新时代背景下我国城中村改造探究——以 X 县为例

郎文静

(安徽大学马克思主义学院，安徽合肥230601)

一、 城中村形成的原因

城中村即“都市里的村庄”，是指在城市化进程中，因为大量耕地被征用，农民变为居民后仍然居住在原本的村落而演变成的居民区。 城中村是我国城市化发展到一定阶段的特殊现象，其形成主要有三方面的原因。

(一)城市化的高速发展

城市化的高速发展是城中村形成的直接原因。 进入新时代，中国的城市化发展愈来愈快。 根据国家统计局统计数据，2019 年中国城市化水平突破60%，比1978 年提高了四十几个百分点。 在这个过程中，大量的农民从农村走进城市，不仅加大了城乡间的人口流动，促进城乡人口结构和就业结构的变化，也拉动了城市第二、第三产业的发展，推动了中国经济的可持续发展。 但随着城市规模的快速扩大，同时也产生了许多社会问题，例如人口杂乱、住房紧张、资源滥用、社会治理问题等等。 城中村是我国快速城市化背景下、城市向乡村蔓延过程中出现的普遍地理现象和城乡矛盾激化的一个缩影。

(二)城乡二元体制并存

城乡二元体制并存是城中村形成的根本原因。 20 世纪中叶，我国确立计划经济体系。 为了实施重工业优先发展战略，国家制定了一系列城乡隔离方案，使城与乡两个单元相互独立，形成了城乡二元体制。 这种体制主要有以下三个方面的特征:首先，土地二元制度，依据有关法律规定，城市土地国家所有制和农村土地集体所有制是我国土地所有制的两种类型；其次，户籍管理二元制度，我国的户籍有“城市”和“农村”两种，户籍不同，每个人所享受的社会福利待遇就不同；最后，行政管理二元制度，主要体现在卫生、教育、医疗、基础设施建设等方面的管理差异，并且也衍生出两种不同的行政管理机构——村委会和城市居民管理委员会。 由于二元体制的存在，使得城乡一体化管理举步维艰，虽然政府一直积极采取措施促进城乡一体化，但是城乡二元体制改革不可能一蹴而就，它必将是一场深刻的社会变革。 这种体制也成为城中村出现的根本原因。 对此，习近平总书记指出:“我们一定要抓紧工作、加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破。”

(三)多方利益博弈的结果

多方利益的博弈是城中村形成的重要原因。 为了提高城市化的水平，城市政府常常通过征用近郊农村的土地来扩大城市规模，其中，势必要处理好政府、开发商、村民等各方的利益，特别是村民的切实利益，才能尽可能满足各方需求，促进城市的高质量发展。 在城市建设中，村民、政府、企业等各方都致力于追求收益最大化，势必会引起矛盾和冲突。 其一，土地是村民最珍贵和最有价值的资源。 村民在城市建设中属于弱势群体，他们在文化、管理等社会资源方面不占优势，也没有其他自然资源，为了生存和利益，村民们便会乱用土地搭建私宅。 其二，在城市建设过程中，政府因为资金有限，为了降低建设成本，城市政府往往选择绕开村落迂回发展的方案，使得城中村大量存在。 其三，在市场经济条件下，投资者为追求利润最大化，势必会尽可能避开与之利益冲突大、成本相对高、情况复杂的农村区域去开发，城市中独立封闭的农村社区也就客观产生了。

二、 X 县城中村改造过程中存在的问题

近年来，随着经济的发展，X 县城区面积不断扩大，平房旧区被不断铲除，新房高楼矗立，城市化明显加快。 2020 年依据X 县总体规划及城市棚户区、城中村改造布局规划，县政府组织相关部门对全县城镇范围内的城中村进行了调查摸底核实。 由于缺乏经验，X 县城中村改造工作还处于改造摸索阶段，城中村改造工作虽取得一定成就，但还存在许多问题，并不完善，进度缓慢。

