国际反扩散融资标准对中国反洗钱工作的挑战

反洗钱不仅成为全球治理的重要内容，也是各国进行博弈、维护国家利益、实现国家战略意图的工具。

扩散融资是指为转移、出口核生化武器及其运载工具和相关材料提供金融服务，主要指为扩散大规模杀伤性武器等敏感物品的交易提供资金融通，也包括为涉及扩散的个人或实体提供其他金融服务。根据金融行动特别工作组（下称“FATF”）犯罪类型研究报告中的定义，所谓扩散是指转移、出口大规模杀伤性武器及其运载工具和相关材料，包括技术、物品、软件、训练、服务或专业知识。2020年6月30日，FATF宣布修订《新四十项建议》中的第一条标准，以明确各国应当针对其所面临的扩散融资风险进行识别与评估，并进而采取合适的管控措施。

根据建议1及其释义的修正案，新增的主要内容是要求各国政府和私营部门都能够识别和评估可能违反、不执行或逃避建议7所述的扩散融资相关定向金融制裁而导致的风险，并采取措施降低这些风险。

2012年生效的《新四十项建议》的建议7提出了各国要遵守联合国安理会有关决议的要求，执行定向金融制裁，即应当毫不延迟地冻结被列名的个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产可用于被列名个人或实体，或者使被列名个人或实体受益。根据《联合国宪章》第七章，这些个人和实体由联合国安理会根据有关预防和瓦解大规模杀伤性武器融资的安理会决议进行列名。

建议修正案的出台背景

建议修正案的出台是FATF面对新的国际形势自身发展的需要。作为负责订立反洗钱国际标准的非政府间组织，金融行动特别工作组成立于1989年。他们在每年6月的全体会议上，都会由FATF主席向大会提交年度工作报告。每年11月，FATF还会召开一次专家组会议，邀请FATF成员的执法和监管专家及其他国家和相关国际组织代表，讨论新的洗钱方式和有效的反击措施，以确保其不断发展并适应最新的形势。当前，随着第四轮互评估的陆续展开，以及全球大规模杀伤性武器管控和打击全球恐怖活动的切实需要，FATF自然有必要，也有义务继续增订和完善反洗钱国际标准，并为全球的安全做出自己的贡献。

建议修正案的出台是FATF轮值主席国推动的产物。2018—2019年度，由作为FATF主席轮值国的美国代表——美国财政部负责打击恐怖主义融资和金融犯罪的助理部长马歇尔·比林斯拉——出任了主席。2019年4月12日，马歇尔·比林斯拉在FATF部长级会议上发言时指出，在FATF成立30周年之际，他将会领导该机构继续加强打击大规模杀伤性武器扩散融资的行动。其间，美国财政部长史蒂文·特纳·努钦在一篇讲话中宣称，在美国担任主席国期间，金融行动特别工作组攻克了全球洗钱、恐怖融资和扩展融资最紧迫的几项挑战。其中便包括了建议1修正案的某些内容与条款。

继续强化并推动会员国执行联合国安理会有关决议及反洗钱国际标准，并通过互评估等方式给予各国压力，从而在全球领域内构筑打击扩散融资的坚固防线。有关的研究报告显示，大规模杀伤性武器的扩散有多种形式，但主要表现为转移和出口可用于该类型武器相关项目及其运载工具的技术、物品、软件、训练、服务或专业知识。因此，若不能针对这类行为建立和执行适当的安全保护制度，它们就容易落入不法个人和实体之手，使得国际安全面临更多的挑战。

在“9·11”事件后，欧美各国都开始更加重视大规模杀伤性武器扩散管控方面的工作，并将其作为基本国策和对外战略，甚至不惜借助各类国际组织（例如瓦纳森协定组织）实施和推动，以满足国内政治目的和外交政策的需要。在笔者看来，欧美在大规模杀伤性武器管控方面，已经变相甚至蓄意地作为指责他国的武器，同时大规模杀伤性武器的概念也在逐步扩大，逐渐沦为制裁他国企业的工具。

欧美重视对大规模杀伤性武器扩散的管控

“9·11”事件后，欧美各国均很重视对大规模杀伤性武器扩散的管控，并将其作为基本国策和对外战略，甚至借助各类国际组织加以实施和推动，以满足其国内政治目的和外交政策的需要。

冷战结束后，包括巴黎统筹委员会17国在内的28个国家于1995年9月在荷兰瓦森纳召开高官会议，决定加快建立常规武器和军民两用物资及技术的出口控制机制，弥补当时对大规模杀伤性武器及其运载工作控制机制的不足。在美国的操纵下，1996年7月，以西方国家为主的33个国家在奥地利维也纳签署了《瓦森纳协定（关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳安排）》，决定从1996年11月1日起实施新的控制清单和信息交换规则。与巴黎统筹委员会一样，瓦森纳协定同样包含两份控制清单：一份是军民两用商品和技术清单，涵盖了先进材料、材料处理、电子器件、计算机、电信与信息安全、传感与激光、导航与航空电子仪器、船舶与海事设备、推进系统等9大类；另一份是军品清单，涵盖了各类武器弹药、设备及作战平台等共22类。中国则被列在被禁运国家之列。

滥用权力，变相甚至蓄意指责他国的武器。2017年9月，应美国倡议，联合国安理会就防止大规模杀伤性武器扩散问题召开会议。据俄新社9月22日报道称，美国国务卿蒂勒森在此次会议上指责俄罗斯违反了有关防止大规模杀伤性武器扩散的协议。蒂勒森称，美俄两国对维护防止大规模杀伤性武器扩散协议负有特别的责任。但遗憾的是，近年来，俄罗斯的一些行为削弱了全球性规范，还破坏了国家责任。

