谈谈如何发展新时代县级政府部门内部审计

一、引言

上世纪80 年代初至90 年代末，在我国县级政府职能部门只要提起内部审计，大家都会知道它是一项常规性的经济监督工作。但在此之后的十几年中，内部审计工作又在人们的视野中漫漫给褪去了，甚至还被许多部门嘎然叫停。其中原因是：在此十几年当中政府行政体制改革正在逐步深入之中，许多政府部门的职能及其内设机构应改革之需都发生了较大调整与整合，部门单位及其所属机构包括内部审计机构在内，被撤消重组或者被合并调整的情况十分普遍。然而，自党的十八大以来这一状况才逐渐得到了改变。

2018 年5月23 日习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上，对国家审计体制建设提出了“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力……”的总体要求。为贯彻落实习总书记和中央审计委员会的总体要求与指示精神，自2019 年初开始全国各级党委、政府已开始在同级部份职能部门或单位试行设立或恢复性成立了内部审计机构，各内部审计机构也相应就未来工作开展作出了具体的计划与安排。

为使我国县级政府部门内部审计机构在制度建设和未来工作开展上，吸收和利用好上世纪已积累的工作实践经验与教训，本文结合武宁县政府部门内部审计工作发展历程实例，谈谈我国县级部门内部审计工作应如何实现新时期创新发展。

二、关于武宁县政府部门内部审计工作历程回顾

1.总体情况较好。

（1）内审机构建设稳步推进。据《武宁县审计志》记载，在1985～2013 年29 年中，共有16 个部门或主管单位或乡镇成立了内部审计机构，包括：县人民银行、县农业银行、县农村信用联社、县地方税务局、县国家税务局、县农牧局、县林业局、县教育局、县卫生局、县乡镇企业局、县粮食局、县供销社、县商业局、县二轻局、县经委和鲁溪镇等。成立部门内部审计机构时，县政府专门印发了红头文件，要求有下属单位的重点部门要设审计股、其他主管部门以及年销售额在500 万元以上的国营厂矿要设专职审计员。尤其是鲁溪镇政府成立审计室（1986 年2月，历经六年左右时间才撤消）一事，在全县还引起过较大反响。当时在乡镇一级设置内部审计机构，在全省乃至全国范围内都算是一个创新。

（2）业务拓展切实有效。29 年中，武宁县内部审计机构结合部门工作需要分别开展了：财务收支审计、经济效益审计、经济责任审计、下属单位负责人离任审计、村级财务审计、乡办企业财务（效益）审计、基建专项审计、举报信件审计调查、银行内控制度审计调查、预算管理审计调查、清收员工及亲属欠款审计等审计项目或业务类型达十几种。内部审计工作计划主要根据本部门工作实际需要来制订，同时还兼顾同级县审计机关及本单位领导交办事项等因素安排一些机动性审计项目。多数内部审计机构都可以做到“年初有工作计划、年内有实施方案、年终有总结标准”，基本做到了按质按量完成年度审计计划与任务。

（3）从审人员务实精干。武宁县内部审计工作在顶峰时共配备专职人员60 余人（含纪检监察合署办公18 人），平均每个内审机构3.75 人（少的2 人、多的4、5 人）。各部门配备的审计人员绝大多数是直接来自会计岗位，或者是有过基层单位负责人、科室负责人经历同时又具有会计专业技术的人员。因此，他们比较熟悉本部门的工作性质、业务范围和每个岗位的职责所在等情况。由于他们都有较好的工作经验，管理上又是里手行家，再加上爱学习肯钻研的奋进精神，从事内部审计工作个个都能得心应手、体现出了良好的业务素质。同时，从审人员有较强的吃苦及奉献精神。武宁县老一代内部审计人员，都具备良好的吃苦精神和职业道德修养。在当时县直各个部门单位的工作环境与条件都比较艰苦和简陋，比如：都是旧办公楼、旧桌椅板櫈、办公室都比较拥挤；就审计工具而言，一手算盘一手笔（稍后改用计算器）算是标配，下乡坐客车、进村靠步行是常态；论个人收入当时的人平工资都不高，基本上个个都在数百元左右。但尽管工作环境与条件如此艰苦和简陋，可是审计人员不但从不抱怨，反却个个精神抖擞、正气昂然、工作从不懈怡。他们这种吃苦耐劳和无私奉献的精神值得今后继续发扬。

