乡村振兴用地难的理论表达与法治破解之道

耿 卓，孙聪聪

一、问题的提出

实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础，是建设美丽中国的关键举措，是传承中华优秀传统文化的有效途径，是健全现代社会治理格局的固本之策，是实现全体人民共同富裕的必然选择，对解决新时代我国社会主要矛盾，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

土地制度改革是乡村振兴战略实施的突破口。①参见赵龙：《为乡村振兴战略做好土地制度政策支撑》，《行政管理改革》2018年第4期，第11—14页。土地制度作为农业、农民和乡村三者的共通连接点，使得三者在逻辑和实践上构成一个共同体。乡村振兴战略与土地制度改革在价值目标上具有内在一致性，在基本制度内容上具有同一性，在推进步骤上具有相似性。实施乡村振兴战略给土地制度改革带来了机遇和挑战。乡村振兴战略的总体要求就是坚持农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，推动城乡融合发展，推进农业农村现代化。要实现这些要求和目标，必须引导和推动更多的资本、技术、人才等要素向农村流动。而土地制度改革正好覆盖这三个要素并主要落实在农村，因此，在推动乡村振兴战略这个国家战略的大背景之下，土地制度改革必将得到进一步的深化，迎来更多的发展机遇。

乡村振兴需要土地法治保障。党的十八届四中全会提出坚持全面依法治国。全面推进依法治国意味着农村土地改革与治理应在法治的轨道内进行，需要在“法治改革观”导向下形成“适时立法、试点先行”的特色路径模式，①唐欣瑜、梁亚荣：《土地政策与法律治理：我国农村依法治地路径模式博弈》，《广西社会科学》2017 年第9 期，第116 页。对农村土地改革适时进行立法或修法，实现法律对实践的积极回应并降低政策的不稳定性、对展开的试点依据法律程序获得法律授权，取得在形式上的合法性，凸显农村土地治理与改革中法治的应有之义。此外，要充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，保证改革的方向不动摇，改革的目标不落空。一方面，立法需要及时修改和废止不适应的法律法规，推动乡村要素自由流动，把农民从土地上解放出来、进一步激发其创造活力，从中得到实实在在的好处。另一方面，立法也需要提前排除改革过程中可能遭遇的问题：防止非法改变土地用途甚至通过炒作、买卖土地来谋取利益，在规模经营后保证农地不流失、不污染、不破坏，更好地保护耕地。

在城乡关系演变的时代背景下，准确理解、全面有效实施乡村振兴战略必须以二十字总要求为依归，顺应城乡互动和乡村经济活动的变化趋势，强化城乡要素配置的制度性供给，围绕“钱、地、人”等要素供给，抓住关键环节，重点突破。其中，各地发展现代化农业、兴村新产业、富民新业态和实施人居环境整治时普遍遇到的突出问题就是用地难题。②参见陈美球等：《乡村振兴背景下农村产业用地政策选择——基于“乡村振兴与农村产业用地政策创新研讨会”的思考》，《中国土地科学》2018 年第7 期，第90—96 页；姚树荣：《关于以“村村挂钩”助推乡村振兴的思考》，《特区经济》2018年第11期，第84—86页。2020 年中央一号文件更是把破解乡村发展用地难题③需要指出的是，在2020年中央一号文件中，乡村发展用地既包括二三产业用地也包括农业的设施用地，学界则经常以产业用地指称，主要是指二三产业用地。因此“乡村振兴用地难（题）”和“乡村发展用地难（题）”可以理解为针对同一事物的不同表述，也可以简称为“用地难”。作为“强化农村补短板保障措施”的五大举措之一。依据土地用途，乡村振兴的用地需求主要表现为建设用地、农业用地和生态用地等不同的土地类型。

二、乡村发展用地难题的多维透视

（一）供应链视角下的乡村振兴用地供给难

所谓供应链视角，④参见温修春、何芳：《不同治理模式下的我国农村土地流转利益均衡分配——基于“中介组织”视角》，《软科学》2012年第9期，第69—74页；韦克游：《农民专业合作社信贷融资治理结构研究——基于交易费用理论的视角》，《农业经济问题》2013 年第5 期，第67 页；孟庆春、邵波：《基于供应链视角的房价探析》，《现代管理科学》2008 年第8 期，第68—70 页。即从土地供应的角度观察乡村振兴用地需求的满足情况。农村的土地归属农民集体所有，2019年8月26日新修改的《土地管理法》允许集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同价同权，更进一步开拓了乡村振兴用地的供应渠道。从供应链视角观察，乡村振兴的土地供给具有内在的一致性，无论建设用地、农业用地抑或生态用地，均主要由农民集体供给，但囿于城乡二元的土地财产权结构及建设用地的指标和规模控制，乡村振兴用地的供给侧结构性改革依然任重而道远。

