我国垃圾分类之环境激励与完善机制研究

胡梦丹

(山东大学法学院，山东青岛266237)

垃圾分类①垃圾包括工业垃圾与居民生活垃圾，本文所提及的垃圾分类均指居民生活垃圾分类，在本文中简称为“垃圾分类”。工作的开展与实施关系到广大人民群众的生活，若开展得当便能成为解决“垃圾围城”问题的有效途径；若实施不利，也只能是“虚有其名，未见其实”的法律规定。自垃圾分类工作试点以来，许多城市都在开展相关工作，也出台了相应的管理条例，上海市的《生活垃圾管理条例》被称为“史上最严”垃圾分类条例，自有效实施以来，各方紧密关注其进展效果。 实际上，上海市的垃圾分类工作，除了示范小区之外，公众场所甚至郊区的垃圾分类开展工作形同虚设。 “史上最严”尚且如此，其他地区又该是何景象? 法律的核心在于实施，作为一种社会规范，法律必须体现其价值所在，体现之道则在于推动人民群众的自觉守法与实施。 因此，为了推进垃圾分类的良好开展，将环境激励机制引入制度之中必不可少。

一、 我国垃圾分类实施现状及现实困境分析

自20 世纪90 年代以来，垃圾分类出现在大众的视野之中，北上广等大城市也早已展开了垃圾分类的试点工作。 随着2016 年国家提出推行垃圾分类制度以及次年要求46 个城市实行生活垃圾强制分类工作的展开，垃圾分类已经取得了一定的实际进步和经验，但是总体效果依然有待提升。

(一)垃圾分类的实施现状

我国的垃圾分类采取了试点先行、步步推进的方式，并未“一刀切”式地要求全面覆盖和执行，因此对实施现状的分析也只能从当前已经推行垃圾分类的部分城市着手进行。垃圾分类管理往往是在遵循上位环保法律的基础上以地方法规或者规章的形式出现，每个城市的经济发展以及生活习惯等都不一样，所以垃圾分类处理工作也因地制宜进行展开。

从目前各省市发布的管理办法进行比较，垃圾分类工作基本包括分类投放、收集、运输以及处置环节，不同之处在于垃圾分类的标准、收集、处置的细节设置各有规定。 比如，北京市将垃圾分为餐厨垃圾、厨余垃圾、可回收物及其他垃圾③参见《北京市生活垃圾管理条例》第31 条。；上海市将垃圾分为有害垃圾、可回收物、干垃圾和湿垃圾①参见《上海市生活垃圾管理条例》第4 条。；广东省则将生活垃圾分为可回收物、有机易腐垃圾、有害垃圾和其他垃圾②参见《广东省城乡生活垃圾处理条例》第8 条。。 除此之外，各省市根据自己地区的特殊情况，在垃圾收集、处理以及法律责任等方面也设置了不同的规定，最终目的也是为了更好地开展垃圾管理工作。

当前开展垃圾分类工作的省市，已经取得了良好成效，但是仍然没有一个城市的垃圾分类工作能够达到当初预期的效果，在不断探索垃圾分类的道路上，仍有很多需要改进的地方。 居民生活小区的垃圾分类工作开展得确实不错，但是在一些人员密集以及人流量大的公共场所，垃圾分类情况却是另一种景象。 在市区的学校、医院、车站、商场、办公楼等类似的公共场所，垃圾乱丢的现象比比皆是，最终还是需要保洁员再次分拣垃圾，无疑不是一场费时费力的“大战”。城市市区的居民都不能将垃圾分类工作自觉开展，更何况还未实施垃圾分类的部分郊区或者农村。 若要实现环境保护，加快生态文明建设，只在大城市或者市区实施垃圾分类是远远不够的，还需考虑如何进一步开展公共场所以及偏远郊区或者农村的垃圾分类工作。

