《出口管制法》全面提升国际贸易管理水平

文/张国勋 王大坤 编辑/吴梦晗

《出口管制法》的颁布对企业提出了更高的合规要求，将进一步提高企业风险防范意识，促进企业更加合规地开展相关业务。

《中华人民共和国出口管制法》（以下简称《出口管制法》）已于2020年10月17日修订通过，自2020年12月1日起施行。《出口管制法》是我国出口管制法律体系中的基础性法律，在现有的出口管制行政法规和部门规章的基础上，构建了我国出口管制制度的基本框架。该法的正式出台既填补了我国的立法空白，又呼应了当今国际贸易格局下我国在出口管制领域对高水准、综合性法律的需求，反映了国家对于国际贸易中涉及的国家安全和国家利益的高度重视，以及对我国企业海外利益加强保护的决心。

立法：新历史时期的里程碑

出口管制是指对物项（包含货物、技术、服务、数据等）的出口采取禁止或者限制性措施，以达到对该物项的使用主体或者用途进行控制的目的。我国实施出口管制，不仅是为了履行防扩散的国际义务，也是为了在当今国际环境下利用出口管制维护国家安全和重大利益。

一方面，《出口管制法》的出台充分借鉴了国际规则，填补了我国的立法空白。在主要的贸易大国中，美国以1977年的《国际紧急经济权力法案》（IEEPA）为起点，历经40多年，至2018年的《出口管制改革法案》，打造了完善的管理全球产业链的出口管制体系。该体系以高新技术管制为核心，将全球200多个国家和地区分为五组进行精准管理，在国际贸易的规则博弈中发挥着关键作用。欧盟则以多边规则和防扩散战略为主导，以各成员国的多元化出口管制制度为支撑，形成了成熟复杂的管控体系。联合国五大常任理事国的其他国家，均已颁布出口管制法。我国则由于各方面的原因，此前一直没有一部综合性的法律来确立国家的出口管制体系。

另一方面，《出口管制法》的出台呼应了当今国际贸易格局下我国在出口管制领域对高水准、综合性法律的需求。我国出口管制制度源于上世纪九十年代。自1997年国务院发布《核出口管制条例》之后，我国陆续出台了一系列行政法规和部门规章来管制出口，包括六个针对不同类别管制物项的行政法规，初步建立了涵盖军品、核、生物、化学、导弹等军民两用物项的出口管制体系。虽然我国在2013年就成为世界第一货物贸易大国，但相对其他欧美贸易大国，我国贸易管制工作的精细化管理，特别是出口管制体系相对落后。此外，我国供应链稳定合规和产业安全维护的需求巨大，特别在近年贸易摩擦加剧的背景下，企业贸易合规亟需国家层面的政策指导。因此，出台一部能够更好地维护我国国家安全和利益、统领我国出口管制体系的法律，成为我国出口管制制度建设的重要基础工作。

统筹：建立我国出口管制制度的基本框架

《出口管制法》是我国在出口管制法律体系中的基础性法律，在现有的出口管制行政法规和部门规章的基础上，构建了我国出口管制制度的基本框架，为未来广泛、全面地实施保护国家安全和利益的任务，奠定了坚实的法律保障。

一是坚持总体国家安全观。《出口管制法》开宗明义，在总则中明确出口管制工作应当坚持总体国家安全观，维护国际和平，统筹安全和发展，完善出口管制管理和服务。在管制方式方面，国家实行统一的出口管制制度，通过制定管制清单、名录或者目录（以下统称“管制清单”）和实施出口许可等方式进行管理。

二是设立监管机构协调机制。《出口管制法》统筹了原有管制体系各个监管机构的职能分工。在新设立的协调机制之下，国务院、中央军事委员会是承担出口管制职能的部门（以下统称“国家出口管制管理部门”），按照职责分工，负责出口管制工作。国务院、中央军事委员会下属的有关部门（如商务部、海关总署、工信部、科技部等）则承担相应的工作职能。

三是建立物项清单综合管理机制。在物项清单管理方面，《出口管制法》统筹了原来各自分立的物项清单，实施综合管理。该法明确了出口管制范围，包括两用物项、军品、核，以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项；同时，将与物项相关的技术资料等数据，也纳入管制范围。这与欧美国家的出口管制范围基本相同，实现了“全面管制原则”（Catch All）。对出口管制范围的明确，有利于我国企业进一步了解出口管制内容，避免违规行为。

执法：精细化管理提升监管执法水平

《出口管制法》全面丰富了包括物项清单、国别和地区、实体管控、许可管理、最终用户和最终用途等各个层面的监管内容，实现了对国际贸易出口、再出口和视同出口的全流程以及各主体的精细化管理，大幅提升了执法水平和处罚的标准。

一是确立了范围全面的物项出口管制清单。《出口管制法》规定，国家出口管制管理部门负责制定、调整管制物项出口管制清单，同时，也可对出口管制清单以外的货物、技术和服务进行临时管制。除被纳入出口管制清单或被临时管制的物项外，如果属于存在危害国家安全和利益，被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的，或者被用于恐怖主义目的的物项，也会受到管制。可以看出，《出口管制法》通过常规管制清单、临时管制清单和全面管制清单三种制度，形成了对应当实施出口管制物项的全面覆盖。

二是完善出口许可制度。《出口管制法》规定了管制物项出口经营资格制度和出口许可制度。出口经营者应当取得管制物项出口的经营资质，且对于出口管制清单、临时管制清单和全面管制清单项下的管制物项，应当向国家出口管制管理部门提出申请许可后才能出口。该法还列明了国家出口管制管理部门在决定是否准予许可时应当考虑的因素，包括：国家安全和利益、国际义务、出口目的国家和地区、最终用户和最终用途等。