1.农民集体依规自主供应用地难

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。但是囿于各类规划和新增建设用地指标控制，除农用地按照法定用途自主利用外，建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理兴办企业建设用地审批手续、公共设施和公益事业建设审批手续、村民住宅建设审批手续等，其中涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。长期以来，在我国以经济建设为中心的发展理念指引下，新增建设用地指标大部分被投放到城市地区。因此，2020 年中央一号文件明确要求：“新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。”不止于此，实践中各项用地审批进程缓慢，且受制于建设用地指标和规模，而市场机遇稍纵即逝。加之，乡村产业尤其是休闲农业和乡村旅游等前期投入成本较高，项目主体往往在获得用地审批之前先行开工建设，这造成违章用地和违法建设屡禁不止。农民集体在建设用地供应上几无自主性。在广东外语外贸大学土地法制研究院“珠海乡村产业兴旺”课题组（以下简称“课题组”）调研过程中，村民特别提出，政府倾向于扶持由其指定的项目，而对于村民自主引入的合作开发企业，往往不予用地审批或政策优惠。从中即体现出农民集体自主供应用地难的现状。

2.乡村振兴供地的零碎化、碎片化

乡村产业尤其是其中的农业园区和休闲旅游业态，以农业农村资源为依托，配套以零碎化的经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所、永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销、休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐等用地，客观上不需要全部变更土地用途，如果是农民集体自主或与其他主体共同开发，亦无须办理征地手续。但在实践中，项目开发主体出于控制经营风险的考虑，往往希望对经营项目拥有自主产权，但又不愿意为整个开发项目用地支付土地出让金，倒逼各地探索点状供地模式，更进一步加剧了乡村振兴供地的碎片化。所谓“点状供地”，是将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，生态保留用地只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目主使用。①这类做法源于浙江，后来被部分省市借鉴。参见浙江省人民政府办公厅《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（浙政办发〔2018〕64号）；《安徽首块“点状供地”项目落地，乡村振兴战略又添新举措》，http：//talk.cri.cn/n/20181102/1209f9ae-525e-de1c-5294-bd11c09f7c27.html，2019-12-20；《上海市首块“点状供地”项目落地崇明》，http：//shzw.eastday.com/eastday/city/gk/20191205/u1ai20204319.html，2019-12-20。作者依托国家社科重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）课题组对全国33个“三块地”改革试点的全覆盖调查显示，即使在发源地浙江，点状供地数量也很小且审批事实上处于暂停状态。但是点状供地造成土地利用的二元化，带来生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致、项目周边环境难提升、产业低端重复、用地效率低下等问题。广东省《关于推进乡村振兴战略的实施意见》提出允许县级政府在确保县域范围内耕地数量不减少、质量不下降前提下，采用分散划块、点状分布的形式供地，有效利用农村零散存量建设用地，不涉及投放新增建设用地指标和集体土地征收，是更具合理性和可行性的供地探索。

值得注意的是，新修改的《土地管理法》限缩了农村土地征收的范围，在第45 条规定“为了公共利益的需要”，可以依法实施征收；在其列举的公共利益类型中，唯有“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设”兼具商业开发的性质，且尤其强调“成片开发”。新修改的《土地管理法》已于2020 年1 月1 日起实施，所谓的“点状供地”、零碎化征收失去合法性依据。

（二）权利变动视角下的乡村发展用地流转难

我国土地归国家和集体所有，土地的所有权禁止转让。所谓权利变动视角，是从土地使用权的得丧变更的角度研究乡村振兴过程中各类土地的转换和流转状况。乡村振兴的用地难，不仅表现为供应链视角下的供地困难，各主体取得相应土地使用权之后，往往难以再流转以实现土地财产权利增值和土地的高效利用。究其根源，一方面是我国略显僵化的土地用途管制制度，未建立起不同类型的土地之间相互转换的通道；另一方面是我国城乡二元的社会结构和土地财产权制度，使农村土地负载了本不该由其承担的社会保障职能。用地难问题的实质是土地的不同用途之间以及同一用途的土地在不同利用主体之间的利益失衡，法权表现即权利的赋予、行使和救济困难。囿于社会保障职能，农村土地使用权未被赋予完整的用益物权权能，导致其财产价值难以被发现，农民难以其土地权利获得财产性收入。①参见耿卓：《农民土地财产权保护的观念转变及其立法回应——以农村集体经济有效实现为视角》，《法学研究》2014年第5期，第100—105页相关内容。肇始于党的十八届三中全会的新一轮农村土地制度改革，寄希望于强化农村土地使用权的财产属性，建立城乡统一的建设用地市场，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。但是目前从权利变动的视角观之，乡村发展用地的流转依然较为困难。

1.各类用地之间转换打通使用难

2014 年9 月29 日，原国土资源部、农业部联合发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》为耕地和设施农用地之间的转换搭建了通道，但该通知的效力层级过低，且有效期为5 年，已经失效，随后耕地与设施农用地之间如何转换亟须立法指引。实践中“大棚房”问题的出现，在很大程度上是对设施农用地的监管无效造成的。

《物权法》和《土地管理法》分别规定集体建设用地和宅基地，将集体建设用地使用权和宅基地使用权作为两种不同的用益物权类型，但实践中村民在废弃的乡镇企业旧厂房上建房、整理闲置的宅基地兴建集体物业的情况多有发生，尤其是在新近的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革（以下简称“三块地”改革）试点中，农民集体受到集体经营性建设用地入市利益的激励，整理闲置宅基地、集约节约利用宅基地的热情高涨，但是宅基地和集体建设用地之间能否以及如何转换，试点实践与新修改的《土地管理法》均未有所涉及。不仅如此，新修改的《土地管理法》仅规定集体经营性建设用地入市的条件和程序，依据《土地管理法》公法无授权即禁止的一般原理，集体公益性建设用地仍是不允许入市的。但是经营性建设用地和公益性建设用地之间如何区分、相互之间是否允许且如何实现转换，目前立法和相关政策亦是不清晰的。课题组在广东的改革试点地区调研发现，相关部门的负责人并未能向课题组清楚解释其整合的宅基地是如何“变性”成为集体建设用地的，其间的行政恣意性可能会给土地开发人带来寻租的空间，值得警惕。

