公共视频监控系统存在问题及对策研究

胡梦楠，邱晨希

(山东警察学院，山东 济南 250200)

0 引言

2017年6月，“90后”陈某发文质问360公司董事长，公司将用户在公共场所使用360智能摄像机拍下的监控视频上传至旗下的“水滴直播”平台进行直播，且任何人都可以通过登录“水滴直播”官网在线观看视频资料并参与互动，但出现在直播画面中的被摄录者自身并不知情。在对准消费者的监控摄像头中，难免存在更多敏感的个人隐私泄露问题，比如顾客在柜台买单，顾客在餐厅用餐时与同伴的亲密动作等等，这些画面细节经过直播，就会被数倍放大。毫无疑问，该公司的行为严重侵犯了公众的个人隐私权。事件曝光后，公众纷纷担忧公共视频监控系统下的个人隐私权能否得到保障。

2015 年 5 月 6 日，国家发改委联合公安部等九部委联合颁布了 《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》 ( 以下简称“《若干意见》”) ， 根据 《若干意见》 的精神，到 2020 年，全国基本实现 “全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控” 的公共视频监控建设联网应用[1]。公共视频监控系统作为“平安城市”建设的核心组成部分，是城市公共安全的重要保障，为治安防范、案件侦查、公共安全维护等提供了巨大便利，现已成为继刑事科学技术、行动技术、网络侦查技术之后的第四大侦查技术领域。随着“平安城市”建设向纵深推进，视频监控系统从一线城市向二三线城市拓展，由大、中城市区向县、乡镇推广，向基层和欠发达地区延伸，如城乡接合部、城中村等。根据视频监控行业分析数据，我国视频监控市场发展速度超过全球其他地区，截至2019年，我国视频监控市场规模达到2 790亿元，并预计在2022年达到3 000亿元[2]。与此同时，以人脸识别为代表的视频分析技术的突破，使得公共视频监控系统不仅具备视频图像记录功能，还具备了公民信息收集、识别、分析等功能，给公民个人权益保护带来了前所未有的挑战。

1 公共视频监控系统存在的问题

1.1 公共视频监控系统一定程度上侵犯了个人的隐私权

不可否认，公共视频监控系统为执法部门和办案人员的工作提供了巨大便利，有效地提升了办案效率，使更多违法犯罪行为无处躲藏。但是，公共视频监控系统在给执法工作带来便利的同时，也产生了诸多问题，如侵犯个人隐私、限制人身自由、削弱公共空间公共感等问题，如在“360水滴直播事件”中，公共视频监控技术的应用已经打破了公共场所与私人领域的界限，严重侵犯了公民个人的隐私权。如何平衡好公共视频监控系统下公众安全利益与公民个人权益尤其是公民隐私权的保护，已成为摆在我们面前的亟待深入解决和探讨的社会问题。

类似“360水滴直播事件”的公共视频监控系统侵犯公民个人隐私权利的事件在当今社会中屡见不鲜。可以看到，公共视频监控系统一旦被广泛而深入地应用，其伦理问题就会逐渐显露，其中最为突出的便是公民的隐私权受到挑战。 公共视频监控系统与计算机系统的结合，使隐私泄露成为可能；公共视频监控系统采用高清晣摄像头，使隐私获得超过限度；公共视频监控系统借助无线网络通信，使隐私遭遇同步直播；公共视频监控系统运用可移动摄像头，使隐私无处遁形。

1.2 公共视频监控系统的相关法律法规不健全

一是立法缺位。我国多以规章形式对公共视频监控立法，如《娱乐场所管理条例》(国务院，2006)、《北京市公共安全图像信息系统管理办法》(2006) 和《广东省公共安全视频图像信息系统管理办法》(2009) 等皆有对公共视频监控的规定，但大多是有关授权安装、安装标准等规定[3]。对于视频内容监管和信息管理而言，2016年，公安部公布的《公共安全视频图像信息系统管理条例(征求意见稿)》，虽然针对隐私利益规定了“不得非法侵犯、不得非法泄露”，但相对过于简单。国务院在 2018年的立法计划中，就拟制定《公共安全视频图像信息系统管理条例》，但目前尚未公布实施。

二是司法模糊。可以看到，现阶段我国关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》、适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释中，对电子监控方面并没有详细说明，且对于怎样使用和收集公共视频监控系统中大量的视频图像、声音以及文字信息，才能作为合法的行政处罚、刑事处罚证据没有详细的法律规定和解释。

三是行为定性缺失。现阶段我国各级政府相应规章没有界定公共视频监控行为的法律属性。公共视频监控是一种独立的行政行为，还是一种附属性的行政行为，或是一种阶段性的行政活动，在规章中没有明示或默示的指引。而公共视频监控行为是立法中的核心概念，只有科学界定公共安全视频监控行为的法律属性，才能合理架构对公共安全视频监控的规制的原则和制度。