(二)垃圾分类制度实施的现实困境

任何一项制度都需要循序渐进地实施，都需要根据客观规律和实际情况进行调整改进，生活垃圾分类也是如此。“罗马并非一日建成”，垃圾分类作为一项系统化制度，从分类投放、收集到处理等各方面都需要精心设计和管理，以期符合实际取得良好效果。 观察当前垃圾分类试点城市所实现的成果，我国垃圾分类制度实施的现实困境主要在以下几个方面。

1. 环保意识不足与传统习惯的影响

自古以来，我国都是秉承“垃圾无用”的传统观念，认为垃圾对于自身而言是没有任何价值的，将之随意丢弃，长此以往，对环境造成的损害是累积性的。 人们的行为习惯在长期的社会条件以及外在政策的影响下形成，且会对自身的行为以及生活的环境产生持续性的影响。 由于长期的观念会影响个体行为，居民对于垃圾的态度则是弃而远之，进而导致其环保意识不足，没有形成“变废为宝”“垃圾是放错地方的资源”这类保护环境和节约资源的观念，使得垃圾处理难上加难。 因此，实施垃圾分类制度的首要措施在于改变居民的意识，要改变一人两人的观念或许很容易，难的是全社会居民都能对垃圾分类自觉支持，这也是当前垃圾分类实施的最大难关。

2. 市场主体动力不足导致参与效率较低

垃圾分类制度的实施在于投放、收集、处理等多个环节，仅仅依靠居民自觉分类投放也无法完成整个垃圾分类，还需要企业单位来收集、运输、处理，才能实现垃圾分类的全生命周期和系统机制。 从管理层面的意义来说，垃圾分类作为政府的一项政绩进行考核，同时也是一项公共事业，涉及全社会的环境利益，因此我国的垃圾分类工作也是由政府主导的模式进行。 而政府主导极易导致政府责任超出其工作负荷，并且加大财政成本和人员支出。 现有的制度只是规定了一些企业可以进行垃圾收集和处理，政府主导的模式也忽略了市场主体在垃圾分类工作中带来的可能性和重要作用，垃圾分类的中间和末端环节处理不当，因此市场主体的参与动力不足是垃圾分类实施的又一难点。

3. 相关政府部门管理失衡

生活垃圾分类工作是一项系统的、综合的，涉及居民、企业和政府的复杂工程，仅仅是政府部门之间都需要十几个部门进行协调③参见2011 年4 月国务院转发《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》。，更何况部门之间的工作分工与配合以及企业、居民的参与。 政府部门为了追求政绩，往往注重垃圾分类的最后环节，即收集处理环节，之前的环节可以说并未倾注太多精力，因此垃圾分类最终也未能收到良好的效果。

二、 我国环境法律中的激励机制

自古以来，我国管理层就有赏赐、嘉奖、表扬等激励手段来促使人们的行为达到政府的预期，发展到现在，激励理论也大多被用于心理学、社会学、经济学、管理学、法学等学科研究与应用之中。 我国的法学理论中对激励机制的研究多集中于法经济学中，由于环境是一项公共资源，基于外部性理论以及成本收益分析等经济学的理论分析，环境法当中的激励机制研究也是必不可少的。

梳理我国的环境法律文件，几乎每部法律法规中都可看到激励机制。 比如我国的《清洁生产促进法》就规定对清洁生产单位进行表彰以及财政资金支持或者建立发展基金等④参见《清洁生产促进法》第四章。；《环境保护法》也规定国家对使用有利于保护环境的产品和再生产品的公民、法人等组织进行鼓励⑤参见《环境保护法》第36 条。；《循环经济促进法》和《可再生能源法》均设置独立章节，规定了鼓励措施或者经济激励措施⑥参见《循环经济促进法》第五章、《可再生能源法》第六章。。 我国环境保护的实践做法已经体现出多种激励手段，但是环境激励理论发展较晚且不完善，对于环境激励还需继续研究。