三是完善最终用户和最终用途的管理。《出口管制法》要求出口经营者应向国家出口管制管理部门提交管制物项的最终用户和最终用途证明文件，且证明文件必须由最终用户或者最终用户所在国家和地区政府出具。最终用户应当做出承诺，在未经管理部门允许的情况下，不改变管制物项的最终用户或者向第三方转让。出口经营者和进口商则有向国家出口管制管理部门报告最终用户和最终用途改变的义务。国家出口管制管理部门应建立管制物项最终用户和最终用途风险管理制度，以加强对最终用户和最终用途的管理。

四是明确出口国和地区的风险评估。对管制物项出口的国家和地区，国家出口管制管理部门可以进行评估以确定其风险等级，并根据风险等级采取相应的管制措施。经过相关部门的批准，国家出口管制管理部门可以会同有关部门禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的的国家和地区，或特定组织和个人出口。

五是对不同的国家/地区和管控名单，实施差异化管理。对违反最终用户和最终用途管理要求，可能危害国家安全和利益，将物项用于恐怖主义目的的进口商和最终用户，国家出口管制管理部门会应将其列入管控名单，并采取禁止、限制有关物项交易的做法，责令中止正在进行中的“有关物项出口”。结合国家出口管制管理部门在决定是否准予许可时综合考虑的因素，以及对出口国和地区的风险评估，不难看出，有关部门已经可以根据该法针对不同的国家地区和管控名单实施差异的化管理。

六是对中介和第三方予以规制。《出口管制法》规定，任何组织和个人不得为出口经营者违反该法的行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台等服务和金融服务。违反上述事项的，将被给予警告、责令停止违法行为、没收违法所得，及至罚款等处罚。

七是加重了违反《出口管制法》的法律责任。《出口管制法》明确规定了九种违反出口管制的违法行为及相应的法律责任，包括行政处罚和刑事处罚。在行政处罚方面，违法的出口经营者最高可以被处以二十倍违法经营额的罚款；情节严重的，会被吊销相关管制物项的出口经营资格。在刑事处罚方面，如果出口了国家禁止出口的管制物项，或者出口了未经许可的管制物项，会被依法追究刑事责任。

需要强调的是，《出口管制法》还规定了阻断措施、域外管辖与反制措施。阻断措施，即中国境内的组织和个人向境外提供出口管制相关信息应依法进行，不得危害国家安全和利益。如果中国企业被列入美国出口管制“实体清单”或遭遇外国出口管制调查，此等规定将起到一定阻断外国域外管辖滥用的作用。域外管辖权，即对违反《出口管制法》规定，危害我国国家安全和利益，妨碍履行防扩散等国际义务的中国境外的组织和个人，会被依法处理并追究责任；同时，在最终用户和最终用途管控方面还增加了核查制度，为将来我国实行境外实地核查提供了法律依据。反制措施方面，如果任何国家或地区滥用出口管制措施危害了我国的国家安全和利益，我国可以根据实际情况对该国家和地区采取对等措施。此条与商务部在2020年9月19日通过的《不可靠实体清单规定》形成了呼应，成为我国反制其他国家滥用管制措施的利器。

实施：新法下的企业合规工作任重道远

《出口管制法》的颁布彰显了我国政府部门在推动建设法治国家、帮助企业合规经营方面的决心。可以预见，国家出口管制管理部门将陆续出台与该法相配套的实施条例、指南或标准，并更新、升级现有的行政法规。对此，企业可从以下几个方面做好合规工作。

一是明确《出口管制法》对企业运营的适用性。企业应当在了解该法内涵和要点的基础上，结合经营物项的具体情况，探查法律的适用性。现阶段，我国出口管制物项和技术的范围主要在“核生化导”领域。对此，建议这些领域的企业首先自查该法对企业的适用性；其他领域的企业则可从检查《两用物项和技术进出口许可证管理条例》入手，探查本企业进出口物项是否属于管制范围。建议有其他技术进出口业务的企业密切跟踪未来一段时间我国颁布的出口管制相关实施细则或者其他规定性文件，并判断企业在技术出口业务中是否有受管控的内容，是否需要申请出口许可证等。企业在对自身业务进行自查的时候，可综合参考《技术进出口管理条例》《中国禁止出口限制出口技术目录》等法规文件。

二是检查管理漏洞，评估违规风险，建设出口管制内控机制。相关企业应尽快制定与出口管制相关的风险管控措施，建立出口管制内部合规制度，以便在未来获得出口管制管理部门给予的通用许可等便利措施，加速供应链的循环。根据《出口管制法》的相关规定，建立健全合规体系不仅利于企业规避风险，更能帮助企业在出口贸易上节省时间和金钱成本，在激烈竞争的外贸市场中抢占先机。在出口管制内部合规制度方面，企业应注意将该法各项要求逐一落实到业务运营的各相关环节。按照其具体规定，从物项管制清单、出口许可证申领、最终用户和最终用途管理、管控名单管理、出口国最终用户用途的尽职调查等方面，检查企业的合规风险点，并制定相应的风险管理措施。例如，在业务流程前期，重视出口经营资格申请方面的工作；在业务流程中期，重点把握好对物项受中国出口管制管辖权的判断、最终用户及最终用途的管理、出口许可证申请制度等方面的内容；在管制物项出口后，也要对其最终用户和最终用途进行持续关注，以防其被未经许可的主体获得或者被用于未经许可的用途。

三是重视合规培训和宣贯。随着《出口管制法》的生效，出口管制管理部门在法规颁布后会有更大的执法权限，执法范围也将更加全面，会涉及企业运营中的多个部门。企业应当针对该法及其配套法规展开定期培训，对相关业务人员进行指导和教育，避免出现本企业员工因不熟悉新出台的法规而违反法律规定，从而承担严重经济损失的情况。