2.各类用地自由规范有序流转难

我国农村土地由农民集体所有并承担社会保障职能与城乡二元结构下农村的社会保障体制不健全互为因果、交互作用，导致立法上一直限制集体土地使用权流转。肇始于党的十八届三中全会的新一轮农村土地制度改革，以促进集体土地使用权流转、增加农民财产性收入为旨归，分别开展承包地“三权分置”、宅基地制度、集体经营性建设用地入市以及承包土地的经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款等试点改革。目前承包地“三权分置”已实现《农村土地承包法》的特别法转化，尽管学界对于此次立法的效果褒贬不一，②参见高海：《“三权”分置的法构造——以2019年〈农村土地承包法〉为分析对象》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2019 年第1 期，第100—109 页；陈小君：《土地改革之“三权分置”入法及其实现障碍的解除——评〈农村土地承包法修正案〉》，《学术月刊》2019年第1期，第87—95页。但仍使农民保留土地承包权流转土地经营权以及土地经营权人再流转其权利具备了法律依据。

根据法律规定，宅基地按照“一户一宅”的原则予以分配，但此“户”与农村承包经营户是否重合，实践中各地的做法不一，并逐步形成了符合中国传统伦理和家庭观念的分配原则，但亦带来权利主体不甚清晰的弊端。与此同时，《物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，未赋予宅基地使用权人收益权能，①参见陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，《法学研究》2019年第3期，第48—50页；高圣平：《宅基地制度改革与民法典物权编编纂——兼评〈民法典物权编（草案二次审议稿）〉》，《法学评论》2019年第4期，第108—110页。实践中村民在自有住宅内或者市场主体租赁村民住宅经营农家乐、民宿等是否具备权源基础，是否应当比照经营性建设用地进行管理等，均不明晰。②从增加农民收入和社会实践出发，理应允许。参见耿卓：《宅基地使用权收回事由类型化及立法回应》，《法律科学》（西北政法大学学报）2019年第1期，第188页。

上文提及新修改的《土地管理法》建立了集体经营性建设用地入市制度，在第63 条规定了集体经营性建设用地入市的条件、程序、法律效果等。根据该条的严格限制，实践中能够入市的集体经营性建设用地非常有限，且目前出租、出让等的具体办法尚未出台，如何与国有建设用地实现同价同权亦尚不明确。

3.城乡统一建设用地市场建立难

我国农村土地财产权利限制流转在一定程度上保障了农业生产和粮食安全，以及农民的生存和居住权益，但造成了农村产权交易市场的发育程度较低，土地使用权的市场价值无从体现。不仅如此，此次《土地管理法》修改之前，一元化的建设用地供应模式，剥夺了农民和集体的土地发展权，也即农民和集体变更土地用途、改变土地利用现状的权利。国家征收农民集体的土地，再转让给土地开发人，土地财政在抬高地价的同时催生房地产泡沫，此种经济增长方式极易诱发系统性的金融风险，因而是不可为继的。在广东地区事实上突破相关法律规定允许集体建设用地流转的实践背景下，③《珠海经济特区土地管理条例》第46条规定：“本市集体建设用地使用权可以依法流转，并接受政府及其有关职能部门的监督和管理。”“农村集体经济组织将本村所有的集体建设用地使用权出让、租赁、转让、出租、转租或者抵押的，应当在镇人民政府（街道办事处）的见证下，经农村集体经济组织全体成员的三分之二以上表决同意并签名确认后，报区政府、横琴新区和经济功能区管理机构审核同意。”“农村集体经济组织将本村所有的集体建设用地使用权出让、租赁、转让、出租、转租或者抵押的，应当签订书面合同，并依法办理有关登记手续。”新一轮农村土地制度改革尝试在全国推进集体经营性建设用地入市，并最终在新修改的《土地管理法》中予以确认。课题组发现城中村或城市周边的农村建设用地上的厂房与写字楼、宅基地上的房屋主要用作出租，集体建设用地（包括宅基地）与国有建设用地在具体用途上并无本质差别，建立城乡统一的建设用地市场具备相当的实践基础。但由于集体建设用地使用权的流转尤其是出让市场尚未建立，其市场价值评估机制与流转平台缺位，如何实现与国家建设用地的衔接、建立城乡统一的建设用地市场仍待实践积累经验。

