中国（上海）自由贸易试验区临港新片区：历史演进及特征分析

熊鸿军（副教授） 叶金龙（副主任） 富立友（教授）

（1,3.上海电机学院商学院 2.中国对外经济贸易会计学会自贸区财经研究专业委员会）

一、引言

2019年8月6日，国务院正式印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（以下简称“总体方案”），标志着临港新片区正式设立。按照《总体方案》的部署，临港新片区将实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大开放型经济的风险压力测试，成为我国深度融入经济全球化的重要载体。

面对世界百年未有之大变局，以中国为代表的发展中国家和新兴市场国家正经历着群体性崛起，推动世界朝着多极化发展。而以美国为首的西方资本主义国家，依然坚守“单边主义”，试图以贸易保护主义代替自由贸易原则，竭力维护垄断利益。临港新片区的设立担负着继续扩大开放的国家战略，是对标国际最高水平经济规则的压力测试区，是中国进一步走向世界舞台中央的起跳板，也是顺应全球生产链重新布局的战略高地。

面对中国经济发展进入“新常态”，党中央审时度势，提出供给侧结构性改革，旨在调整经济结构，实现资源要素的最优配置，提升经济增长的质量和数量。供给侧结构性改革的有效实施，取得了较好的效果。然而，对于我国经济发展新动能的培育略显不足。临港新片区的设立，将发挥先行先试的优势，打造成为我国经济高质量发展转型的试验田。

尽管临港新片区已经正式落地，然而，对它的认识还比较浅显。因此，本文拟对临港新片区的历史演进做一个梳理，以厘清其发展的脉络。同时，对临港新片区的“新”“特”之处做一个归纳，便于更好地把握其本质和规律。

二、临港新片区的“前世今生”

十一届三中全会开启了我国改革开放的大门，此后，中国不断融入全球化的大潮，最为显著的是经济的高速发展。中国之所以取得如此辉煌的成就，最重要的是坚持改革开放，并不断将改革开放引向深入。临港新片区的诞生是伴随着我国改革开放的逐步推进而不断深化的结果。

追溯临港新片区，并非一蹴而就，而是一个与时俱进、逐步演化的过程。

从战略演进层面来看，临港新片区是继深圳特区、浦东开发和自贸试验区之后的又一里程碑式的决策，是中国开放型经济建设的4.0版。需要指出的是，临港新片区的设立不只是简单的版本升级，而是开放型经济的一次“质变”，必将成为中国改革开放再出发的新起点。

从区域空间演化的角度来看，临港新片区的演进历经了五个发展阶段。

第一阶段：2005年12月，洋山深水港一期工程启用，标志着全国第一个保税港区正式设立。按照规划，洋山保税港区面积为8.14平方公里，其中陆域面积6平方公里，岛域面积2.14平方公里。根据功能区划，陆域部分主要发展仓储、物流、加工、贸易和服务等业务，岛域部分为码头作业区域。

第二阶段：2013年9月，以洋山保税港区为基础，成立中国（上海）自由贸易试验区，总面积为28.78平方公里，上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区和上海浦东机场综合保税区等被纳入，形成4个海关特殊监管区域。

第三阶段：2014年12月，全国人大常务委员会授权国务院扩展中国（上海）自由贸易试验区区域，在原有4个区域的基础上，另将金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区等3个区域纳入，面积扩展至120.72平方公里。

第四阶段：2015年4月，中国（上海）自由贸易试验区的实施范围保持不变，但在制度创新方面进一步深化。依据国务院印发的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（国发〔2015〕21号），深化完善制度创新体系，充分发挥金融贸易、先进制造、科技创新等重点功能承载区的辐射带动作用，力争建设成为开放度最高的自由贸易园区。

第五阶段：2019年8月，以习近平总书记为核心的党中央总揽全局，科学决策，做出进一步扩大开放的重大战略部署，规划将上海大治河以南，金汇港以东及小洋山岛、浦东机场南侧区域，共计800多平方公里划为临港新片区。按照“整体规划，分步实施”原则，先期启动南汇新城、装备产业区、小洋山岛、浦东机场南侧区域，面积119.5平方公里。

从洋山保税港区到临港新片区，不仅仅是面积的成倍放大，更重要的是要承担更高的对外开放使命，对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

