OECD国家资本流动自由化的管理特点

文/尚昕昕 田园 编辑/孙艳芳

建设更高水平开放型经济新体制，是“十四五”时期的重要目标之一。需要我们进一步推动资本项目可兑换，扩大金融市场双向开放。经济合作与发展组织（OECD）《资本流动自由化通则》是当前唯一有关促进跨境资本流动自由化的多边法律文件。根据该通则，成员国需承诺跨境资本自由流动和货币兑换市场化，但可采用负面清单方式对某些项目保留限制措施。本文梳理了典型的发达OECD国家和新兴OECD国家资本流动自由化的管理特点，旨在通过分析对比，总结开放经验，为我国对标高水平开放提供参考借鉴。

发达OECD国家对跨境投融资限制较少，资产国际化程度高

根据OECD《资本流动自由化通则》，典型的发达OECD国家一般仅保留部分直接投资限制，对跨境投融资限制较少，资产国际化程度较高。

从对内投资看，限制主要集中在直接投资领域，对证券投资几乎没有限制。发达国家主要出于国家产业安全保护的考虑，对非居民直接投资保留部分限制，主要领域包括资源、能源和军事等。例如，日本重点限制非居民对本国农林渔、矿业开采和原油等行业的投资；美国主要限制外资投资原子能、核电等行业，并限制其制裁国家对美国的投资；英国主要限制对广播等行业的直接投资；德国则主要限制广播、武器制造等行业的非居民投资。而对于非居民在发达国家购买证券，这些国家一般不设限制，非居民可以通过与居民相同的注册制规则在当地发行证券。其中的唯一限制是针对可能形成特定控股条件的投资，例如在美国、英国、德国和日本资本市场对证券交易均明确规定，当投资规模可能形成控股条件时将加以约束。

从居民对外投资看，限制动机主要涉及所在国家的重要核心领域，主要限制措施均出于政治制裁或核心利益保护等原因；而对一般性跨境投资，包括对外直接投资的限制普遍较少。例如，美国限制本国居民对制裁国（如古巴、利比亚、苏丹等）进行直接投资，而日本的对外直接投资限制主要集中在渔业。对居民对外证券投资的限制主要针对涉及公共利益的机构投资者（比如保险公司、养老金管理机构），对一般性企业和个人不设限。

新兴OECD国家资本项下保留部分限制，对跨境投融资进行审慎管理

新兴OECD国家不仅对直接投资保留了限制，在开放资本项目的进程中对金融市场跨境投融资也保留了部分审批和额度限制，但仍具有较高的开放程度。

（1）直接投资方面。新兴OECD国家一般会根据本国产业保护等需要，实施额度限制或资格审查。从非居民直接投资看，与发达经济体相同，新兴OECD国家主要限制外资对本国核心产业的投资。例如，韩国限制外资对种植畜牧、核能电能行业的直接投资；智利在渔业、无线电广播等行业保留投资限制；土耳其限制外资对广播电视、会计审计和教育等行业的投资。从居民对外直接投资看，新兴OECD国家保留的限制普遍较少。例如，以色列仅保留居民海外投资须符合有关金融资产和直接投资余额的申报和一定上限要求；韩国则保留对外投资的审核流程，金融机构的对外投资需要通过一定的适当性审核，获批后即可对外投资，其他居民的对外投资则需要通过指定外汇银行进行。

（2）证券投资方面。新兴OECD国家对于跨境证券投资保留的限制较少。开放程度较高的新兴OECD国家，总体上对外资在二级市场上交易证券不设限制，一般只需满足境内直接投资相关持股比例的要求，以限制可能形成控股条件的购买行为。与发达国家类似，新兴OECD国家对居民境外证券投资的限制，主要针对特定涉及公共利益的主体。例如，智利限制保险公司、养老金和住房基金的对外投资，规定保险公司持有外币资产不得超过总资产的30%；韩国要求保险公司持有外币证券的额度上限与智利相同。此外，一些新兴OECD国家还保留了跨境投资证券需通过特定投资账户的管理要求。例如，韩国允许本国居民购买海外股票，但需通过专门用于投资的账户购买，并且需要向韩国央行或外汇银行汇报。