4.农民的土地权益实现和退出难

我国城乡土地的二元所有结构既是土地财产权制度的基石，亦是制约土地治理能力现代化的绊脚石。我国城市的土地归国家所有，各级政府土地管理部门及其授权的机构代表国家出让国有建设用地使用权并收取土地出让金，实现了国家作为土地所有权人的权益。农村土地归农民集体所有，集体土地流转的收益，若全部归国家，是对农民和集体财产权利的无视和掠夺，若全部归农民集体或农民，则将导致利益分配由政府谋利转变为地主食利，不仅不能统筹城乡发展，反而将农村割裂成食利的近郊农民和既无法分享城市发展成果也无法获得土地增值收益的远郊农民两个阶层，④参见吴昭军：《集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计》，《法学杂志》2019年第4期，第48页。对于不享受土地产权保障的城市居民亦属不公。因此，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制同时具备正当性和可行性。问题在于，是否针对不同的集体土地使用权适用相同的土地增值收益分配机制。事实上，实践中基于是否可流转以及流转后的用途限制和潜在收益的不同，各地针对不同的集体土地使用权是否收取以及收取多大比例的土地增值收益调节金规定有所不同。土地承包经营权无论是自身转让还是仅流转土地经营权，一般不收取调节金；宅基地使用权因禁止向非集体成员流转，亦较少收取调节金；在农民集体流转建设用地使用权时，一方面因流转收益较高，另一方面因农民享有成员权，有权分享集体土地增值收益，根据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的规定收取20%—50%不等的土地增值收益调节金。征收比例差异如此之大有违实质的公平和正义。

此外，土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配请求权等的退出和回购机制不健全，使得进城务工农民即便在取得城市户籍、获得城镇居民社会保障的情况下，仍无动力退出闲置的土地和农房，造成土地资源的巨大浪费，①参见韩松：《城镇化对农民集体土地所有权制度的影响及其应对》，《江西社会科学》2020年第2期，第5—14页。亦影响乡村发展用地的供给。

（三）立法论视角下的用地保障制度制定难

立法论是从法律制定和完善的角度从根本上解决乡村发展用地难题的逻辑进路。目前引领农村土地制度改革的是作为政策性文件的各类试点暂行办法，并随着试点改革的深入形成可复制可推广的经验，经由《农村土地承包法》《土地管理法》等的修改上升为法律制度。但此进路并不意味着政策和法律可以混为一谈。政策通常具有通俗易懂性，并不以精确的概念表达为追求，在内容上往往表现出纲领性、方向性和宣示性的特点，因而具有更强的变动性、模糊性；政策往往是针对某一领域或某一新情况、新问题的及时反应，以便为政策的落实提供必要的自由裁量空间。而法律则在概念表述上以精确严谨著称，法治要求法律具有明确性、稳定性，是可预期的，法律规则不仅是人们的行为规则，更是法院的裁判规则，在理解、解释和适用上有其独特的规则，在语言风格上要求法言法语。政策与法律的差异性决定了政策进入法律的方式应慎重选择。②参见耿卓：《承包地“三权分置”政策入法的路径与方案——以〈农村土地承包法〉的修改为中心》，《当代法学》2018年第6期，第4—6页。除执法环节外，造成乡村发展用地难题的成因主要是立法上的体制机制缺陷和障碍，表现在中央立法的原则性和地方立法的部门化，以及立法技术的非科学性等方面。

1.各项改革政策法律制度协同难

全面深化改革的背景下，与广东乡村振兴战略的实施相关的改革措施包括但不限于农村土地制度改革、粤港澳大湾区建设、国土空间规划体系构建、自然资源产权制度改革、农村集体产权股份合作制改革等，在农村土地制度改革中又有承包地“三权分置”、农村土地征收、宅基地管理与“三权分置”、集体经营性建设用地入市、承包土地的经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款、利用集体建设用地建设租赁住房等改革试点。各项改革政策和法律制度之间如何实现有机协同，政策目标能否以及如何实现立法表达，均有待进一步探讨。广东外语外贸大学土地法制研究院“肇庆现代农业发展”课题组调研过程中，发现德庆县作为承包土地的经营权抵押贷款试点县，承包土地的经营权抵押贷款试点与承包地“三权分置”改革并未有效协同推进，导致贷款实践中出现诸多制度性难题。如因未给土地经营权人登记颁证，土地经营权人欲向银行等金融机构申请贷款需要农民提供土地承包经营权证书；但土地承包经营权证书以户为单位发放，每户土地承包经营权证书上列有多块承包地，若欲以其中一块或几块设定抵押则无从办理登记。目前，德庆县采取在土地承包经营权证书复印件上加注的权宜之计解决，但已失去抵押登记的公示性和严肃性，亦不利于土地经营权抵押贷款业务在全国范围内予以推广。

2.改革方案衔接协调可操作性难

根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关“立法要与改革相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求，各项试点改革均有与之配套的暂行办法，但是实践中各试点地区罔顾试点办法各行其是的情况多有发生，难以形成可复制可推广的试点经验，并在立法过程中予以提炼和总结。不仅如此，各改革方案之间衔接协调性差的问题亦较为突出，典型的如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》未建立起农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革之间的联动机制，新修改的《土地管理法》关于土地征收补偿费、安置补助费标准及其考量因素的规定，以及集体经营性建设用地流转参照同类用途的国有建设用地执行的规定，必然带来集体经营性建设用地入市后与农村土地征收制度如何协调的问题。①参见高飞：《集体土地征收法制改革研究：法理反思与制度重构》，北京：中国政法大学出版社，2019 年，第100—120页。如此规定，能否克服一元化的建设用地供应弊端，是否会带来土地二元化供应的新的缺陷，如因供应机制和价格体制的不同，农民集体和开发人普遍倾向于选择集体经营性建设用地入市，导致因公共利益征收集体土地变得愈发困难等。除此之外，改革方案或立法草案等往往由各主管部门负责起草，不可避免地在其中夹杂部门利益和地方利益，使得立法缺乏普遍性、民主性和科学性。

