英烈保护领域公益诉讼相关问题研究

曾慧 郑稳 魏巍

摘 要：2018年5月施行的英雄烈士保护法确立了检察机关在英雄烈士保护领域提起公益诉讼的基本制度。检察机关应充分发挥公益诉讼检察职能，全面加强对英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的保护，维护社会公共利益。建议明确英烈保护领域私益诉讼与公益诉讼、民事公益诉讼与行政公益诉讼的相互关系以及行政公益诉讼的范围拓展等问题。

关键词：英烈保护 公益诉讼 等外探索

一、开展英烈保护领域公益诉讼工作的法律依据

2017年10月1日施行的民法总则第185条为确立英烈保护公益诉讼提供了依据。2018年4月27日通过的英雄烈士保护法根据民法总则第185条确立了检察机关对侵害英烈的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的基本制度。2021年1月1日即将施行的民法典第185条对民法总则的相关内容予以保留，首次以法典的形式对英烈保护公益诉讼提供了立法支撑，释放出国家坚持并继续加强英烈保护公益诉讼的积极信号。

当前，关于英烈保护领域公益诉讼，检察机关一般限定于提起民事公益诉讼。对提起行政公益诉讼，仅限于国有文物英雄烈士纪念设施保护，且属于国有财产保护领域，其他均属于“等”外领域探索。筆者认为，这是一种比较狭义的理解。英雄烈士保护法不仅明确了对侵犯英雄烈士姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权的民事救济方式，同时也明确了有关行政机关的职责。行政机关不作为同样也可以侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉。因此，检察机关针对负有行政监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉受到侵害的行为提起行政公益诉讼，是英雄烈士保护法的应有之义。检察机关开展英烈保护领域行政公益诉讼，不属“等”外领域探索。从公益诉讼的发展历程来看，行政公益诉讼的领域皆宽于民事公益诉讼的领域。

二、开展英烈保护领域公益诉讼工作的必要性

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的需要

2019年初，最高人民检察院提出“稳妥、积极开展等外领域探索”。2020年初，最高人民检察院贯彻落实十九届四中全会关于拓展公益诉讼案件范围的要求，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，将“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，语序的变化体现了检察机关贯彻落实十九届四中全会精神的积极态度。英雄烈士保护法赋予检察机关在英烈保护领域开展公益诉讼职责。特别是检察机关开展该领域的行政公益诉讼，属于“等内领域”案件范围的积极拓展，是行使公益诉讼检察职能，推进检察监督体系和监督能力现代化的重要内容之一。

（二）维护英烈荣誉尊严，弘扬爱国主义精神的需要

英烈精神和事迹在长期的传颂中获得了全国各族人民的广泛认可，英烈的爱国、奉献精神是中华民族的共同历史记忆，是民族精神和社会主义核心价值观的重要组成部分。检察机关提起公益诉讼，维护英烈荣誉尊严，就是守护民族精神，是弘扬爱国主义精神在司法实践中的具体体现。

（三）维护社会公众感情，践行以人民为中心发展理念的需要

2020年5月，第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过的最高人民检察院工作报告指出，2019年全国检察机关对侵害英烈权益行为提起民事公益诉讼48件，对改进英烈纪念设施管理提出检察建议1047，均得到人民群众的积极拥护。湖北省钟祥市人民检察院成功办理一起原基建工程兵英烈纪念设施保护行政公益诉讼案，得到原基建工程部队老兵和广大网民的热情点赞，其评论内容让人动容。可见，检察机关提起公益诉讼维护英烈荣誉尊严，就是对社会公众感情的尊重，体现了以人民为中心的发展思想。

三、开展英烈保护领域公益诉讼应正确处理的三个关系

（一）英烈近亲属提起民事诉讼和检察机关提起民事公益诉讼的关系

检察机关是英烈保护领域公益诉讼的唯一适格主体。我国民事诉讼法第55条规定，法律规定的有关机关和组织可以向人民法院提起公益诉讼。而英烈近亲属属于个人，不是提起公益诉讼的适格主体。英雄烈士保护法第25条第3款规定，负责英烈保护工作的部门和其他有关部门在履行职责中发现侵害英烈权益的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。可见，法律并未授权负责英烈保护工作的部门公益诉讼起诉权。目前，在我国也没有从事英烈保护的公益组织。因此，检察机关是英烈保护领域公益诉讼的唯一适格主体。

检察机关提起民事公益诉讼以英烈无近亲属或近亲属不提起诉讼为前提。根据英雄烈士保护法第25条的规定，对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。从法律的规定看，英烈近亲属提起诉讼属于民事私益诉讼，保护个人私益;检察机关提起的是公益诉讼，保护社会公共利益。只有在英烈没有近亲属或者近亲属不起诉时，检察机关才能提起公益诉讼，体现私益保护优先的原则。

查找英烈是否有近亲属或近亲属是否提起民事诉讼是检察机关提起民事公益诉讼必须经过的前置程序。在普通公益诉讼中，民事公益诉讼诉前程序要发出诉前公告，看有无其他组织提起公益诉讼，只有没有合适的主体提起公益诉讼时，检察机关才能提起民事公益诉讼。在英烈保护领域公益诉讼中，同样要经过诉前程序才能进入提起诉讼程序阶段。因我国尚无从事英烈保护的公益组织，故在该领域民事公益诉讼中，检察机关要通过公告或直接交流的方式，了解英烈有无近亲属、其近亲属是否提起诉讼等情况。