(一)城中村改造缺乏人文关怀

在X 县政府的政策推动下，X 县城区一批脏乱差的城中村被改造，新建社区代替了旧村落，城中村改造工作取得一定进展。 但通过调研可以发现，X 县城中村改造只是把城市住宅区的发展模式机械地运用到城中村改造建设中，村民原来的独立庭院变成了住宅楼，这不仅割裂了城市与原有村落之间的联系，使城乡分离，还改变了村民的生活方式，使村民产生失落感、缺乏安全感。 新建社区虽然为村民提供了美好的居住环境，但由于住宅楼各户独立，建筑设计与村落有较大差别，并且邻里之间也没有交往的空间，使得村民难以融入其中。 并且随着城市化的扩展，农村土地被征收，农村村民也就成了城市居民，在城市生活中，他们将面临就业生存问题。 由于城中村的村民文化程度都不高，缺乏必要的知识技能，学习能力也不强，村民失去土地后，便面临城市非农业就业的巨大困扰。

(二)新建社区基础设施不完善

由于城乡二元体制、城市规划机制的不合理，城中村的公共服务和基础设施远远落后于中心城区。 并且城市化的高速发展，大量农民工涌入城市谋求生计，使得廉价住房供不应求，城中村村民在经济利益的推动下，高强度开发集体土地资源以获得更多的租金。 土地滥用、人口杂乱致使城中村脏、乱、差，环境越来越恶劣，严重阻碍了城中村人居环境的建设。 在实地考察中，新建社区的道路、电网、燃气等配套基础设施还很不完善，质量也不过关。 在新建社区中，可以常常看到这样的现象:部分人行道路未完成、公共路灯损坏、垃圾堆积成山等，由于和城市中心区有一定距离，一些市政设施无法合理衔接，使得社区随处可见私自搭建的杂乱设备管线。 新建社区里，公众活动的公共场所有限，绿化建设不到位，车辆乱停，缺乏统一管理。 由于新区主要在城市边缘地带，离主城区较远，居民离学校、医院、超市等有一定距离，生活不便。

(三)生态环境破坏严重

在X 县城中村改造建设中，对生态环境也产生了重大影响。 首先，在新区建设中，原有村落被拆迁，大量土地树木河流被毁，自然资源惨遭破坏。 其次，在施工过程中，施工机械、施工材料、运输车辆等的使用，产生大量废气、废水、杂物，污染了城市大气、水源、土地等，导致生态失衡。 最后，居民在日常生活中，取暖和制冷只能依靠不可再生资源，生活废水的排放、生活垃圾的堆积，对生态环境产生恶劣影响，不利于可持续发展。 面对诸多派生问题，X 县城中村改造举步维艰。 如何创新城中村改造模式，实现新社区人与环境的良好互动，是政府部门必须思考的难题。

三、 新时代背景下X 县城中村改造建议

目前，X 县城中村改造已取得一定进展，但还存在诸多问题困扰。 在新时代下，如何加快城中村改造，提高城市形象，这就需要对X 县城中村改造提出建议对策。 应从X 县当地实际出发，抓住X 县生态优势，将政府引导、企业开发、村民建设有机结合，找出属于适合X 县的城中村改造方法。

(一)更新改造观念

在新时代，要积极推进城乡发展一体化，需要不断更新改造观念，对城中村合理布局。 首先，城中村的改造要与城市未来规划相一致，要具体问题具体分析，因时制宜。 其次，要根据实际去确定改造主体，分析政府、开发商、村集体的改造愿望和能力。 一般而言，政府主导改造涉及公共利益的项目；开发商主导纯粹盈利的经营类项目；如果村民集体有一定的经济实力和开发实力，则村集体自行改造也是不错的选择。 当然，最佳的选择便是政府、开发商、村集体三方合作共赢。 最后，选择合理的改造模式。 要从城中村的现状和城市发展出发，选择适宜的改造模式。 可以局部建设，也可以整体拆迁重造；可以货币补偿，也可以土地置换。 政府要与时俱进，明白城中村改造的重要性，创新改造模式，不断完善城市功能。

X 县应积极引进先进的科学技术、人才，将城中村改造与互联网经济紧密结合，推动智慧城市建设。 贯彻五大发展理念，打破传统小农经济，做大做强生态旅游、健康养老产业等，打响服务业特色品牌。 在城中村改造过程中，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。

(二)创新治理方式

城区的城中村都各自有自身的特点，城中村的改造必须要立足当地实际，对地形、资源、历史等综合考虑，而不是盲目开发。 各级政府应加强实地考察工作，对每个城中村从经济、政治、文化等方面全面分析。 对于有些村，能保留就保留，不能保留的就改造重建。 在城中村改造中，要纠正以往“重地上、轻地下”“重高楼、轻绿色”的做法。 县政府必须积极作为，正确规划与引导，不断创新治理方式。