（四）行动理论视角下的乡村发展用地实施难

行动理论是公共政策领域研究行动对公共政策执行和反馈的分析框架。②迈克·希尔、彼特·休普：《执行公共政策》，黄健荣译，北京：商务印书馆，2011年，第34—75页。在乡村发展用地的场域，行动者是各级政府及其相关职能部门、农民集体、农民个体、家庭农场、农业企业、农民专业合作社等各类参与主体，各类参与者通过政策制定和执行，基于收益和成本分析对政策的效果予以反馈。具体到乡村振兴的用地政策执行，主要是在执法和监督视角下表现为土地监管和违章用地合法化转化过程中的实施困境。

1.乡村产业发展占用土地监管难

如前所述，囿于乡村产业发展建设用地指标供应不足、项目前期投入过大项目主体急于收回成本等原因，实践中未批先建、少批多建、建而不批等现象多有发生，违章用地和违法建设行为屡禁不止。加之各行政主管部门条状的事权分割与基层政府块状的职责结构之间存在执法人员和执法能力的不匹配，以及农村地区的熟人社会特质，乡村产业发展中占用土地的监管难度极大。各级行政主管部门往往采取弹性执法、运动式执法的方式查处违法违章行为，执法力度不足，违法行为人笃定执法部门不会拆除违建，更进一步损及土地管理和规划管制的权威。③参见谢志岿：《弹簧上的行政——中国土地行政运作的制度分析》，北京：商务印书馆，2015年，第21—40页。课题组在调研中发现，当地存在作为历史文化遗产的“年例”④茂名年例，以岭南祭祀文化为核心，在粤西茂名市及附近湛江吴川市、廉江市及广西北流市等地区，以冼夫人文化为主体，以宗亲文化为维系，受高凉文化、潘茂名文化、诸神信仰、祖宗崇拜的影响，由历史上多次南迁带来多元文化与土著文化交融补充，不断发展演化，经过沉淀、传承、繁衍而来的一种岭南文化。年例期间，无论在地农民还是外出村民，无论是否还是原农民集体成员，均需回乡祭祖、宴请宾客，客观上需要在农村地区仍有居所，因此外出务工或户口迁出人员回乡建房之风颇盛，村民戏称，“村里建的好的房子都是没人住的房子”，土地资源闲置和浪费现象较为普遍。风俗使得大量外出务工甚至已有稳定职业的城市居民回乡建房，一户多宅、宅基地超标准、超面积现象严重，违法占用农用地较为普遍，但法难责众，地方政府及相关主管部门执法力度较弱，难以有效遏制违法用地行为。

2.部分违章用地事后合法转化难

违章用地的形成原因颇为复杂，有基于政策、法律修改等原因造成的，有基于历史原因未及时办理集体土地权属证明或者建设规划许可的，有未履行农用地转用审批手续擅自改变土地用途的，亦有违反控制性详细规划确定的土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求，容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标的。因违章建筑已存在、拆除的成本往往很高，或者即便拆除亦难以恢复土地的原用途，且部分情况下并非基于行为人主观上的违法故意，应允许部分违章建筑事后采取补救措施实现合法化转化。但目前相关立法对此种合法化转化的条件、程序以及法律效果等均无明确规定，造成僵化执法的同时，进一步损害土地利用效率。

综上所述，乡村发展用地难题体现为供应链视角下的供给难、权利变动视角下的流转难、行动理论下的实施难以及立法论视角下的制度制定难，其中既有全国层面的体制机制原因，又有各地地方立法层面的特殊成因，需要结合各地乡村振兴和土地治理的实际，进行点面结合、普遍与特殊兼顾的对策研究。

三、破解乡村发展用地难题的对策建议

（一）更新理念，科学思维

乡村振兴战略作为我国“三农”问题的总抓手，始终要以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指导，以人民为中心，坚持贯彻新时代发展理念，全面落实“三农”工作的农业农村优先发展思想的总方针。

以人民为中心是指导各项事业的根本理念，乡村振兴是农业农村农民的全面发展，根本上是人的发展，就是要从根本上解决城乡发展的不平衡，解决农业农村农民发展的不充分。乡村振兴工作千头万绪，在发展中面临着各种各样的难题，亟须贯彻新发展理念予以破解。用地难是其中的一个节点问题，牵涉面甚广，更需要增强整体性、系统性和协调性。

