新制度主义视角下独立学院转设现状研究

西方国家在社会科学领域“重新发现”了制度分析在解释“组织与环境之间的关系”等现实问题上有不凡表现，由此，形成了新制度主义分析范式。目前，不同学科、不同流派的制度研究共同建构了新制度主义的理论体系。其中，影响较大的是社会学制度主义、理性选择制度主义和历史制度主义。该文章运用社会学制度主义、理性选择制度主义和历史制度主义的分析框架，以独立学院转设的政策和实践为例，从不同角度揭示影响独立学院转设的政策执行和转设进程的关键因素和深层次原因，为未转设的独立学院的发展提供参考。

西方国家在社会科学领域“重新发现”了制度分析在解释“组织与环境之间的关系”等现实问题上有不凡表现，由此，新制度主义重回大众视野，形成了新制度主义分析范式。目前，不同学科、不同流派的制度研究共同建构了新制度主义的理论体系，其中，影响较大的是社会学制度主义、理性选择制度主义和历史制度主义。本文运用社会学制度主义、理性选择制度主义和历史制度主义的分析框架，以独立学院转设的政策和实践为例，从多角度诠释独立学院转设进程中面临的挑战与困难，从不同角度揭示影响独立学院转设的政策执行和转设进程的关键因素和深层次原因，为未转设的独立学院的发展路径选择及政府的政策制定提供参考。

一、独立学院转设进程及现状

（一）转设进程

独立学院诞生于上个世纪90年代末期，为满足高等教育资源供给和拉动经济增长，并且随着我国高等教育从精英化走向大众化过程中而产生和发展起来的新型办学模式。截至2008年5月，我国共有326所独立学院，到2020年4月，教育部共审批了75所独立学院转设为74所民办本科院校（其中沈阳2所独立学院联合转设为沈阳工学院），和4所公办本科院校（浙江2所和新疆2所），这意味着十二年来，全国共有79所独立学院转设为本科高校，自立门户办学，约占全国独立学院总数的1/4。

（二）转设地域分布

目前，我国独立学院设置的地区分布在全国30个省、自治区和直辖市（除西藏），2008-2020年，从已转设独立学院的地区分布情况来看，存在较大差异，从转设占比来看，海南、黑龙江、河南、吉林、辽宁、内蒙古、湖北等地区排名靠前；从转设数量来看，湖北已有15所独立学院转设，数量居全国第一，其次是辽宁，转设12所；从数量和占比两者结合来看，黑龙江转设效率最快，9所已成功转设8所。值得一提的是，作为独立学院最多的省份，浙江现有独立学院22所，仅有3所转设，其中2所是公办院校；江苏现有独立学院26所，仅转设2所；河北现有独立学院18所，仅转2所；广东现有独立学院17所，仅转1所。目前，包括北京、天津、江西、湖南、贵州、山西等10个省(自治区、直辖市)均无独立学院转设。

二、新制度主义视角下独立学院转设的政策演进

独立学院转设是国家重要的制度设计，十余年间，教育部曾多次出台文件推动独立学院的转设，但其转设进程却与政策设计初衷不太相符。从2008年《独立学院设置与管理办法》出台到目前为止，转设进程较慢、转设比例偏低的现象一直存在，而影响转设进程的因素来自不同层面、多个方向，本研究的着眼点在于以新制度主义理论为视角去诠释政策实施过程推进缓慢的背后因素。

（一）以理性选择制度主义为视角分析

在理性选择制度主义看来，组织在运行中无不存在着“经济人”行为，这些“经济人”受其自身利益的驱使而影响组织目标的实现，组织的发展进程及政策目标的实现会对众多利益相关者的利益造成影响并受之约束。也就是说导致独立学院转设难的主要因素，不是教育因素，而更多是利益因素。独立学院转型发展是高等教育体系的重大变革和利益调整，涉及政府部门、公办高校、投资者、师生员工等多方利益相关者的切身利益诉求，形成了多方利益博弈的格局。

第一，从国家政策角度来讲，独立学院是大众化时期特殊的政策产物，是由政府主导推进的一种新型办学模式，无先例可循，因此，政府的制度设计和管理政策都是基于实践经验，没有规避将来可能出现的问题，这种缺失在宏观层面延缓了独立学院的转设步伐。另一方面，独立学院发展是地方政府审批在前，国家规范文件在后，这就导致地方性实践与中央政策性统一之间的矛盾。[1]最关键的是，各省因经济和社会利益影响，支持独立学院转设持有不同的态度，制定了不同的地方性政策，从而造成各地转设形式、速度和规模的不同。