(一)环境激励机制存在的法律原理

激励理论源于经济学，后经研究逐渐被应用到法律之中，因此促进了法经济学的兴起与发展，法经济学的研究也是基于经济学中的相关理论进行分析，将经济社会的有关理论应用到法律和政策分析中，为政策和法律的制定与实施提供良好的理论基础。 环境利益作为一种公共利益，环境法中的激励机制研究必然离不开经济理论分析，以此才能更好地将激励手段应用到环境保护的实践之中。

环境激励机制存在的法律原理主要是从其可行性与必要性两方面得以体现。 一方面，从可行性来说，其基本依据在于环境保护具有价值正当性，但凡具有正当性价值的事业必然能够激起人们的积极性。 环境利益作为公益产品，具有公共性，有人在不经意间对环境实施了破坏行为，但也总有人会秉持保护环境的一项热血。 如果不加以管制，任凭部分公众自行索取，便会导致“公地悲剧”，甚至环境破坏的恶果。因此，将激励措施引入环境实践之中，进行产权明晰，设置许可制度以及鼓励措施，便能将环境责任落实到位，进而实现环境保护。 另一方面，从必要性来说，激励措施的实践效果远比环境行政命令或者控制取得的效果更令人信服。 我国环境管理工作中采取了一些行政手段或者惩罚性措施，比如“谁污染谁治理”“污染者付费”等惩罚性或者补偿性的手段，但并未取得很好的法律效果。 人类社会的生存与发展不可能离开环境的开发利用，人类利益与环境开发和保护之间的矛盾无法消除，就有必要对环境和资源的保护采取激励性措施，通过激励原则调动人类主体的主观能动性，引导其主动采取有利于保护环境的行为，进而实现人类与环境的和谐共存与发展。

(二)环境激励机制的法律类型设置

1. 经济型环境激励机制

经济型环境激励机制是指以经济利益为引导因素促使环境保护主体自发实施环境保护行为的措施，具体包括政府财政资金扶持或者投资措施、绿色采购支持措施、税收减免措施、市场优先准入以及资金贷款支持等，能够给环境保护主体带来直接的经济效益。 这种经济效益以增加收入或者减少支出的方式体现出来，可以为环境保护主体的生产或者制造等能够影响环境的活动提供一定的帮助，以一种正向促进的方式鼓励环境保护主体自觉保护环境。

2. 非经济型环境激励机制

非经济型的环境激励机制是指除去经济型激励手段之外的，以技术支持或者荣誉奖励等来促进环境保护主体保护环境的法律措施体系。 这样的环境激励机制实施起来有一定的难度，也不一定能够像经济型激励措施取得较好的效果，但是也有其存在的环境价值和教育意义。 非经济型的环境激励措施主要包括宣传教育、技术支持以及荣誉嘉奖等。我国公众的环境保护意识尚处于较低水平，也没有形成良好的垃圾分类氛围，从法律原则和法规政策的角度去宣传环保意识，对于公众提高环保意识具有一定的促进作用。

三、 我国垃圾分类制度中激励措施的不足之处

从我国当前已有的垃圾分类法律文件得知，在垃圾分类制度中使用的激励措施并不常见，大多采取鼓励、价格激励等手段，比如在源头减量工作中，政府大多数鼓励减少垃圾生产①参见《杭州市生活垃圾管理条例》第20 条。，部分地区则进一步采取了价格激励措施②参见《南京市生活垃圾分类管理办法》第8 条。，促进单位和个人减少垃圾生产和分类投放。 不足之处在于制定政策时未将多种激励手段全面应用于垃圾分类的各个环节以及垃圾分类涉及的各类主体，因此在很大程度上导致垃圾分类的实施效果欠佳。

