委等相关部委联合制定，还有部分由国家体育总局单独制定。

推行体育市场黑名单管理亦是体育市场治理创新的需要。在加快发展体育产业政策推动下，体育市场繁荣发展，新型业态涌现，体育市场主体剧增，加之“放管服”改革，市场治理与监管任务更趋繁重。国家体育总局在加强赛事监管中指出，随着体育事业的不断发展，体育赛事活动不断涌现，各类赛事活动组织机构性质复杂、种类繁多，大型体育赛事活动涉及面广、参与人数多、社会关注度高，缺少有效监管极易发生各类问题和事故[9]。寻求新的有效治理与监管工具成为体育产业发展的迫切需求。体育市场黑名单管理以体育市场主体违法失信信息为基础，以分类管理和声誉机制为后盾，能将多元主体和多元工具融合起来发挥作用，是与公共治理理论契合的治理创新[1]。

2 体育市场黑名单管理的核心支撑

2.1 “黑名单”建设与生成对于体育市场黑名单管理的功能与意义

在体育市场黑名单管理框架中，重点监管与惩戒是体育市场黑名单发挥市场治理效用的机制。该机制的运行需要“黑名单（失信状况信息）”的有效支持。没有科学完善的黑名单，体育市场黑名单管理将成为“无本之木”“空中楼阁”。《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》指出，发挥行业、地方、市场的力量和作用，加快推进信用信息系统建设，完善信用信息的记录、整合和应用，是形成守信激励和失信惩戒的基础和前提[3]。

“黑名单”建设和生成亦与体育市场主体的权益保护紧密相连。建设和生成“市场黑名单”，如何收集体育市场主体的违法失信信息，哪些行为应该被纳入市场黑名单，纳入黑名单需要遵循何种程序，均能对市场主体的相关权益产生重要影响。在违法失信信息收集过程中，处理不当可能侵害公民的隐私和企业的商业秘密；在确定哪些行为应纳入黑名单管理过程中，过于宽泛的规定会导致“黑名单”的泛化，进而对市场主体权益产生不当的影响；在纳入“黑名单”的程序中，操作不当将会侵犯市场主体的陈述和申辩等正当程序权利。

2.2 体育市场“黑名单”的生成

“黑名单”建设和生成是体育市场黑名单管理部门依照法定条件和程序将相关体育市场主体列入“体育市场黑名单”过程。此过程由前后相互关联的系列程序组成。依照行政过程，欲将某一市场主体列入“黑名单”，需经历以下环节和程序：收集体育市场主体违法违约等失信信息、拟列入黑名单、做出列入黑名单的决定。

收集违法违约等失信信息是建立体育市场黑名单的第一步。依照《体育市场黑名单管理办法》，严重违反法规的体育经营主体和体育从业人员应被纳入黑名单管理。哪些体育市场主体有违规行为，违反何种法律法规，体育市场黑名单管理部门需要进行信息收集和归集。从现行规定看，收集体育市场主体的违规经营信息的渠道有3种：一是体育行政部门及其所属组织的信用信息记录；二是政府信息公开和信息共享；三是个人、组织、新闻媒体等第三方提供。《体育市场黑名单管理办法》第6条规定，各级体育主管部门可以通过政府信息公开、政府信息共享机制、人民法院网站等渠道获取体育市场主体的违规经营信息；第18条规定，鼓励媒体、社会组织和公民对体育市场主体违规行为进行举报。除政府信息公开与信息共享、第三方提供两种渠道，《山东省体育领域黑名单管理办法（试行）》第8条还规定，体育主管部门及其所属组织可以依法采集记录体育市场主体的违法失信信息。未来，政府应着力加强信用信息系统建设，完善信用信息共享和协同机制，为不良经营信息收集与归集提供便利，提高效率，降低信息收集与归集成本[10]。

“黑名单”不能“黑列”[6]。在收集市场主体不良经营信息的基础上，体育市场黑名单管理部门尚需依据法律规定的条件作进一步的判定，以确定是否应将某一市场主体纳入体育市场黑名单。从现行法律规定看，以列举方式规定应纳入黑名单管理情形是普遍选择。《体育市场黑名单管理办法》第5条列举了8类情形，《山东省体育领域黑名单管理办法（试行）》第 6条列举了11类情形。