三、临港新片区的基本特征

临港新片区到底“新”在哪里？同我国已有的自贸区和经济特区相比，主要体现在五个方面，即：新战略、新制度、新模式、新空间和新产业。就五者而言，又体现出层次性。新战略是核心，起着统领作用；新制度和新模式拱卫新战略，是新战略得以实现的有效保障；新空间和新产业则是新战略落地的前提和基础，以新空间为产业载体，同时以新产业为路径，向高质量发展的深处不断挺进。

（一）新战略

临港新片区是中国特色社会主义进入了新时代后的又一重大战略决策，是中国继续奉行对外开放和深化改革的顶层谋划，承载着特殊的战略使命。就新战略而言，又体现在三个层面。

在国际层面，临港新片区区别于国内以往的自贸区，其目标在于深度融入经济全球化，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，而非仅仅打造“国际高标准自由贸易园区”。这一定位意味着临港新片区在全球化竞争中不再满足于跟从和迎合，而是要积极逐浪全球化，发挥先行和引领作用。众所周知，全球化的趋势不可阻挡，然而，以美国为首的部分西方资本主义国家却坚持“本国优先”，在“逆全球化”的道路上越行越远，严重破坏了全球公平市场竞争秩序。临港新片区的设立既表明了中国维护全球化的积极姿态，也体现了中国的大国担当。

在国家层面，作为党中央交给上海的“三项新的重大任务”之一，临港新片区要求进一步服务长三角一体化国家战略，加强与长三角协同创新发展，带动长三角实施新一轮的改革开放。在长三角三省一市中，上海发挥“领头羊”作用，引领长三角对标世界级城市群。然而，囿于行政区划的限制，上海究竟如何才能有效地发挥引领作用？临港新片区责无旁贷地担起这一重任，以其特殊的地位和作用，打破行政壁垒，凝聚各方力量，助力长三角一体化战略深入实施。

在临港新片区自身层面，有着非常明确和具体的战略目标。通过持续引进国内外高能级项目，努力保持区内GDP年均增速在20%以上，且到2035年，临港新片区将要实现区域生产总值超过1万亿，相当于再造一个当前的浦东新区。

（二）新制度

临港新片区不仅是经济特区，还是制度特区。根据党中央赋予的“特权”，临港新片区可以先行先试，大胆创新，转变现有政府职能，突破现有制度框架，探索以自由化为核心的制度体系。

比较《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（2013年）、《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（2017年）和《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（2019年）三个方案，不难发现，临港新片区在制度创新方面已有一些部署，将重点聚焦于“五自由、一网络、一税制、一监管”（“五自由”为：投资、贸易、资金、运输和人员从业自由；“一网络”为：网络信息服务能力；“一税制”为：税收政策；“一监管”为：风险安全监管体系）八个方面[1]。

除了上述八个方面，在市场需求较大的教育、医疗、金融等领域，我们也要争取更大的开放力度。同时，根据行业和企业需求，积极创新制度，实施最大的便利化。另外，为了适应国际竞争的需要，在必要时，甚至可以赋予临港新片区独立的法律地位。例如，迪拜自贸区就实行单独的法律，并取得了空前的成功。

此外，还要完善以全链条运作为核心的配套制度体系。围绕某一特定事项，在确立主体制度体系之后，还需要进一步梳理整个链条，构筑完整的配套制度体系。如此一来，可以有效地避免制度的缺失和重叠。

（三）新模式

作为特殊区域，临港新片区在发展模式和管理模式上，都将走出一条非同寻常之道。

就发展模式而言，临港新片区将采取港城融合的发展模式。华中科技大学教授、光谷自贸区研究院院长陈波指出，“新片区的布局包括‘两个核心’：南汇新城、临港装备产业区，‘两个触角’：小洋山岛、浦东机场南侧，这就意味着新片区不是简单的港口概念，而是采取港城融合的发展模式，即对标国际一流自由贸易园区，形成涵盖总部经济、研发、现代服务业的经济枢纽[2]。”

就管理模式而言，临港新片区将参照经济特区进行管理，实行特殊的经济政策和管理体制。特殊经济政策包括充分吸收和利用外资、实施出口导向、给予外商特殊优惠和便利等方面。特色管理体制包括政区合一，人才、户籍、市场准入、商事制度等方面的充分授权等。临港新片区根据国家授权，实行集约管理体制，赋予管理机构更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限，自主开展贴近市场的创新业务，扎实推进各项改革试点任务，不断促进产城融合，提升城市能级[3]。