(一)激励措施的外部环境欠缺

生活垃圾分类中激励手段使用不足之一在于整体上缺少外部环境。 我国传统的环境法研究聚焦于法律条文本身的研究，关注点在于立法，在于法的“品质”与“内涵”，而忽略了法的实施效果。 同时也忽略了环境法律实施中的激励因素，只是一味对环境保护主体进行管制和处罚，却难以收到良好的环境效益。 我国的环境法律激励机制发展较晚，当前还处于初级阶段，无论是中央立法还是地方政府的推行措施，在环境行政中还是采取自上而下的管理机制，整体上还未形成正面激励环境保护的氛围。

政府的考核机制是以经济发展体量为衡量标准，没有将生态环境保护和生态文明建设纳入政府业绩进行考核，所以长时间以来，我国还是以牺牲环境利益来实现经济利益的。在发生环境问题时，政府会花大价钱集中治理，建设“面子工程”。 在这样的大环境下，全民的环境保护氛围欠缺，垃圾分类的意识不强，环境激励措施就更难有用武之地了。

(二)激励措施的实施标准尚未系统化

我国环境激励机制中主要分为经济型激励与非经济型激励，非经济型激励大多采取宣传教育、荣誉嘉奖等手段进行，对其实施标准的分析无须过多。 激励措施实施标准尚未系统化主要在于经济型激励措施的实施标准难以统一，在垃圾分类中确定经济型激励措施的标准就更加困难。

由于各地经济发展水平不同，国家尚未制定统一的激励措施实施标准，垃圾分类的工作也需要各地政府部门因地制宜开展。 各地关于垃圾分类中的激励措施只是规定了部分鼓励政策以及价格激励政策，而且是针对居民个人的，对垃圾分类涉及的企业、政府以及垃圾收集、处理等环节的单位，规定的激励手段并不详细，也不够系统化。

(三)激励措施的实施缺乏保障性

各地规定了部分激励措施，但是其实施缺乏保障，这也是垃圾分类制度难以推行的原因之一。 生活垃圾分类激励措施缺乏保障性在于，相关的激励措施已经制定出来，但是在实施的过程中缺乏保障机制，当环境保护主体应该得到的激励或者奖励没有实现，其权益该怎样维护，是一个在垃圾分类实施过程中关注的重要问题。

垃圾分类激励措施缺乏保障性主要体现在激励措施的监督机制不够完善。 环境激励的监督机制应当包括内部监督和外部监督，内部监督应当设置专业的监督部门对环境激励的实施状况进行评价和保障，外部监督应当环境激励的实施情况及时公布，引入公众参与以及新媒体等公共舆论的方式，切实将环境激励实施到位。 但是目前来看，我国垃圾分类甚至整个环境法领域对环境激励的实施监督机制依然还需要探索和完善。

四、 我国垃圾分类实施的激励措施完善建议

当前我国生活垃圾分类的推行仍处于试点阶段，最新文件也只是规定了46 个重点城市的垃圾分类工作目标，要求各地进行生活垃圾分类，但是对于垃圾分类进一步取得良好成果还是需要继续深入研究和借鉴先进经验。 垃圾分类的实施可以激励机制为视角，把复杂且难以操作的法律实施问题转化为法律是否可以提供有效激励的问题，同时把各种影响法律实施的内部因素和外部因素进行有效统合，使之内化于法学理论的研究，服务于法律优劣的评价、预测法律实施的效果，从而使法学研究更接实践“地气”。

(一)优化垃圾分类激励措施的外部实施环境

我国对生活垃圾分类制度尚未形成完善的法律体系，且立法过于抽象，实施操作较为困难，激励措施更是简短概括。因此，垃圾分类激励措施的实施需要优良的外部环境，需要从多方面进行完善。

首先，垃圾分类激励措施的实施需要中央立法的支持，国家需要制定完备的法律体系，将垃圾分类的投放、收集、运输以及处置等多个环节中加入环境激励措施，对自觉守法的环境保护主体进行激励，促使垃圾分类顺利开展。