除严格遵守法律规定的条件，体育市场黑名单管理部门还应保护相对人正当程序权利。黑名单管理是否属于行政处罚，学界尚有争议[11]。不可否认的是，某一市场主体一旦被列入体育市场黑名单，将遭受系列“惩罚”。正当程序原则的要义在于，做出任何使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人的意见[12]。体育黑名单管理部门欲将某一市场主体纳入黑名单，应做到：第一，告知相对人违法失信事实、理由和依据；第二，允许相对人提出异议，并进行陈述和申辩；第三，如纳入黑名单将对相对人利益产生重大影响时，体育黑名单管理部门应举行听证程序。《体育市场黑名单管理办法》第13、14条，《山东省体育领域黑名单管理办法(试行)》第9、10、11、12条对告知、陈述申辩做了相关规定。需要注意的是，《体育市场黑名单管理办法》第14条规定申辩期间不影响体育市场黑名单的公布与管理，此种规定有违正当程序，是不恰当的。与之相对，《山东省体育领域黑名单管理办法(试行)》规定合理，该办法第10条规定陈述、申辩期间，当事人不纳入黑名单管理。

列入市场黑名单是体育市场黑名单管理部门做出的将某一市场主体纳入“黑名单”的决定。“列入行为”是一种行政行为，体育市场黑名单管理部门应在一定期限内以特定形式将决定通知相对人，并告知救济途径与渠道。《体育市场黑名单管理办法》第13条规定，省级人民政府应在5个工作日内将列入市场黑名单情况通知当事人。《山东省体育领域黑名单管理办法（试行）》第12条规定，体育主管部门应在5日内书面告知当事人，并列明事实、理由依据等内容。值得注意的是，“黑名单”公布与公开并非体育市场黑名单生成的程序。依照《体育市场黑名单管理办法》第10条规定，体育市场黑名单应进行公布。对于纳入黑名单的体育市场主体而言，公布事实是一种惩戒，相对人因“黑名单”公布而遭受“声誉惩罚”。

3 体育市场黑名单制度建设的进路

加快构建以信用为核心的新型市场监管体制，有利于进一步推动简政放权和政府职能转变，营造公平诚信的市场环境[5]。在强调通过信用治理的情境中，黑名单管理必将成为未来一个时期体育市场治理的重要工具。与文化、旅游等相近领域相比，黑名单管理在体育市场治理中的应用时间短，仍处于探索阶段。建设推进体育市场黑名单管理，应积极参考借鉴相关先行领域的经验，强化体育信用信息化建设，并坚持法治底线与原则，注重保护相关主体合法权益。

3.1 以邻为鉴，汲取相关领域经验

2000年前后我国即出现了通过黑名单规范市场秩序的实践[13]，大规模将黑名单用于市场监管和治理始于2014年前后。十八届三中全会在“加快完善现代市场体系”中提出，建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》随后出台，并对社会诚信体系建设总体思路、重点建设领域、社会信用体系的运行机制、支撑体系等做系统规定。在国家信用建设加速情境中，多个领域将信用应用于市场治理和监管，37个领域出台红黑名单管理办法[14]。在这些领域中，部分推广应用黑名单管理的时间较早，并进行了富有成效的探索和尝试，积累了若干有益经验。参照这些领域，尤其是邻近的文化旅游部门，能降低“试错”成本，加快体育市场黑名单制度建设的进程。

文化、体育、旅游领域的信用建设同被《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》列为诚信建设的重点领域。比较而言，黑名单在文化、旅游领域的应用较早，推进较快，已经形成了“黑名单+备忘录”的信用监管机制[15]。在文化领域，原文化部于2015年即开始了黑名单管理的实践，38部网络动漫产品、120首网络音乐产品、19家互联网上网服务营业场所被列入黑名单[16]。2016年原文化部出台了《文化市场黑名单管理办法(试行)》[17]，在全国试行文化产品黑名单管理，在河北等地试点文化市场经营主体黑名单管理，为全国文化黑名单管理探索积累经验。2018年文化旅游部对《文化市场黑名单管理办法（试行）》作出修订，出台《全国文化市场黑名单管理办法》[18]。与此同时，文化旅游部还与国家发展改革委等16部委签署了《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》[19]，以建立健全文化市场领域失信联合惩戒机制。在旅游领域，原国家旅游局于 2015年出台《旅游经营服务不良信息管理办法（试行）》[20]，对旅游领域不良经营信息的认定、公布、监管等做了初步规定。经过两年多的探索和实践，文化旅游部在 2018年发布《旅游市场黑名单管理办法（试行）》[21]。为充分发挥旅游市场黑名单的惩戒效应，文化旅游部与国家发展改革委等25个部委签署《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》[22]。