2 建议与对策

一边是社会公共安全的维护，一边是公民自由和隐私的保障，那么该如何科学权衡、合理平衡二者之间的问题？笔者认为，现阶段我国公共视频安全系统出现的问题的相关防控应该围绕如下几方面进行：

2.1 明确侵权范围，划定隐私权边界

首先，需要明确隐私权的具体范围。《宪法》《刑法》《消费者保护法》《民法典》《个人信息安全规范》《网络安全法》等中并没有针对隐私权具体范围做出规定，如果仅仅依据现有法律法规，对公共场所视频监控获得的视频图像是否侵犯个人信息难以认定。随着技术的发展，个人行踪轨迹、人脸面部信息、X光下人体信息等都属于个人隐私，但单纯依靠立法罗列式的规定永远跟不上技术的发展，容易造成不法分子钻法律空子[4]。

其次，需要明确视频监控隐私侵权的主客观标准。在不断设置一些客观标准来限定隐私保护范围的同时，更需要设置主观标准来保护隐私，如在隐私权保护中必须坚持比例原则、合目的性原则、最小伤害性原则。在“360水滴直播”事件中，商家安装摄像头的目的是为了安保，所以将视频上传网络的行为超出了安装摄像头的和目的性原则，违背了安装公共视频监控系统的初衷。

2.2 及时有效评估，避免盲目建设

首先，要评估公共安全利益和公民隐私利益二者的关系。虽然要将公共视频监控系统建设中的社会公共安全利益要放于公民个人的隐私利益之前，但并不能将其看作绝对性考量因素，而是要确保公共视频监控对公民个人的隐私利益造成的侵害要小于所保护的公共安全利益。此事件中，商家安装公共视频监控系统，给公民个人隐私权造成的侵害，远远大于其所要维系的公共安全的利益，此举显然是不科学，无必要的。因此，在公共视频监控系统建设中务必要做到及时评估建设和运行的必要性，做到科学合理，平衡好公共利益和个人利益的关系。

其次，要评估公共视频监控系统建设的成本收益问题。公共视频监控成本高、消耗大，且其不一定比其他警务措施更科学有效。因此，只有在没有其他替代性方式可采纳的特殊情况下，经相关机关的批准才能安装视频监控。目前，许多商家一味地盲目追求所谓的“公共安全”而无视公共视频监控系统成本收益以致忽略相关有效评估的做法，显然是不科学、无必要、不可取的。

最后，要准确评估公共视频监控系统应用范围和公民权益保护的边界。将具有潜在风险性的视频监控纳入到严格规范的监管之下，准确划定视频监控系统的应用界限，防止公共视频监控的滥用，降低技术异化所带来的风险，保障公共视频监控系统合理有效的运行。

2.3 保障多方知情，确保公众参与

首先，要保障公众的知情权。 既然公共视频监控会在一定程度上会对公民的隐私等基本权利造成威胁，那就应保障公民的知情权，让社会公众充分参与其中。 安装主体方应主动将视频公共视频监控设备的安装场所、运行情况、监视范围等公共视频监控的基本信息向公众公开，以便使公众获悉，使其做出合理选择。在公共视频监控系统建设的各个阶段中纳入更多的公共参与，让公众不仅知道自己“已进入监控区域”，还要知道监控如何运行，对自己的个人权益会有怎样的影响等使其就视频监控系统的安装与运行情况提出宝贵意见，以增强公众维护公众安全的主人翁意识和社会责任感。

其次，保障媒体方的知情权。要知道，公众对公共视频盗控系统运行的高度支持很大程度上来自于媒体方的推波助澜。为了保障报道信息的真实可信同时吸引观众的观看兴趣，视频监控资料往往是各方媒体的不二之选。若相关权力部门提供的公共视频监控资料经过严密的筛选，且确保媒体方充分知悉，则与报道事件特别是犯罪事件有关的视频材料一经媒体宣传公开，不但能使事件的报道更加真实、鲜活，还能激起公众对公共安全的关心。

因此，只有保障公众和媒体的知情权，将公共视频监控系统的建设和运行信息适时地向公众和媒体公开，才能保障公共视频监控系统建设和运行的良性发展。

3 结语

随着科学技术的快速发展，我国不断将电子监控设备广泛应用于各项公共事务管理中。其中公共视频监控系统在公安工作中发挥了巨大作用，逐渐成为各公安机关案件侦查、治安防范等工作中的重要手段。但科技是一把双刃剑，公共视频监控系统给我们带来便利的同时，也给人们生活带来了威胁。在公共视频监控系统日益普及的时代大背景下，应重视公共视频监控带来的诸多问题，结合警务实战工作，积极探索有效的解决之策。在明确侵权范围、划定隐私权边界的基础之上，及时有效评估公共视频监控系统建设和运行的合理性、必要性，并完善相关立法工作，防止权力的滥用，保障公民的知情权，使其充分参与到公共视频监控的建设和运行之中。