其次，实施垃圾分类激励措施需要从实践环节入手，在这一过程中，各地政府需要根据各地发展实际情况将激励措施落实到位并对违法渎职或者不作为的行政行为设置监督制度。 通过立法和政策的支持，将垃圾分类激励措施上升到国家层面，以法律规制或者原则来保证垃圾分类事业的长久实行。 政府在实践过程中具有举足轻重的作用，需要对垃圾分类激励措施的具体实践情况做出全面规划并保证其得以实施。

(二)制定系统的垃圾分类激励措施的实施标准

生活垃圾分类激励措施的实施标准需要各地政府根据自身实际发展来确定，但这并不影响中央对实施标准的程序、奖励等制定出原则和指引方向，各地在此原则下因地制宜展开实施即可。 对于激励措施的实施标准，需要从涉及环境保护主体的三个方面进行细化。

其一为政府层面。 要将行政区域内垃圾分类工作作为政府考核的标准之一，将生态文明建设与环境保护纳入政府工作汇报，要求政府将垃圾分类工作切实稳步推进。 对于政府这一环境保护主体所引入的激励机制多采用非经济型激励措施，对开展实施情况较好的给予荣誉称号的奖励。

其二为企业这一环境保护主体。 垃圾分类的设施生产、收集、运输、处置都需要企业参与，这也是垃圾分类工作中最主要的几个环节，因此对于企业的环境行为应当设置合理的激励标准。 对此可以采用经济型的激励机制，在垃圾分类个环节中做出重要贡献或者实施效果良好的企业，可对其减免相应的税收，在市场上设置优先准入资格以及绿色信贷支持等激励措施，鼓励并且大力支持企业的环境保护事业。

其三则是居民这一环境保护主体。 如果遵守规则并不能带来什么好处，甚至违反规则所付出的代价微乎其微，那么人们就很少能够自觉遵守环境法。 在此基础上，应当对居民采取经济型的激励措施，明确居民按照要求进行垃圾分类可以得到何种奖励，可以是金钱奖励，也可以是生活服务过程中的兑换等，各地政府在法律之下根据本地情况决定是否提升奖励幅度，以最大限度地调动居民的参与积极性，共同维护环境利益。

(三)建立健全垃圾分类激励措施的保障机制

仅有垃圾分类激励措施以及实施标准并不能完全实现其目标，还需要设置相应的保障机制。 政府层面上将垃圾分类作为政绩考核标准已是监督，对激励措施的保障主要在于企业和居民两个主体。 对此可以从两方面进行保障，首先是增强激励措施的可诉性，即当该实现的激励手段未实现，是损害了环境保护主体的合法权益，环境保护主体可依据相关规范性文件进行起诉或者申请复议，这不仅仅是维护自身权益，更是维护全社会的环境利益。

其次是加强对垃圾分类激励措施的监督机制，设置内部监督和外部监督。 内部监督主要采取主动公开的方式，由相关主体将需要实现的激励加以公示；外部监督则是受奖主体以及社会公众的监督，督促相关部门主动实现环境保护主体应得的奖励。 这样不仅能提升政府对垃圾分类工作的关注，也能提升环境保护主体参与垃圾分类的积极性，更有利于其养成长久的环境保护习惯。

五、 结语

生活垃圾分类的实施对于我国的环境保护事业和生态文明建设都有促进作用和重要意义，因此对于其实施应当大力支持并推动其取得良好效果。 环境激励机制在我国发展缓慢且运用较少，但国内已有相关理论研究和应用建议，因此希望在垃圾分类制度实施的过程中引入激励机制，从环境主体到垃圾分类的各个环节，将激励机制设置其中，从正面促使环境保护主体自觉守法，维护环境利益，实施保护环境的生产消费行为。 长此以往，垃圾分类制度得以良好开展，且环境保护主体的环保意识也能得以提升，对于保障人类社会与生态环境和谐共存具有长远的影响。