大规模杀伤性武器的概念正逐步扩大。2016年，美国国家情报总监詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在美国情报界年度全球威胁评估报告中，将“基因编辑”列入了“大规模杀伤性与扩散性武器”威胁清单中。所谓基因编辑技术，是指对DNA核苷酸序列进行删除和插入等操作，使人们可以依照自己的意愿改写遗传密码。

将防止大规模杀伤性武器扩散作为制裁他国企业的工具。美国国务院当地时间2013年2月9日就曾以“违反防止武器扩散机制”为由，宣布将伊朗、叙利亚等国的多名法人和个人列入制裁名单，其中包括中国有关公司和个人。根据美国当局的说法，这些企业的行为涉及“制造大规模杀伤性武器、巡航或弹道导弹”。按照规定，美国政府将不得与被制裁企业有任何贸易或技术往来。同时，被制裁对象也不得购买美国武器和军事装备。针对这一情况，中国有关公司发表声明表示强烈抗议和坚决反对，称公司严格遵守了中国法律以及所加入的相关国际法规、条约，并依法经营，从未帮助过任何国家或地区发展违禁武器，也没有向任何受联合国安理会决议制裁的国家或地区出口或承诺出口违规产品和技术，要求美国尊重事实，立即取消制裁。

建议1修正案给中国带来的潜在影响

就目前而言，建议1修正案通过的可能性几乎是肯定的。而其一旦实施，将给中国带来以下潜在影响：

一是会增大互评估后续改进工作和重新评估的困难。2019年4月，FATF发布中国第四轮互评估报告之后，根据安排，将于2024年针对中国的后续改进情况再次评估。需要关注的是，依据惯例，重新评估将会参照截至2024年有效的最新建议标准。换言之，建议1修正案的内容亦将成为后续评估的重要标准之一。鉴此，中国需要提前制定应对措施。

二是中国有关反扩散融资的法律法规相对薄弱。2008年，经温家宝总理签署的国务院关于修改《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》的决定生效。此后，中国商务部、外交部等相关机构亦曾发表并阐述过我国立场。但相对而言，我国在反扩散融资法律法规层面仍需加强。例如，2017年国务院办公厅下发的“三反意见”暂时只包括反洗钱反恐怖融资及反逃税，距离世界标准尚有差距，亟待提升。尽管中国早在1997年就颁布了《中华人民共和国军品出口管理条例》，对军品出口的管理、秩序和相关法律责任进行了明确，并于2002年进行了修订，进一步细化了相关条文，并公布了详尽的《军品出口管理清单》；但从中国的企业层面看，尚没有完善的军用物资出口合规管理方面的政策制度，以及军民两用品领域的管理要求。而这些客观现实，都可能使中国在未来面对类似于大规模杀伤性武器扩散领域的争端时，能够依据和参考的法规制度较少，进而使自身在国际谈判或司法程序中陷于被动。

三是中国武器工业实体及外部被制裁的风险加剧。2013年，美国国务院网站正式公布了基于《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》决定对数个中国企业制裁的声明。随着国际形势的进一步复杂，中国进出口企业正逐步成为欧美政府及监管机构更为关注的重点，也包括脱欧后的英国。英国在2019年已经专门成立了金融制裁执行办公室（OFSI），对违反英国贸易管制、金融制裁政策的外国企业采取处罚或执法措施。对日益高企的经济及贸易制裁风险，中国企业应予以高度关注。

中国可考虑的应对之策

一是抓紧出台能够识别和评估法人金融机构执行反扩散融资基本义务情况的政策文件与制度。当前，尽管《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》（银发〔2017〕187号）已经就如何落实外交部关于执行联合国安理会根据《联合国宪章》第七章第四十一条通过的制裁决议的通知要求给予了一定程度的明确，但对如何识别、评估以及预防扩散融资风险，还需要进一步细化相关要求。与此同时，还应加强反洗钱工作部际联席会议机制，充分发挥央行与公安部、外交部、海关总署等部门之间的情报交换作用。必要时，可更新发布《中国国家洗钱风险评估报告（2017年）》，并对扩散融资领域的威胁以及风险水平进行总结，以指导行业机构开展相应的反洗钱工作。

二是加快修订《反洗钱法》的有关条款。事实上，广义上的反洗钱，概念已扩大到反恐融资、防止大规模杀伤性武器扩散融资、反逃税等多个领域，日趋复杂敏感，国际影响力也日益增强。FATF的反洗钱国际标准不但得到了超过200多个国家的认可和执行，也得到了联合国的赞许，还被世界银行以及国际货币基金组织纳入了金融稳定评估（FSAP）体系。可以看到，反洗钱、反恐怖融资、反扩散融资不仅成为全球治理的重要内容，也是各国进行博弈、维护国家利益、实现国家战略意图的手段和工具。因而，《反洗钱法》内容的逐步完善，将不但有助于我国对互评估后续进程进行评价，也关乎中国的对外形象。

三是充分展现我国在全球反恐怖融资以及扩散融资领域作为联合国常任理事国的义务与形象。正如美国学者格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）在《注定一战：中美能避免修昔底德陷阱吗》一书中所坦言的，各国之间需要共同的敌人或共同的利益。而反恐以及防止大规模杀伤性武器扩散，则有利于形成如同公共安全一般的共同利益，是一个很好的切入点。适当时机，或可用以缓和中美冲突升级，逐步建立新型的大国关系，合作共赢。

四是推动中国军工等制造业集团完善出口贸易合规质量，避免陷入被制裁的风险。例如，通过政策发布或专向通知的形式，要求中国制造型企业在出口环节提高对客户尽职调查、名单监控的合规质量，并积极主动地提升出口合规质量，相机减少和避免与敏感地区交易的数量。除此之外，还应当加大信息保密以及金融机构的反洗钱能力，减少或有的被动局面。