根据X 县的土地资源状况和乡村传统，县政府对城中村的土地应区域征收、合理规划，将城中村土地国有化、纳入城市规划范围，这样有利于明确产权。 城中村的土地可以分成村民安置房用地、城市公共设施建设用地和经营建设用地三个部分，政府要加强引导，协调好政府、村民、开发商三者之间的关系，保证土地合理开发利用。 同时，政府要将生态建设与城中村改造相结合，在促进城市化的建设中，应保留城中村的部分土地用于农业生产，促进生态城市的建设。 政府可以鼓励城中村村民租赁农业用地种植蔬菜水果、饲养动物来为当地供应农产品，并对这些农户统一管理，建设现代乡村体验村、乡村旅游基地。 这样做，既可以让原村民找到归属感，又可以为其提供新的就业机会，为城市注入新的生机与活力。

(三)立足经济全局

城中村的改造与否，要从当地的经济发展全局出发。 不仅要考虑物质因素，还要注意各种复杂的经济形势，例如，当地的房地产发展状况、经济和人口结构等。 因为城中村改造必然会影响到住房、就业等方方面面的因素。 其一，城中村改造必然会出现旧房被拆，新房重建，住宅供应会变大，这就需要正确判断房地产市场形势并采取必要调控手段。 其二，城中村居住的主要居民是进城打工的外来人口，他们从事着第三产业的工作，改造必然会提高这些外来人口的居住成本，从而影响与之紧密联系的第三产业经济。 其三，城中村一般处于城市经济繁华、交通便利地段，外来租客较易找到工作，而政府提供的廉租房在城市郊区不利于他们找到工作。 因此，城中村改造必须立足经济全局，全方位规划。

长期以来，对于各地的城中村改造，资金问题一直是拦路虎。 在X 县这种经济欠发达的城市，资金无疑成为城中村改造的第一大难题。 拆迁、重建、安置等需要大量的资金投入，而单一的政策性贷款的供给是远远满足不了城中村改造资金的需求。 为此，县政府需要扩充融资渠道，积极探索PPP 融资模式，推进EPC 项目和市政重点工程，鼓励社会资本参与到城中村改造项目中来，通过全方位多领域融资来解决资金短缺问题。 县政府可以设立城中村改造基金，组织相关招商推介，吸引江浙沪等有能力的企业参与基础设施、商业设施建设，以重点项目建设带动城中村改造，充分发挥资金的使用效益。

(四)完善基础设施

城中村改造不只是为了将原始村落改变成现代城市建筑、将村民户籍由农转非，还要统筹好新建社区与城市的衔接发展，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性，让居民真正融入其中。 在改造中，政府和开发商不能只顾城市发展和经济利益，而忽视就业、文化教育、社会治理等社会问题。 在X 县之前的城中村改造实践中，不难发现新建小区存在各种问题。 因此，县政府必须采取措施，不容回避。 政府在新社区建设中，应该做好社区医院、学校、超市和休闲娱乐设施的接转工作，并加强对开发商的监督，派专门机构定期对小区绿化、垃圾处理等检查并责任到人，使居民感受到现代化的美好。

同时，城中村的村民变成城市居民后，政府应积极提供就业扶持政策，帮助居民解决就业难题，并处理好居民的养老保险、医疗保险等问题。 由于历史和利益原因，很多村民在城中村区域搭建了很多违规建筑，并出现很多不愿搬迁的钉子户。 对此，政府应该安排专业人员进行交流补偿，综合拆除违章建筑，明确产权。 政府还需要组织一些居民教育活动、文化体育活动等，让原村民融入其中。 要有效利用城中村土地建设生态公园，合理利用乡村资源为城市发展所用，建设城乡协调、环境优美的和谐城市。

四、 结语

城中村改造是一个关乎城市更新发展的系统工程。 城中村改造既要立足经济全局，以人民为中心，充分保障居民利益，同时又要兼顾生态文明建设，统筹城乡发展，合理布局。 创新城中村改造方式，不仅有利于缓解我国城乡的矛盾，促进城乡协调发展，而且也助于建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。