（4）内部审计业绩较好。据《武宁县审计志》统计，29 年中武宁县内部审计机构累计审计单位或项目共3764 个，共涉及各类资金143.033 亿元，查出违规或有问题金额4.973 亿元，共收缴财政及主管部门违纪金额805.25 万元，促进部门单位增收节支金额2.104 亿元，其他调帐金额2.751 亿元; 另外，通过移送纪检监察等部门查处的违纪违法人员314人，其中：受到法律刑事处分的6 人，受到行政开除处分的10 人、受到经济处罚或其他党纪、政纪处分的304 人；共提出改正管理的建议和意见1166 多条，在县级以上媒体发表审计信息和科研文章19篇，其中:国家级刊物或媒体3 篇、省级刊物或媒体9篇，市级刊物或媒体5 篇，县级刊物或媒体2 篇;全县内部审计机构集体共获得县以上奖项6 次，其中:国家级奖项2 次（12 年、13 年县农业局内审股获农业部嘉奖各1 次），县级奖项4 次；内部审计人员个人共获得各类奖项29 次，其中：省厅级奖项5 次，市局级奖项12 次，县局级奖项12 次。

2.存在不足和有待完善。

（1）政治站位不高、履职层次偏低。主要体现在：内部审计工作计划制订仅局限于本部门业务管理和财务管理范围之内，工作取向主要取决于部门领导所关注的事项方面，审计事业缺少部门党组织的直接领导与监督，存在政治站位不高、审计威慑力不大等问题。具体还表象在：审计业绩含盖于部门经济业绩之中，审计处理受制于行政领导权力与好恶之下，对审计问题的定性缺少民主会议制度，设立审计制度从党的作风建设角度考虑的不多，审计人员缺乏应有的政治意识等方面。

（2）机构独立性不强、职能发挥不充分。从武宁县上世纪末内审机构的设置情况来看，除了部份管理比较规范的大部门大系统（比如：税务部门、金融部门），设置了独立的内部审计机构外，仍有相当一部分的主管部门和单位基于人少事多偏制紧等原因，采取的是“两块牌子、一套人马”的机构形式，比如：纪检监察审计股、纪检监察审计室、财务审计股、统计审计股、行政审计综合办公室等等。尤其是在设立财务审计股的部门中，内部审计人员既当裁判员又当运动员，审计处理结果很难避免被打折扣。而在其他未独立设立内部审计机构的部门中，由于用于审计工作的人力和时间受到限制，审计工作的基本职能很难得以发挥，又何能谈得上用精力去进行所谓的审计整改呢。

（3）重问题查处，轻审计整改。在审计过程中，由于受到老的审计业绩观念的影响，内部审计工作的重点大多放在查“单位财务违规违法、查个人贪污挪用、查往来帐款拖欠”等经济问题上；而往往忽略对发生问题的原因分析，忽略对干职工政治思想的教育与警示等方面的工作。导致违规问题“年年查、年年有”和“一边查、一边反”的审计怪圈出现。另外，由于对产生问题的原因分析不够到位、审计所提建议缺乏针对性，又导致了审计建议含金量不高、可操作性不强、整改效益难以预期等情况发生。由此也直接影响了部门领导对内部审计建议的接纳态度和整改决心。

4．SCGN、CgA表达与NEN临床病理参数的相关性：NEN的SCGN表达与患者性别、年龄及肿瘤神经侵犯或脉管癌栓无相关性(P>0.05)，而与肿瘤长径≥2 cm、淋巴转移相关(P值均<0.05)。CgA表达与NEN所有临床病理参数均无相关性(表3)。

