外出务工人员参与村民自治权益缺失的对策研究

缑文学，刘晴晴

(广西大学公共管理学院，广西南宁530004)

一、 引言

1982 年我国修改颁布的《宪法》中首次提出村民自治的概念。 其中第111 条规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。 主要是利用民主选举和管理以及民主决策和监督等方式来实现村民参与乡村公共事务的治理。 可近些年来农村劳动人口的大量外流，致使很多村庄出现了“993861 现象①“99”是指老人、“38”是指妇女、“61”是指儿童。”。

根据2019 年中国人口统计年鉴数据显示，截至2018 年底我国外出务工人户分离人口数为2.86 亿人，而农村流动人口的数量为2.41 亿人，约占总人口数的17%。 其中，到2019年3 月末，农村外出务工人口数量达到1.76 亿人，比2018 年同期增加了210 万人。 由此可见，流动性已成为我国当下社会的主要特性之一。 农村大量外出的务工人口流入城市但却大多仅是城市里的边缘人，无权参与到当地的社区治理之中。 反之，对远在千里之外的家乡行使属于自己的那一份参与权又有些鞭长莫及。 那么这部分人的参与权就处于长期被“悬置”的状态，且迄今为止，我国并未颁布一部真正意义上的《村民自治法》，仅仅只是围绕着《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《组织法》)展开讨论，《组织法》规定诸多村民决议通过都需要到场表决，这更令外出务工人员的参与治理权形同虚设。

二、 外出务工人员参与村民自治的现状分析

(一)外出务工人员参与治理缺席，治理权利被剥夺

《组织法》中明确规定了每一位村民都拥有乡村公共事务治理权，其中包括选举权和被选举权、管理权、决策权及监督权。 因为只要是和国家的行政管理活动有联系的相关制度，都是通过户籍所在地的村民委员会主持执行的，因此，在外务工的人即使常年不在村里居住和生活，偶尔才回一次家乡，可是只要他们的户籍还在原始行政村，其社会保险、粮食补贴、土地流转以及社会救济等方面依然依赖村民委员会。

但是因为这部分人群常年在外，导致他们难以及时有效地获得与乡村治理相关的信息。 由此，信息不对称与地理空间的阻隔直接造成这部分村民在乡村公共事务治理中缺位，即使村干部会要求其家人与在外人员取得联系，但是信息经过二次传递会不可避免地受到一些因素影响，从而极大地增加信息的失真概率而影响参与质量，并进一步对村民自治的效果产生影响。

(二)外出务工人员参与治理成本高

通过对现有《组织法》法规内容的梳理可以发现，但凡行政村公共事务的处理大多都对参与人数进行了明确的规定。如“召开村民会议时，要求本村十八周岁以上的村民到场人数需过半，或者本村有三分之二以上的户的代表参加，会议所做的决定必须经到会人员投票过半数通过。”①引自《中华人民共和国村民委员会组织法(2018 修正)》。等诸如此类需要村民参与投票的决议。 因此为了保障村委会决议的合法性，大多村委会组织在决议商讨时会要求外出人员返回家乡参与投票。 由此便产生了大量的高额成本，这里的成本既包括时间成本，也包括经济成本。

时间成本是为此所耗费的交通时间和工作时间，外出人员往往奔赴全国各地，有一些甚至横跨祖国东西两腹。 部分地区往返家乡耗时长，需要请假的时间也相对较长，这就容易对工作造成不便。 经济上的成本则更为明显，除了交通费、因请假而造成的扣薪，而且如果以上支出均需要当事人自己承担，这便会大大削减外出人员返乡参与治理的积极性。 如果由村委会承担，由于村委单位开展工作的成本都是依赖当地政府财政转移支付的，那么也会导致政府治理成本的升高。