第二，从独立学院自身来看，转设会影响所依附的母体高校的既得利益，因此，双方都会以各自的逻辑争取利益最大化，“分手费”“机会成本”便成为与母体高校之间的利益纷争，进而加大短期内的转设难度。从全国已转设独立学院来看，除了一些学院确因办学条件存在差距不能转设外，绝大多数因属于公立高校独自或结合其他公有力量进行办学，转设后将失去相关利益。因此，这些独立学院在主观上不愿转设，这是转设比例偏少的根本原因。

第三，对于投资者来讲，保障自身利益最大化是其需求，但其现存政策却很难找到与之相适应的法律政策，因此在2020年之前，独立学院在选择营利和非营利道路上步履维艰，同时，独立学院的产权归属不明确问题，严重影响独立学院的转设进程。

这些利益群体因各自的价值取向和目标利益不尽相同，难免会产生一定的冲突和矛盾。因此，要在保障独立学院公益性的基础上，不断来平衡各方利益，稳步推进转设进程。

（二）以社会学制度主义为视角分析

社会学制度主义认为制度应该超越利益性和实用性，必须适应环境才能持久生存，稳定的制度不是在利益的博弈中形成的，而是取决于制度能否得到社会的认可。[2]上世纪90年代，为缓解高校的扩招压力，独立学院在江浙一带以公有民办二级学院的身份登上历史舞台，仅用几年时间，独立学院就从东南沿海发达城市辐射到全国的大部分区域。到2003年,数量已达360所，发展速度之快，足可见独立学院发展初期阶段具有明显的诱致性制度变迁特征。随着发展带来的利益，国家便推行强制性制度变迁，此时诞生之初所具有的“历史合理性”正在逐渐消失，因此，需要通过政策制度获得新的“合法性”。为实现这一目的，2003-2020年，教育部几乎每年都颁布相应的政策法规力促此事，本文以重要拐点的政策为例，系统阐述独立学院合法性获得的政策过程。

2003年，以教育部发布的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（简称“8号文件”）为标志，着重解决了独立学院的“不独立”现状和办学过程不规范而引发的一系列问题。这在一定意义上减少了制度创新成本，提高了制度变迁的速度。《8号文件》公布以后，为进一步规范其办学行为，2006年，教育部出台了《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》，并配发了《普通本科学校设置暂行规定》。随着独立学院的发展，一些招生工作及管理机制的弊端逐渐显露，为此，2008年《独立学院设置与管理办法》（简称“26号令”）的出台约束了这些现象，这也是政府在构建独立学院合法性方面做出的进一步努力。但因“26号令”相关的配套及保障性文件相对不足，还存在“隐形歧视”，导致教育政策执行中出现了偏差，转设效果不佳。为持续推进“26号令”的政策执行，2009年教育部办公厅下发了《关于编报省级独立学院五年过渡期方案》明确规定了独立学院的转设路径，并在2011年出台相关政策专门对转设时间制定了优惠政策。从上述系列关于独立学院转设的政策导向看，政府主管部门积极支持符合条件的独立学院转设。2017年，《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》的出台确立并增加了独立学院转设道路选择的多样性。2018年，教育部办公厅再次印发通知，提出各地要制定独立学院转设的时间表和路线图，积极推动独立学院“能转快转、能转尽转”。2020年5月印发的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》明确各独立学院转设方案的制定计划，再一次增加了未来的转设路径，与其说这是一次政策的妥协，不如说是在新形势下给予的新选择。

根据独立学院政策的演进过程，独立学院处于探索发展—规范约束—深化转型的演化过程中，演化过程针对政策、经济、文化和历史的变化做出战略与路径调整。独立学院诞生及发展的历程就是一个持续的转型发展过程，是在内外部各种因素的作用下，呈现双螺旋上升趋势，由此也逐渐形成了其发展路径的独特演化逻辑。

（三）以历史制度主义为视角分析

历史制度主义认为，“一旦政府在某个领域做出了最初的政策和制度选择，除非有足够的力量克服最初决定创造的惯性，否则这种最初的模式将持续下去”，政治制度的变迁和巩固存在着“路径依赖”。[3]一方面，新制度主义最重要的特征是打破了制度与文化之间的界限，倾向于将文化本身也界定为制度，因而一旦做出某种制度选择，在某一组织或范围内将形成多层次稳定的社会结构。对于转设之后的独立学院来说，受社会传统文化影响，公办院校的社会声誉明显优于民办院校，对普通社会公众来说，公办高校是其实现社会流动中向上流动的唯一途径，而独立学院被公众认为是“合法而不合观念”，因此，未能获得文化认知和广泛的社会认同。

另一方面，这些年，虽中央与地方政府先后出台了一系列促进民办教育的法律法规与重大举措，但与公立高校相比，民办高校在办学条件、师资队伍、专业建设等方面存在很大差距，在独立学院转设为民办高校以后，公众对独立院校的认知更会“打折扣”。