（4）专业结构单一、审计手段匮乏。因受当时办公科技普及水平的影响，武宁县老一代内部审计人员多数只有财务会计专长而缺乏电脑操作、工程预决算等相关专业技能，从审专业基本就是财务会计一种。新一代内部审计人员除了要具备财务会计专业知识外，还必须具备电脑操作技能、要熟悉常用会计软件、审计软件的操作，否则将被淘汰出局失去内部审计工作资格。另外，新一代的内部审计机构要注意配备与审计工作相关专业的人员入队，部门单位要着力培养与审计工作相适宜的复合型技术人才，包括：懂财务会计、工程预决算、计算机操作、法律知识等通才。只有这样才能满足内部审计工作的需要，才能不断开创内部审计工作新局面。

（5）制度不较规范、法规有待完善。武宁县内部审计体制在初创阶段，县政府印发了（武政发〔1985〕09 号）文件，文件就内部审计机构组建、审计业务指导与管理等事项作出了明文规定，并在县级审计机关的具体实施下也取得了较好的成效。但是，后来随着县级行政体制改革的不断深入、不少部门单位发生了合并与重组情况，内部审计机构也随着被撤消或被弱化。事实上这种情形在全国县级政府范围内都是十分接近的，这种被弱化的内部审计体制机制，也直接导致了其管理制度以及行业法律法规制订工作的停滞与淡化。到目前为止，我国与内部审计工作相关的法律法规仅有《审计署关于内部审计工作规定》一个部门规定。由此可见，在建立和健全内部审计机构管理制度及其法律法规等方面，我们还有大量的工作要做。

三、关于我国县级政府部门内部审计工作展望

目前，我国县级内部审计机构建设及其工作发展，正处于恢复性和重新起步阶段，县级内部审计工作如何实现快速崛起，内部审计人员如何树立起取胜的信心，正是我们眼前必须面对和需要探究的主要课题。其实，我们已经具备了充分的理由与条件，来实现县级政府内部审计工作的再次腾飞。

1.随着我国审计体制政治站位的提高，原存于各个层面不协调问题将迎刃而解。目前，从中央到地方各级党委、乃至县级政府（设置内部审计机构）部门党组织，都成立了以党为领导核心的“审计委员会”以及“审计领导小组”，于是可以充分利用党的“总揽全局、协调各方”的政治影响力，解决好原有的党政机关之间、审计与纪检监察机关之间、国家审计与部门内部审计之间、国家审计与社会审计之间的相互沟通、相互衔接和相互协调等方面的诸多问题。继而消除在查处审计问题过程中存在的“铁路警察、各管一段”陋习，达到提高审计工作效率、增加审计合力、减少重复劳动、减少人员投入和降低审计执法成本的效果和目的。

2.建立县级内部审计体制，是县级政府有效管理域内经济社会的客观需要。在市场经济的大环境下，我国要继续实行改革开放政策，对外要以诚信来树立负责任大国形象；对内要实现民主管理、科学管理、法制管理和现代化管理。然而，要实现这些宏伟目标，首先必须建立和健全有中国特色社会主义的经济体系和法制体系，包括建立健全适宜我国经济建设和发展的所有基本制度、根本制度和重要制度等。内部审计制度既是国家审计制度的有机组成部分，也是我国政治制度和基本制度的有效组成部分。因此，建立县级内部审计体制对维护域内经济社会运行秩序具有“四梁八柱”的基础性作用，是治理经济环境和促进域内经济社会持续稳定发展的客观需要。

3.建立县级内部审计体制，是建设高效廉洁县级政府的基本需要。建立县级内部审计体制，本质上就是扩大国家政治监督体系的网络建设范围，延长国家审计机关发挥监督与服务的职能触须。从政治层面来讲，其主要目的就是要从源头上遏制行政官员违规违法行为和从根子上消除腐败现象。当下，在我国新一轮行政体制改革基本完成以后，县级政府所属部门的机构与职能按照中央改革方案的要求均进行了重组与调整，在这种大环境下，要巩固改革成果和最大程度地实现改革效益，就必须提高管理效率使政府行政管理更加科学、更加协调和更加有序。而内部审计机构正好能充当政府部门内部管理的助手与参谋，并担当起内部监督和服务管理的主体责任，也就是说它是建设高效廉洁县级政府所需要的。