(三)农民自身政治素质有待提高，参与治理意识不强

首先，村民自身素质较低。 在我国农村，农民的文化水平普遍较低，他们获取外界信息的方式也较少，而且只有少量的时间可以学习政治知识，因此我国农民的政治觉悟偏低，进而对乡村公共事物的了解和认识不足，进而引发农民呈现被动参与乡村治理的现象，就算是有的农民到了现场也并不知道内容，仅仅浮于表面。 留守村内的村民尚且如此，外出务工人员由于长期身处外地，对家乡的基本情况一年比一年陌生，更不了解乡村公共事务的治理内容，因此进一步减弱了他们对公共事务的参与意识。 其次，在当下我国的农村，往往都有大部分人口长居外地，村民个体之间的信任也会逐渐消失。 虽然户籍都在一个村庄，但由于部分人长居外地而阻断了同村内居民的交往，这也限制了村民间进行沟通，沟通是建立信任的前提，而村民之间一旦缺少信任，就会造成治理参与的分散，而分散性参与进一步削减了村民参与乡村事务治理的积极性。

三、 外出务工人员参与村民自治权益缺失的成因分析

(一)政府缺乏教育引导

外出人员除了由于其特殊的身份特性致使其参与村民自治活动存在物理距离之外，政府的教育引导也是导致他们参与自治积极性不高的原因之一。 在我国的传统文化中，政府历来将村民认定为非主动参与治理的主体，而仅仅是被迫参与的管理对象。 政府认为村民只会流于形式参与公共事务，只在选举时发挥投票作用，认为公共事务的决策以及监督不属于村民参与的范围，其实这样的观念与做法也在某种程度上制约了村民参与公关事务治理活动的热情。 此外，由于政府对于加大村民自治的教育宣传不到位，也导致村民对村民自治缺乏基本的认识。

(二)村民对公共事务治理的意义认识不够

由于村民自身对公共事务治理缺乏基本认识，致使他们觉得参与治理对自身用处不大，因此参与热情低。 并且，村民之间仍普遍存在“搭便车”现象。 具体表现为事务内容同自身的利益密切联系时，他们参与的热情就会比较高，而事务内容公共性强个人性低时他们的参与热情就会比较低。 此外，他们对《组织法》、本村公共事务不了解，不清楚通过自治活动维权的意义，也没有把本村公共事务治理活动当作自身的责任与义务。 而从村民自治的角度来说，主体意识既可以说是村民自治的起点，也可以说是村民自治的需要。 重点是让外出务工人员具备参与户籍所在地利益相关公共事务的主观意愿，能够自觉地通过网络等方式参与利益相关的公共事务，推动保障外出务工人员的村民自治权益建设才有意义。

(三)保障流动人口参与的规则体系不完善

要想村民实现自治不单单要依赖于人，还要依赖于制度。 在目前阶段，我国的村民自治参与力度在不断提升，其内容和质量也在不断加强，可是在制度方面还有需要完备的内容。 村民参与不参与乡村治理活动，怎么样参与乡村治理活动，究竟通过何种方式参与，以上都没有一个具体制度规定。 现实情况是，有不少村民希望参与却没有对应的制度保证，因此被迫放弃。 就像是目前现任村两委主持的选举，其参与权就有可能会被架空，这在一定程度上制约了村民自治向更高层次的方向发展。 制度现代化是村民自治实现的有效保障，只有具体规范外出务工人员参与村民自治的制度体系科学合理，务工人员的村民自治权益才能得以在既有制度框架内良好运作。 但由于目前法律条文中也还未明确定义外地务工人员在外通过网络途径参政议政的合法性，致使在外务工人员缺乏参与乡村治理的途径。

四、 保障外出务工人员参与村民自治权益的措施

(一)转变传统的治理理念，让政府从管控者变成引导者

新公共服务的提倡者提出观点，针对公务员来说，主要的责任是为公民提供帮助，让他们更加清楚地了解自己所拥有的权利，能够让他们知道自己享有共享共治的权益，并非是控制以及掌握社会发展的方向。 首先对于村民参与自治意识不够的问题，政府需要主动教化。 政府主动教化，积极宣扬村民的主体地位，强化村民的主人翁意识和政治参与意识；同时，加强对村民的观念教育，引导他们依法有序理性地参与到公共事务的治理活动之中，从而提高他们参与公共事务治理的基本技能。 在这个过程中，政府主要承担的责任是积极提供各种相关的参会条件，对议程进行引导并选择真正的“参与者”加入公共事务的治理之中，使村民个体更加积极地参与乡村自治，这样就打破了过去政府在公共事务处理中的垄断权，同时也确保了实现村民自治的条件。