我们需要正确阐释“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，并在破解乡村发展用地难题中精准贯彻。就创新理念而言，科学技术的创新、生产经营的创新是基础性要求，而体制机制创新尤应得到重视，是创新理念新的更高层次的要求。在破解乡村发展用地难题时要更加重视从制度上着手，避免临时性、突击性和个案性的解决方案，提供制度化的解决方案，避免出现各环节各主体不联通不联动的脱节、缺位、错位问题，健全完善问题解决方案的运行机制。就协调理念而言，协调发展既是发展理念，也是方法论，是驾驭复杂局面的思维工具。只有协调才可能和谐。乡村发展用地难题的破解需要协调城镇乡村用地、工业农业用地、生态产业发展用地、乡村一二三产业用地、传统与现代农业用地、农业生产与农设施用地，等等。就绿色理念而言，就是建设生态文明、建设美丽中国，就是要坚持绿水青山就是金山银山理念，在乡村振兴中就是生态宜居乡村美。这要求我们在破解乡村发展用地难题时对用地产业的筛选和引入要把绿色原则作为基本考量因素，更加重视土地的节约集约使用，从农业乡村的特质出发依托、补充和增强扩展农业的发展动能从而发挥协同放大效应。就开放理念而言，开放的实质是事物特别是市场要素的有序自由流动，既包括一般意义上的对外开放，也包括对内开放，还应统筹两个开放。在乡村振兴战略实施中，要开门修路架桥拆墙。破解乡村发展用地难题在观念上要避免自我设限，不盲目排斥某种事物和做法；在思维上注重双向互动而不是单向流动；在路径上拆除土地之间的藩篱积极整合，既要扩展增量更要挖掘存量。就共享理念而言，是以人民为中心发展思想的根本要求和集中体现。乡村振兴的主体是农民，是乡村，但农民和乡村并非乡村振兴的全部整体，不能唯我独尊，更非专享独享。乡村发展用地难题背后的成因是利益失衡、利益短缺，因此破解之道是做大蛋糕分好蛋糕，前者是基础，后者是关键。

农业农村优先发展有着深刻内涵，需要处理好各类矛盾和关系。“优先发展”至少具有以下内涵：①张红宇：《坚定不移推进农业农村优先发展》，《中国党政干部论坛》2019第3期，第6—11页。一是发展理念优先，构建和形成对“三农”问题的现代认知观，包括对农业多重功能、农民多重属性、农村多重价值的认知。二是制度创新优先，在理念和行为上瓦解城乡二元体制机制，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。三是政策安排优先，着眼于促进财政税收、金融信贷、农业保险、基础设施、公共服务、人才等各类资源要素向农业农村倾斜，调整政策思路和政府行为，构建农业农村优先发展的长效机制。“优先”发展至少需要处理好以下几对关系：①韩长赋：《坚持农业农村优先发展 大力实施乡村振兴战略》，《农村工作通讯》2019第8期，第5—8页。一是城乡融合和乡村优先的关系。两者不是替代与排斥的关系，具有内在的一致性，乡村优先应置于城乡融合的时代架构中推进。二是长期目标和阶段任务的关系。在政策制定和落实中既要注重阶段性，又要虑及连续性，在长期目标指引下确定并完成阶段任务。三是总体要求和重点突破的关系。各地实施乡村振兴的总体要求一致，阶段目标和要求以及相应的突破重点因地制宜因时制宜因势制宜，路径方式多元，避免遍地开花、齐步走。四是市场机制与政府行为的关系。要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，完善产权制度和要素市场化配置改革，同时更好地发挥政府作用，强化乡村振兴的制度性供给，防止“唯市场论”等片面论调、等靠要等依赖思想和运动式、盆景式、撒胡椒面等不良做法。五是实践创新与政策设计的关系。不能为了创新而创新，创新要能落地生效进而上升为政策制度设计。农业农村优先发展是破解用地难的“尚方宝剑”，需要在国土空间规划和土地用途管制、土地供应（的数量、区域、层次）、土地集约节约利用、土地使用审批、土地执法和监督、相关配套保障制度等方面贯彻和体现。

（二）革新制度，健全体制

1.健全国土空间规划

其一，从“城市偏向”到“农业农村优位”。在我国，“城市偏向”不仅体现在价格扭曲，还体现在公共服务领域，②参见楚成亚、刘祥军：《当代中国城市偏向政策的政治根源》，《当代世界社会主义问题》2002年第4期，第75—81页。并扩展至各种规划特别是国土空间规划等领域。农业农村优先发展总方针要求各种资源、要素优先向农业农村配置。国土空间规划对农业农村发展有重要影响，必然要求贯彻农业农村优先发展的总方针。这具体体现为规划理念、规划重点、规划编制和调整、民主决策和公众参与等各个环节和层次。农业农村优先发展的目标是城乡平等发展融合发展，城乡互动互助，因此也要求国土空间规划要摒弃城乡对立分割的旧观念，以城乡融合一体发展为追求目标。③王华、陈烈：《西方城乡发展理论研究进展》，《经济地理》2006年第3期，第467页。

其二，国土空间规划农业农村优位的贯彻。我国城乡土地利用的规划具有多类型、多部门管理的特点。④土地利用规划的演变体现了国家治理体系现代化的过程中，从国家直接支配土地，到“两权分离”下的地方土地发展权管理，再到资源环境约束下中央-地方两级土地发展权分级管理，进而到当前生态文明建设背景下两级土地发展权归口管理的历程。林坚、赵冰、刘诗毅：《土地管理制度视角下现代中国城乡土地利用的规划演进》，《国际城市规划》2019年第4期，第23页。党的十九大提出的乡村振兴战略，对国土空间规划提出新要求，即：转变国土空间用途规划的城市优位，全面有效贯彻农业农村优先发展理念。一要改变传统国土空间重“物”轻“人”、重“建设”轻“生态”、重“村庄”轻“农业”、重“技术”轻“政策”的导向。二要对涉农的政策进行汇集和共享，并构建面向乡村全域的“多规合一”体系。三要全面拓展国土空间规划的内涵，以涵盖城乡生态保育、城乡空间重塑、城乡产业共荣、城乡设施对接和城乡文化融合等内容。⑤邱杰华、何冬华、赵颖：《广州乡村地区发展的土地依赖与模式转型》，《规划师》2018年第10期，第110页。