从文化、旅游两领域黑名单建设推进看，核心做法有二：一是分步实施，在实践中逐步推进和完善，文化黑名单和旅游黑名单均遵循了此种路径；二是注重与其他部门的合作，充分发挥协同治理效应。在此两方面，体育市场黑名单建设均有所欠缺。其一，《体育市场黑名单管理办法》已于2018年出台，多个文件也对黑名单管理做了规定。从建设推进看，体育市场黑名单管理目前多停留于纸面阶段，实践不足的缺陷明显。黑名单管理作为一种新型治理工具，需要在实践探索中不断完善。其二，体育部门目前尚未与任何其他部门签署合作协议。协同的欠缺将使体育市场黑名单的奖惩仅局限于体育领域，不能充分协同治理效应。为此，体育部门应尽快与相关部门签署合作备忘录，积极推进与相关部门的协同与合作，以有效发挥体育市场黑名单的治理功效。

3.2 强化信用的信息化，建设发展体育信用信息系统

体育市场黑名单管理具有相当的技术性，离不开包括互联网、大数据在内的相关信息技术的支撑。首先，“黑名单”是体育市场主体的不良信用信息的“簿记”，其生成需要现代信息技术的有效支持。在黑名单管理的框架中，“黑名单”是治理和监管的出发点。如何系统高效地采集记录相关市场主体的不良信用信息，决定了能否为治理提供有效率的支持，并最终对黑名单管理的效率和有效性产生影响。现代信息技术能为信用信息搜寻与获取提供便利，使体育市场黑名单管理部门高效便捷地采集记录相关主体的信用信息。其次，“协同治理”机能的发挥离不开信息技术的有效支撑。“联合奖惩”“一处违法，处处受限”是包括黑名单管理在内的通过信用治理的重要内容和基本要求。国务院将“部门联动、社会协同”确立为“完善守信联合激励和失信联合惩戒”基本原则，并要求形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局[5]。“根据协同政府理论，在治理诚信危机的过程中，不仅需要不同政府部门之间团结协作，而且更需要在政府部门间和部门内建立整合的信息交流和汇报系统，实现各方信息共享”[23]。协同、共治有赖各部门间、各机构组织间进行高效畅通的信息沟通与交流。互联网、大数据等信息技术的嵌入，确保信用信息在各相关主体间进行高效流动，破除彼此间协同配合的信息障碍。

互联网、大数据等信息技术是体育市场黑名单管理的重要技术支撑，决定体育市场黑名单管理的深度和广度。建设推进体育市场黑名单管理，必须强化体育信用信息化建设。在其中，信用信息系统是重点和与核心。“缺乏完备的信息系统，监管机构将无法从中总结和提炼出治理对象行为的一般性规律，也无法探知后者的行为选择激励、对于安全监管的规避策略以及特定执法模式引发的体系化效应”[24]。《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》明确，各部门要以数据标准化和应用标准化为原则，依托国家信息化工程，整合各行业内的信用信息资源，实现信用记录的电子化存储，加快建设信用信息系统建设。《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》强调，加快建立行业信用信息系统，归集本行业信用信息；建立守信联合激励和失信联合惩戒的信用信息管理系统，实现发起响应、信息推送、执行反馈、信用修复、异议处理等动态协调功能。信用信息系统以及信用信息管理系统的建设，实现了“信用信息归集记录→信用信息评价分类→信用信息公开共享→基于信用信息分类监管和惩戒”全流程的电子化和信息化，能提升管理的效率和有效性。