(二)增强外出务工人员参与治理的主体意识

村民的主体意识以及主体本身都是其参与治理的基础条件，假如没有以上主体基础条件，就不算是实质上的村民自治。 有学者指出公共管理者理应寻求更高一级的责任心和对公民的信任心。 那么开展教育培训增强村民参与治理的主体意识从而令村民提高参与村民自治的意识也是政府的基本责任之一。 加强外出务工农民的主体意识，必须让他们知道怎么参与户籍所在地利益相关公共事务治理，这个是非常重要的。 首先，村民能够经过公共事务治理的学习认识到自己的合法权利。 其次，参与公共治理能够加深外出务工人员对家乡的认识与情感。 就算是他们不在同一个地点，但是依赖网络就能够实时联系，并且可以通过公共事务的治理增强外出人口对家乡的归属感，从而形成集体意识。 最后，积极参与自治可以维系外出务工人员对户籍所在地的情感和认同，因为通过参与家乡公共事务的治理填塞了不“在场”务工人员与户籍所在地之间的距离，能够利用网络清楚地知道户籍所在地的信息，看到其变化，不会因为距离而出现治理的缺失感。 新公共服务理论认为，公共行政人员必须要以一个集体共享整体公共利益为基础，终极目标是能够创建利益共享和责任共担的整体机制。 政府通过宣传教育令村民明白参与村民自治的意义，能够提高他们对家乡公共事务的治理意识并且能够建立一个良好的集体观和主人公意识，从而进一步保障村民自治的民主化。

(三)制定外出务工人员参与治理的规则体系

我国村民自治的制度框架虽已基本建立，但现有村民自治的法律法规仍不够健全，目前政府部门出台关于公民参政议政的规定具有宏观指导的特点，没有明确提及如何确保农村外出务工人员有效行使村民自治的权利。 外出务工人员需要进一步细化在村民自治制度中的程序要求和技术化操作细节。 可以从以下两点出发，首先应该打破组织常规，将外出务工人员通过互联网参与村民自治看作是和传统的现场议事水平相当的治理办法，他们都有一样的治理权威性以及合法性，只有通过以上的方法，才能够让外出务工人员切身参与利益相关的公共事务，才能够具有合法性和正当性。其次，应该根据外出务工人员身处外地的客观情况，制定相应的规则制度。 比如像是村委会收到基层政府的任务之后，选择一定时间公布网络虚拟场域，为外出务工人员提供网上公示信息，从而能够确保外出务工人员清楚了解村民自治权利的常规事项。 此外，外出人员通过互联网参政议政也存在是不是本人发表的真实意见的问题，传统的治理因为是现场表达，所以各个主体之间可以互相交流，但是依赖于网络之后，外出务工人员参与政治投票等活动时是一个人独自用手机或电脑投票，这也相应的会带来一些问题如系统故障或者发现误投等。 针对以上的问题应该制定相关的制度，由此为外出务工人员通过网络平台实现村民自治提供法律的保障。

五、 结语

村民自治是乡村治理体系中的一部分，乡村治理能力是体现国家治理体系以及治理能力现代化的重要标志之一。农村大量外流人口不但拥有集体土地的所有权，在村民自治的视域下他们也合法拥有乡村公共事务的治理权。 针对这部分人员公共事务治理权的缺失问题，政府应转变传统治理理念、提高村民参与治理意识、制定相应的规则体系从而确保农村外出务工人员也能更多的加入乡村治理，保障村民自治权益。 在呼吁《村民自治法》出台的同时，也希望更多的学者可以关注在村民自治中农村外出务工人员的权益保护。