其三，国土空间规划的编制、实施与监管。国土空间规划编制要体现战略性，提高科学性，加强协调性，注重操作性。鉴于我国条块管理体制的现实，国土空间规划由自然资源部门主导，并且还因中央和地方而有不同。这就要求国土空间规划的编制必须高度重视农业农村部门的参与，充分听取农业农村部门的意见，建立健全农业农村部门的决策参与机制。在地方层面，地方国土空间规划编制除了相关部门参与外，还应尊重地方农村的实际要求，听取尊重农业一二三产业界的意见。国土空间规划的调整应严加控制，应根据乡村振兴产业用地实际需求适当增加调整的事由、改进调整的条件。特别是要考虑乡村振兴产业用地企业的实际和特点，避免点状供地后可能形成的零碎化问题。①据有关资料统计，我国中小企业的存活年限约为3年，而涉农企业主要为中小企业甚至是个体工商户。这也就意味着乡村振兴产业企业停业、转产或倒闭后，其用地极易处于闲置或零散分布的状态。实施和监管的前提是强化规划权威，避免随意修改、违规变更，必须健全用途管制制度，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。

2.改革农村土地制度

健全城乡要素合理流动体制机制，在要素配置上优先满足乡村发展用地，亟须改革农村土地制度，破除阻碍要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变资源要素向城市单向流动格局，构建城乡互补、全面融合、共享共赢的互利互惠机制，让土地、人才、资金、技术、科技等各类发展要素更多流向农业农村。②韩长赋：《坚持农业农村优先发展 大力实施乡村振兴战略》，《农村工作通讯》2019第8期，第5—8页。

其一，集体建设用地入市改革。经营性建设用地与公益性建设用地在助推乡村振兴战略实施上既有分工又有配合。必须实现集体经营性建设用地依法依规自由平等入市，构筑贯彻新理念、立足实践探索、符合法理逻辑的规则体系。集体公益性建设用地对乡村振兴的基础性保障作用，要求高度重视集体公益性建设用地及其制度建设，统筹村庄规划、土地利用规划和乡村振兴规划，明晰具体规则，及时确权，把权利变动纳入法制轨道，畅通各类型建设用地之间的转用渠道。

其二，农村宅基地制度改革。实践证明，现行制度设计和权利构造既无法有效保证农民一户一宅，又是造成土地闲置等粗放低效利用现象的重要诱因，还影响农民流动和城乡融合发展。在宅基地制度改革中，又尤以“稳定”与“放活”的矛盾最为突出。作为解决上述“稳定”与“放活”矛盾的创新之举，宅基地“三权分置”改革应纯化财产属性，显化其财产价值，发挥市场机制在宅基地资源配置中的决定性作用，实现从资源到资产的跨越。③参见耿卓：《宅基地“三权分置”改革的基本遵循及其贯彻》，《法学杂志》2019年第4期，第34—44页。

其三，集体土地征收制度改革。新《土地管理法》在集体土地征收方面既有成就，亦有可改进、细化之处：一是把“由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设”用地和“成片开发建设”用地纳入征收范围，既与征收所要求的公共利益不尽符合，又与仍在试点改革的集体土地上建租赁房政策有所冲突，在某种意义上可能会不利于乡村振兴；二是征收补偿方式单一化，并未对实践探索且适用地域扩大的实物补偿方式如征地留用地、返还地予以回应，与乡村发展用地来源多元化需求有所不合。乡村振兴的用地是多元的，既需要产业发展所需的集体经营性建设用地，还需要集体公益性建设用地。从新《土地管理法》第66 条等的规定来看，集体公益性建设用地供应涉及的集体土地使用权收回就与集体土地征收有颇多类似之处。为保护被收回人的合法权益，应参照集体土地征收的规定实施对集体土地使用权的收回。

其四，土地制度改革协同联动。破解乡村发展用地难题的关键是在遵循制度变迁内在逻辑的基础上协同相关制度的建设与改革。④参见张梦琳：《农村宅基地流转模式分析与制度选择》，《经济体制改革》2014年第3期，第85—89页。乡村发展用地所涉及的各类土地之间的协同联动可以从以下方面着手：一是宅基地与集体建设用地之间的转换特别是宅基地向集体建设用地的转换；二是产业用地与耕地之间的转换；三是乡村发展用地与国土空间规划和用途管制等制度改革的协同问题。此外，还应与现有改革政策协同，并用好用足。例如在广东省，乡村发展用地难题与“三旧”改造政策密不可分，具有政策目标一致性，均有整治闲置宅基地、房屋、空心村以节约集约土地利用、发展集体经济和增加农民收入的目的。从改革政策实施来看，“三旧”改造实施多年，具有丰富的实践和成熟的制度可供借鉴。

3.节约集约利用土地

农村产业发展用地保障中的问题在于我国实行的最严格耕地保护制度和节约集约用地制度之间的紧张关系。对此，应遵守规划，供给公共服务，支持产业发展，平衡各方利益，实现生态文化宜居；完善乡村发展用地保障机制，拆旧复垦，扩大指标使用、调剂范围，优化城乡建设用地增减挂钩政策。