（3）证券发行方面。新兴OECD国家普遍保留了较为严格的非居民在境内发行证券的限制，而对居民在境外发行证券的限制则较少。如果非居民在境内发行证券，需要满足严格的发行条件。以土耳其为例。外资机构在土耳其公开发行股票之前，必须获得证监会批准并提交招股说明书。土耳其政府虽规定外国机构可通过私募或以存托凭证形式发行股票，但必须满足以下条件：在当地运营两年以上，并根据国际会计准则在经审计的财务报表中公布了上一年的利润；在申请公开上市前，在外国的股票已报价一年以上，且至少交易了100天；公司的信用评级必须达到中等及以上，必须按规定履行公开披露义务等。智利则对发行证券的币种要求较为严格，禁止外资机构在国内公开市场发行非欧元或非美元的外币证券，如果在国内市场发行以智利比索计价的具有股权性质的股票或证券，必须获得中央银行的批准。从居民在境外发行证券看，相关的限制措施相对较少，一般仅保留少许许可规定和渠道限制，或是保留一定的报告要求。例如，土耳其规定，居民在境外发行证券，必须依法经证监会批准，证券交易必须通过本国法律授权的银行和中介机构进行；韩国要求居民在境外出售或发行外币证券，需要通知外汇指定银行，并且出售或发行以外币计价超过3000万美元或等额韩元的证券，须报告经济金融管理部。

（4）借用外债与对外债权方面。这方面，新兴OECD国家的态度相对审慎，保留了必要的审批和额度限制。从境内主体借用外债看，外债的登记管理是必要措施，一些国家还保留了对于举借外债的额度限制，并且在必要情况下使用价格型管理措施限制外债规模，以防控外债风险。例如，土耳其允许居民通过银行借用外债；公共部门获得的或由财政部担保的一年期以上的中长期外债，必须在财政部的外部融资信息系统中登记。韩国规定，金融信贷和贸易信贷超过3000万美元的，需报告外汇指定银行；超过3000万美元的其他信贷，需报告经济金融管理部。此外，韩国还对金融机构短期外币非存款外债征税。从境内主体的对外债权看，新兴OECD国家主要保留报告要求和额度限制。例如，韩国规定，以本币计价的金融信贷需报告央行，但由本国外汇银行担保且不超过3000万美元的对外债权无需报告；墨西哥规定，任何商业信贷规模都需要满足监管机构根据该银行资本充足率设定的限额，银行的海外信贷则不得超过其净资本的35%；土耳其允许银行向境外发放贷款，国内机构也可向其境外关联公司放款，但限制保险公司使用技术准备金向非居民提供信贷。

（5）金融衍生品交易和个人跨境资本流动方面。从金融衍生品交易看，主要的限制措施与股票和债券交易相同，但针对杠杆交易的特征增加了审批要求。例如，韩国规定，国内银行对银行外汇衍生品的投资限额为其资本金的40%，外资银行分支机构的投资限额为其资本金的200%；土耳其规定，海外交易的衍生品需要通过特定的机构进行，并且杠杆交易和衍生工具交易需要通过土耳其证监会审批允许。从个人资本跨境转移的管理看，新兴OECD国家对资产的跨境转移保留了账户管理措施和一定的额度限制，对个人举借外债实施限制。例如，韩国对居民向非居民的赠予和遗产转让没有限制，但如果居民每年捐赠超过5万美元，必须报告央行并向外汇银行提交支付凭证；土耳其规定，个人现金的跨境转移要根据外汇法规通过特定银行渠道实现，个人不得从境外或境内银行获得外币或与外币挂钩的消费信贷和抵押贷款。

总体来看，OECD成员国虽需承诺跨境资本的自由流动和货币兑换市场化，但仍可采用负面清单方式对特定项目保留限制措施。发达OECD国家整体保留的限制措施较少，主要出于国家安全考虑保留了部分直接投资限制，对其他跨境投融资基本不设限制，允许非居民在遵守当地法律法规的前提下在本国投资或公开发行证券。相比之下，新兴OECD国家虽然实现了较高程度的开放，但仍对跨境投融资设置了不同程度的管理措施，包括行政许可、登记、额度管理等，以防跨境资本异常流动对金融系统关键领域形成冲击，引发系统性风险。当前，我国作为全球第二大经济体，拥有世界第二大股票市场、第二大债券市场，已经走到了金融市场更高水平对外开放的必然阶段。“十四五”时期，我国将继续坚持深化改革开放、加强国家治理体系和治理能力现代化建设，坚定不移地实施更高水平的双向开放，积极参与国际经济合作。建设更高水平开放型经济新体制。鉴此，可考虑对标新兴OECD国家，不断完善和优化相关管理措施，以推动资本项目可兑换程度进一步提升。具体而言，可从以下方面发力：整合过渡阶段形成的“管道式”开放模式，增加市场主体跨境投融资的便利程度；重点推动负面清单管理模式，推动交易环节与汇兑环节逐步统一；完善宏观审慎逆周期跨境资本流动管理，构建公开、透明、可预期的外汇管理政策框架；稳慎推进人民币国际化，通过扩大金融市场开放提升人民币资产的国际属性，增加我国金融市场的深度和韧性，提升抵御外部冲击的弹性和能力，促进我国金融高质量健康发展。