四、开创县级政府部门内部审计工作新局面的具体构想

1.转变传统审计观念、创新审计方式方法。由于事物是发展的、因而我们就必须树立正确的内部审计发展观。在创新内部审计方式方法上，着力实现以下几个转变。即：要实现由传统的财务审计为主向以经济效益审计为主转变、由重查问题为主向既重查问题又重审计整改双目标转变、由服务单个部门管理与经济利益目标为主向为实现全社会共同利益目标为主转变；在审计方法上要实现由事后审计为主向事前、事中审计为主转变、由服务服从行政长官的主观意志为主向服务党的政治制度建设与部门民主决策需要为主而转变。

2.创新考核指标体系、激活各种审计潜力。隨着时代变迁以及审计职能的转变，老一套内部审计工作考核指标已不完全适用，要实现习近平新时代中国特色社会主义的内部审计职能，客观上要求出台一套新的内审工作评比考核指标体系，才能有效的引导内部审计工作向既定的工作目标发展。比如：将审计建议、成果运用、制度重建、审计整改效益等纳入评比考核新的指标体系，逐步改变老的“违纪款收缴、问题总金额、查处案件数、处理人员数”等偏重查处指标的作法，以求突破老的狭义的审计观念约束，最大限度地激活审计体制机制的内在潜力。

3.合理配备审计机构，加强人员素质培养。是否设立部门内部审计机构或配备独立审计岗位，要根据部门下属核算单位多少、职员人数、资金流转规模、职能权利涉及面宽窄及社会关注度等因素综合考虑。下属独立核算单位较多、经管的资金规模较大、行政执法涉及面较广以及直接关系国计民生的部门和单位，应该首先考虑设置独立的内部审计机构或独立的内部审计岗位。在人员编制受限的情况下，可以考虑与纪检监察派驻机构合署办公，实行“两块牌子、一套人马”的机构形式，以利灵活机动地安排和开展各自职责范围内的工作。但内部审计机构绝对不可与内部财务统计或人事等业务性机构混编一体，以避免影响内部审计职能正常发挥和降低内部审计工作效率。另外，要注重审计人员综合素质培养，机构初设阶段要在部门内部挑选有财务会计、经营管理实践经验的人员充任审计队伍，有了从事审计工作的业务基础，才能达到“边审计、边学习、边提高”的工作效果。

4.完善队伍专业结构，形成审计最佳合力。因时代发展各行各业所进行的建设投资、技术更新、网络建设、信息管理等而引发的多种工作技能需要，使得对内部审计人员的业务素质要求也愈来愈高和愈来愈全。比如：内部审计人员除了要具备行业财务管理、会计核算等传统知识与技能之外，还必须具备计算机技术、大数据及网络管理、工程预决算、材料技术、法律鉴证等方面的专业知识。因此，在审计发展过程中，要结合工作实际需要有选择地吸收和引进相关专业人才充实内部审计队伍，以满足内部审计工作对专业知识结构的新需求，继而组成内部审计队伍自身的最佳合力。

5.建立审计联络机制、加大信息共享管理。国家审计、内部审计、社会审计是我国审计体制中的三大主体结构。过去所提的以“国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为补充”的基本定位现在仍然适用。不过，现在最要紧的是要将国家审计主导作用持续地充分地发挥好和利用好，不仅要在审计业务方面发挥主导作用，而且还要在审计政治引领方面发挥主导作用。县级国家审计机关要设置专门的内部审计指导股室，实行和落实与内部审计机构联系的制度化和常态化。同时，要建立域内审计信息共享网络平台，加强国家审计与内部审计、社会审计以及纪检监察部门在信息共享方面的互联互通与依法有序管理。

总之，我们要以习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的讲话精神为号令，以老一代内部审计人员“敢碰硬、敢作为、敢担当”的主人翁精神为榜样，扬起风帆、不断改革、努力创新，为全面开创新时期县级政府部门内部审计事业而奋斗。