其一，全域土地整治。全域土地综合整治是对乡村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对田水路林村进行全要素综合整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活挂钩，对新农村和产业融合发展用地进行精准保障，对乡村人居环境进行统一治理修复，是实施乡村振兴战略推动城乡融合发展的有力抓手。以全域土地综合整治为契机，结合乡村特色，着力解决好资源整合、平台建设、投入保障三个问题，融合多个产业，科学安排农民安居、村庄建设、基础配套、公共服务等各项用地，用好田园共同体建设模式，以全域土地综合整治项目为基础保障，通过创新土地制度供给和要素保障，优化农村生产、生活、生态用地空间布局，进而助推乡村振兴。

其二，乡村振兴供地节约利用。总的原则就是严格耕地保护、守住绿水青山，对非农用地立足盘活存量，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，有计划开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他存量建设用地复垦，合理安排新建区块，为农村一二三产业融合发展和城乡融合发展提供土地要素保障，努力优化增量。

其三，乡村发展用地节约集约利用。在新时代，经济增长方式以从外延式向内涵式转变，经济发展已从高速度转向高质量发展，乡村振兴必然是内涵式的高质量振兴，产业用地的节约集约利用是乡村振兴的必由之路。一是规模用地，对零星、碎片化产业用地进行整合、整治、置换，实现小块变大块，满足产业规模发展需求；实现生地变熟地，满足第三产业的发展需求；实现生态环境美化，满足高端农业产业的发展需求。二是腾笼换鸟。建立引导机制，根据产业发展特点和趋势逐步改造、淘汰低效产业，提高利用强度。三是立体化利用。结合高精尖农业及其产业的特点，选择部分试点，积极探索土地利用的立体化。

4.完善支撑保障制度

其一，推进确权登记颁证。土地确权是按照法律规定的内容与程序，对土地上权利的主体、客体、内容予以确定，划定权利的边界。土地确权可以定纷止争，稳定权利人对土地利益的预期，从而提高土地利用效益。土地确权是乡村发展用地的基础性前提性工作，只有通过对土地的确权，才能使得对土地的各种利用稳定有序，才能保障乡村振兴顺利推进。对于集体建设用地，应明确集体建设用地使用权的确立和规划原则。对于宅基地使用权，充实宅基地使用权的收益权能，完善宅基地使用权的用途限制规则，减少限制，细化与整合宅基地使用权取得、有限转让和收回制度，完善宅基地使用权的确权登记制度。

其二，有效实施管理制度。土地利用规划实施监管框架体系建设是推动规划实施监管,保护我国有限耕地资源，保障国家粮食安全，以及促进土地集约节约、合理、高效利用的有效措施，①戴建旺等：《土地利用规划实施监管研究进展与体系框架建设构想》，《中国土地科学》2012年第7期，第91页。因此应以常态化、全覆盖为基本要求，强化规划的管控作用，破解乡村产业发展占用土地监管难。坚持依据国家关于土地法规制度执行农村土地整理和整治管理的标准。②农村土地综合开发治理投资课题组：《关于探讨农村土地综合开发治理利用、征购储备、供应占用和财政筹融资监管体系完善的途径（下）》，《经济研究参考》2017年第20期，第61页。面向建设用地动态监管工作内容，按照“批、供、用、补、查”的业务全流程、全覆盖监管要求，整合监管主体、监管环节和内容、监管技术手段和监管系统平台，在纵向上实现国家—省—市—县四级联动，在横向上实现建设用地全程动态管理，支撑建设用地管理全业务、全流程的信息化监测与监管。①王志杰、何立恒：《建设用地动态监管理论框架与技术模式》，《资源开发与市场》2014年第11期，第1312页。针对土地利用监管的硬指标遭遇“软执行”，要避免政府自身角色冲突，相对分离政府作为土地利用监管者与“以地招商”参与者的职责，引入公开、独立的“第三方”。

其三，妥善处置违法用地。对于实践中存在的各类违法用地，我们应坚持尊重历史、实事求是、分步分类规范的原则，破解部分违章用地事后合法转化的难题。在认定违法占地时，不应以是否有建设规划许可证作为唯一标准，而应具体案件具体考虑，根据有关法律、法规的基本原则，结合各地实际，区分违法程度，分别予以处理。

结语

本文引入多个视角对乡村发展用地难题的表现做了归纳、总结，视角的选取也对制度成因有所揭示，但毕竟用地难的成因复杂多元，难以一网打尽。我们还应适当运用多学科的理论和方法，分析用地难制度成因中的正式制度与非正式制度，立足政策、制度的特点，助推治理体系及其能力现代化。本文在法治框架下从理念和制度两个层面对破解乡村发展用地难题进行了探索，但囿于精力并未对各地在实施乡村振兴战略中积极探索、大胆实践所形成的经验做法予以充分关注；事实上，各地在解决其他领域用地难题时也积累了大量经验，值得进一步关注。

总之，全面有效实施乡村振兴战略是一项事关全局的系统性战略性工程，我们需要继续坚持问题导向、需求导向、目标导向和实践导向，坚持法治思维，从乡村振兴战略实施和土地制度改革的高度揭示乡村发展用地难题的内在逻辑，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，运用多学科理论，搭建分析框架，进一步探寻乡村发展用地难的制度成因，在制度分析的基础上依托实地调研，厘清顶层设计与实践探索之间关系，以为未来的试点改革和制度创新奠定基础，最终实现体制机制创新和制度供给的优化。