3.3 依法推进，嵌入法治原则与理念

体育市场黑名单制度的建设必须坚持法治思维，依法推进。在黑名单管理框架中，相对人一旦被纳入市场黑名单，随之而来的是各种“惩罚”，既有法律上的，亦有社会舆论上的。鉴于黑名单管理对当事人权益的重大影响，必须将其置于法治的框架中，依照法治的理念和原则推进。如果只关注治理的严苛性和有效性，忽视了对当事人基本权利的尊重和保护，将违反“良法善治”的初衷，更会对“法治”造成损害[1]。“依法依规”亦是《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》和《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》规定的主要和基本原则。国务院、国家体育总局以及相关部委已就“通过信用治理体育市场”制定发布了多个规定，专门性规范《体育市场黑名单管理办法》业已出台。必须承认，《体育市场黑名单管理办法》层级较低、规定不合理和规定缺失并存，体育市场黑名单管理的法治化尚需加强。

首先，规范层级低，监管惩戒的法律依据不足。“惩戒”是体育市场黑名单管理的核心措施，亦是治理功效发挥的关键。就性质而言，惩戒措施属于《行政处罚法》第 8条规定的“其他行政处罚”[11]。依照行政处罚设定规则，只有法律、行政法规才有权设定行政处罚。无论是国务院发布的政策文件，还是国家体育总局制定的制度，其性质均是“规范性文件”。《体育市场黑名单管理办法》第1条对体育市场黑名单管理的法律依据做了规定。其中，《中华人民共和国体育法》《全民健身条例》被列为依据。此种规定体现体育市场黑名单管理关于“法治”的努力。事实是，《中华人民共和国体育法》和《全民健身条例》均无信用或者黑名单管理的相关规定。

其次，规定不合理和规定缺失并存。某些规定不合理。例如，《体育市场黑名单管理办法》第14条规定，申辩期间不影响体育市场黑名单的公布和管理。在应否被列入黑名单尚不确定的情况下，即将当事人纳入黑名单管理有违正当程序要求。除规定不合理外，某些规定缺失。“无救济即无权利”，《体育市场黑名单管理办法》并未就“救济”这一重要问题做出规定。依照行政法原理，“行政法不仅评价行政活动的目的和结果，还要评价其过程和手段”[25]。推进体育黑名单管理的法治化需要对程序规定做出调整和优化。

加强体育市场黑名单管理的法治化可以从两个层面考虑，即当下选择和远期规划。《体育市场黑名单管理办法》出台时间较短，实践不足，加之立法任务繁重，短期内以法律或行政法规对信用工具做规范并不现实。行政法基本原则具有“准则功能”，即当具体行政法规范对有关问题缺乏规定时，行政主体应自觉以基本原则为自己的行为准则[26]。在当下，务实的选择是，将行政法基本原则和精神嵌入体育市场黑名单管理的实践中，以此修正和弥补现行法治之缺陷和不足。在远期，体育市场黑名单管理应由法律和行政法规做出规定。其一，以《中华人民共和国体育法》修改为契机，将“通过信用治理”纳入体育法。修改《中华人民共和体育法》已被列入《十三届全国人大常委会立法规划》[27]，并被确定为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。如能借此机会将“体育信用”写入体育法，体育市场黑名单管理将获得充足的法律依据，法治基础得以夯实。其二，适时修改《体育市场黑名单管理办法》，提升其法律位阶。依照规定，《体育市场黑名单管理办法》有效期为 5年[2]。在 5年有效期内，体育市场监管机关应积极推进应用，总结经验和教训，并在条件成熟时提请修改，提升体育市场黑名单管理规定的法律位阶。

在加强信用建设的情境中，信用是目标，亦能成为治理的工具，即“通过信用的治理”。作为通过信用治理的制度典型，体育市场黑名单管理的要旨在于，以系统完善的市场黑名单为出发点，对被纳入市场黑名单的相关体育市场主体进行重点监管和联合惩戒，塑造诚信经营的市场秩序。作为新型治理与监管工具，体育市场黑名单管理以市场主体的信用信息为支点，将多元治理主体和多元治理工具整合起来发挥作用，革新了治理理念和治理方式。体育市场黑名单的应用对体育市场治理，乃至体育治理都将产生深远的影响。目前，体育市场黑名单管理尚处于探索的初级阶段。推进建设体育市场黑名单制度，需要参照相关先行领域的经验，强化体育信用信息化建设，并坚持法治理念与原则。