英烈近亲属提起私益诉讼后，检察机关不宜再提起民事公益诉讼。在侵害英烈权益案件中，同一行为侵害私益与侵害公益并存，近亲属提起诉讼后，检察机关能否同时提起民事公益诉讼在理论界有不同认识。一种观点认为，两个诉讼并行不悖，英烈近亲属提起诉讼后，虽然其私益得到保障，但是公益仍处于受损害状态，检察机关应当依法提起民事公益诉讼。[1]另有观点认为，“任何的私益诉讼都具有公益的外部性特征，英烈近亲属积极行使诉权的行为本身便具有保护社会成员共同记忆的效果。英烈近亲属已经提起私益诉讼的，即便双方当事人可能会通过达成和解协议、撤诉等方式结案，但起诉行为 客观上减少了对英烈人格利益负面社会评价的扩散，实际发挥了保护社会公共利益的功能，检察机关便不再具有启动公益诉讼程序的利益。”[2]笔者同意第二种观点。侵害英烈权益，被侵害最直接、受伤害最深、内心感到最痛的是英烈的近亲属，如果他们主动提起诉讼，社会效果最好。同时，私益诉讼具有教化功能，通过私益诉讼，教育引导侵害人深刻反省、真诚悔过、公开道歉，其在向英烈近亲属道歉的同时，也会以公开方式向社会公众道歉。故在维护私益的同时，也可实现维护公益的目的。再则，从节省司法资源的角度，能够通过一个诉讼解决问题，不宜提起两个诉讼。对英烈近亲属提起的诉讼特别是有重大社会影响的诉讼，检察机关应当以支持起诉的方式，为英烈近亲属提供强大支持，从而更好实现维护公益的目的。

检察机关提起公益诉讼后，英烈近亲属仍可提起民事诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第288条规定，人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第119条规定提起诉讼。但从诉讼经济原则看，如果英烈近亲属的诉讼请求与公益诉讼的诉讼请求基本一致，没有必要再提起民事诉讼，否则会造成司法资源浪费，增加司法讼累。同时，从受害人权益保障来看，英烈近亲属也是社会公众的一部分，侵害行为人向社会公众赔礼道歉也即向英烈近亲属进行了赔礼道歉。同时，在公益诉讼中，检察机关可要求侵权行为人在向社会公众赔礼道歉的同时，也要向英烈近亲属道歉。如果英烈近亲属在提出停止侵害、赔礼道歉诉讼请求的同时，还提出惩罚性精神损害赔偿请求，则需单独提起民事诉讼。民法典专编对人格权进行了规定，随着民法典的施行，司法实践中对精神损害赔偿提出诉求可能会越来越多。

（二）英烈近亲属提起民事诉讼与检察机关提起行政公益诉讼的关系

侵害英烈权益的案件，侵害主体可能是主动、直接的侵害行为，比如张某、霍某在网络媒体公开侮辱四川凉山救火英雄案;也可能是被动、消极的不作为行为，比如负有英烈保护职责的部门，怠于履行管理职责，导致烈士墓年久失修、环境污损等。在这种情况下，民事诉讼和行政公益诉讼能否并行？笔者认为，本着私益优先原则，如果英烈近亲属提起诉讼，应尊重英烈近亲属的意见。对是否继续启动公益诉讼诉前程序，应视情形而定。第一，对侵权人的直接侵害行为属偶发性、即时性的情形，行政机关获取信息可能存在迟延性，不必对行政机关过于苛责，可不启动公益诉讼诉前程序。当然，如果行政机关积极作为，通过行政处罚、教育引导等方式督促侵权行为人认识错误、赔礼道歉，效果会更好，英烈近亲属也不必提起民事诉讼。第二，对侵权人的侵害行为属多发性、持续性、长期性的情形，比如一段时间内多次在网络媒体发表攻击英烈荣誉的言论等，而相关监管部门怠于履行监管职责的，无论近亲属是否提起民事诉讼，检察机关均可啟动行政公益诉讼诉前程序，督促相关行政机关履行职责。行政管理具有手段多样、及时高效等特点，能够通过行政管理达到推进社会治理目的的，就没有必要进入司法程序。[3]司法是维护社会公平正义的最后一道防线，因此，如果行政机关怠于履职，能够通过诉前检察建议督促履职的，就先启动公益诉讼诉前程序，如果行政机关在法定时限内仍不依法履行职责，社会公共利益处于持续受侵害状态的，检察机关可提起行政公益诉讼。从司法实践看，英烈保护领域行政公益诉讼诉前程序效果非常好，相关行政机关收到检察建议后均积极履职，全国检察机关还没有一例在该领域向法院提起行政公益诉讼的案件。

（三）检察机关提起民事公益诉讼和提起行政公益诉讼的关系

基于行政管理手段多样性、及时高效性等特点，笔者认为，在提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的顺位上，应秉持行政优先原则。当发生侵害英烈权益的行为，行政机关存在行政不作为的，应当先向行政机关发出诉前检察建议。如果行政机关穷尽行政管理职责，侵权行为人拒不停止侵害、赔礼道歉，行政机关认为需要提起公益诉讼的，可向检察机关报告，由检察机关向法院提起民事公益诉讼。如果侵权人的行为涉嫌刑事犯罪的，行政机关在报告检察机关的同时，将刑事犯罪线索移送公安机关处理，此时，检察机关不宜先行提起民事公益诉讼。

注释：

[1]参见汤瑞东：《英烈保护公益诉讼若干问题论解》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2020年第1期。

[2]刘群博：《社会共同体人格权益的司法保护》，《中国社会科学报》2018年8月29日。

[3]参见汤瑞东：《论英烈保护检察公益诉讼的模式选择》，《市场周刊》2019年第9期。