此外，在监管方式方面，临港新片区则将建设洋山特殊综合保税区，作为海关特殊监管区域的一种新类型，探索实施以安全监管为主、更高水平贸易自由化便利化监管政策[4]。

（四）新空间

如前所述，临港新片区在很大程度上是一个全新的物理空间。按照总体规划，又可以划分为两个空间区位，一个整体规划区，另一个是先行启动区。

就整体规划区而言，是指上海大治河以南、金汇港以东，及小洋山岛、浦东国际机场南侧的区域，总面积约850平方公里，横跨浙江、上海两省（市）、浦东和奉贤两区。其中，约有97.85%的区域归属上海，所占面积达到831.7平方公里。浦东新区所占面积约为290平方公里，占总面积比例为34.12%；奉贤区所占面积560平方公里，占总面积比例为65.88%。

就先行启动区而言，总面积为119.5平方公里，包括临港地区南部区域76.5平方公里、小洋山岛区域18.3平方公里和浦东国际机场南侧区域24.7平方公里，分别占比为64.02%、15.31%和20.67%。

临港新片区在空间布局上也颇有新意。一是沿河湖海湾和交通枢纽布局，其中，有825.3平方公里被大治河、东海、滴水湖、洋山深水港、金汇港、杭州湾所环绕，24.7平方公里毗邻上海浦东国际机场。这一布局完全符合自贸区布局的规律。以美国为例，从1936年至2010年，新增270个自贸区，其中有沿江、沿湖、沿海分布的自贸区为193个，占总数的71.5%；在不沿江、不沿湖、不沿海的77个自贸区中，绝大多数又紧密依托空港、铁路、公路等便利的交通条件。二是化零星、分散片区为集中片区，形成带状或块状，有利于货物的转运，也有利于商品贸易和制造业的发展。世界上比较知名的呈带状自贸区有美国密西西比河自贸带、墨西哥湾自贸带等，资源要素在自贸区内自由流动，极大地降低了成本，提高效率[5]。

（五）新产业

同上海自贸试验区其他片区相比，临港新片区将“建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系”放在更加突出和重要的位置。

自2003年临港地区启动开发建设以来，紧紧抓住全球人工智能、集成电路、工业互联网等智能制造领域突破式发展的重大机遇，重点培育人工智能和机器人两大先导产业，大力发展高端智能装备、海洋装备、智能汽车三大支柱产业，积极拓展软件及信息服务、集成电路及专用装备、航空航天、节能环保四大新兴产业，已初步形成“2+3+4”产业体系[6]。这些前期的产业积淀为临港新片区的再次腾飞奠定了坚实的基础。在未来产业布局方面，临港新片区将继续从以下几个方面发力。

一是重点发展高端制造业，在集成电路、人工智能、航空航天、生物医药、新能源汽车、海工装备、核电装备、风电装备、民用卫星等高端制造业领域不断强化，打造成为中国，乃至世界高端装备制造业的高地。

二是形成产业集群，发挥特色优势。目前，临港新片区正聚焦于新能源汽车和集成电路两大产业，重塑产业集群新生态。在新能源汽车领域，随着“特斯拉”的正式落户，基本形成了国产自主品牌、外资品牌同台共舞的局面。在集成电路领域，已有积塔、新昇等30多家企业入驻，带动设计、制造、装备、材料、封装和测试等产业链上下游企业的发展，形成共生共赢的产业生态[7]。

三是大力发展现代服务业。2019年8月13日，上海市政府发布《上海市新一轮服务业扩大开放若干措施》，提出要将临港新片区树立为服务业开放的新标杆。依据临港新片区的产业基础和产业发展特点，将主要围绕金融、航运、商贸、文化、医疗、会展、免税零售、专业服务等领域发展现代服务业。

四、结语

临港自贸新片区的设立是中国继续深化改革、扩大开放又一重大战略决策，具有里程碑式的意义，承载着特殊的使命，也承载着中国改革开放再出发的无限发展前景。

“五新”对临港新片区的建设实属重大利好，但也会带来新的挑战。就制度建设而言，还有大量的工作要做。《总体方案》只是给出了框架性建议，后续的配套制度必须及时跟进。尤其是涉及到多部门管理事项，在制度建设方面可能还得有所突破和创新。另外，制度建设也是一个长期、动态的过程，需要根据国际、国内形势的发展，不断调整，切实适应临港自贸新片区的发展需要。