三、推进独立学院转设的对策

（一）加强政府的扶持力度，为独立学院转设提供公平的政策环境

独立学院转设时机已趋于成熟，政府要从国家政策层面扶持独立学院，为独立学院转设提供公平的政策或平台支持，可以从以下四个方面着手。第一，独立学院转型发展离不开政府的顶层设计和战略规划，政策引导和宏观指导相结合，加大政策创新，创造良好的政策环境。第二，独立学院转设涉及多个政府部门，中央不能大包大揽，要充分发挥省级政府的有力条件与优势，建立政府统筹协调、各部门联动的工作体制，创新工作制度，切实落实到位并形成新时代新机制。第三，独立学院的转设离不开财政政策的支持，政府要抓住独立学院发展机遇期，在土地、金融、税收和法人等方面给予一定的优惠，同时，出台政策鼓励社会资本参与的同时还要广开思路，建立多元融资体系。第四，独立学院转设离不开师资队伍、学科专业质量等内涵建设，要在这些方面给予政策帮扶。

（二）以社会需求为导向，为独立学院转设提供发展空间

2015年，教育部、国家发展改革委、财政部出台《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》指出：“普通高校（含独立学院）要加快应用型技术技能型人才培养”明确了独立学院转型的发展方向。应用型转型决定了独立学院为地方发展服务的办学基调，那么独立学院就必须牢固树立适应区域和为产业发展服务的理念，使自身质量与特色的发展与国家和地方的支柱产业、人才市场需求紧密地结合起来，以满足国家、区域、不同行业、不同企业的需求。首先，独立学院要加强对区域发展的战略研究，以社会需求为导向，调整专业结构以适应区域经济的发展，形成特色专业，建成优势学科专业群，以培养区域经济发展所需的应用型人才。其次，要借助地方应用型本科转型发展之际，独立学院要根据地方经济发展重点及未来走向、人才需求特点及层次等情况，主动找准与区域经济发展的契合点，深度推行发展产教融合与校企合作等，主动与企业深度对接与融合，提高人才培养质量。最后，在高等教育进入大众化以后，出现了适龄人口数量下降、局部上升的不均衡态势，独立学院的诞生正是为满足社会需求发展所需多样化、多层次的人才需求，也是解决教育结构不均衡的有效途径。同时，独立学院也缓解了本科院校过于集中在省会城市的局限，将教育资源延伸到中小城市，不仅优化了高等教育的整体结构布局，引入的新鲜血液也带活了当地的经济发展，提高了中小城市服务国家战略和社会需求的能力。

（三）以内涵发展为特色，为独立学院转设提供内在动力

独立学院转设为应用型本科是战略所需，也是现实生存所需。独立学院转设不仅仅是形式上的转，更重要的是内涵上的转，即要抓住转设的精髓，提高自身的办学特色与教育质量。这意味着独立学院必须从地方经济社会发展需求中寻求办学的着力点和突破口，从其办学的环境中寻求应有的支持，在各方面良性互动基础上创造自身的办学特色。[4]那么一所高校如何体现办学特色？最重要的就是要看其培养的人才是否有特色，是否能在市场竞争中立足。从国内不同层次与类型的高校办学经验来看，都是以人才特色取胜。如，研究型大学在“强基计划”的推动下，肩负着培养服务国家重大战略需求且基础学科拔尖的学术型人才；高职院校在“工匠精神”的熏陶下，主要为国家生产和服务领域一线输送高素质技能型人才，那么处在这两者之间的地方本科院校，数量占全国本科院校的95%以上，如何定位其人才培养目标形成人才培养特色，是这一类院校可持续发展的核心与关键。独立学院转型之后进入地方本科院校大军队伍之中，培养应用型人才是必须面对的现实，由于独立学院长期依附其母体学校发展，其人才培养特色不够鲜明，那么在独立学院转型之后，需要通过凝练特色来凸显自己的竞争优势。一方面，从专业建设入手，因为专业建设是高校内涵特色发展的基础，通过专业设置直接对接产业发展，通过专业结构匹配职业岗位，这样为培养专业人才提供针对性指导。随着国家对独立学院办学整体布局的关注，学校要根据国家的关注点，并结合地方经济社会发展形势寻求专业建设新的增长点。另一方面，独立学院要走以质量提升为核心的内涵式发展道路，探寻内涵式发展的着力点，培养应用型人才，铸就内涵式发展之“本”，打造高素质教师队伍，推动内涵式发展之“基”，优化资源配置，重塑内涵式发展之“新”。

在探讨独立学院的转型方向和路径时，要抓住影响转型方向和转设进度的关键因素，并且据此开展深度分析，这样才能顺应独立学院各阶段的发展特点，并能做出理性判断。相信在《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》政策的推动下，独立学院定会加快转设力度与进度。

注释：

[1]阙明坤.我国独立学院转设现状分析及对策研究[J].教育研究，2016(3):64-71.

[2]徐警武，胡晓晓.新制度主义理论视角下的教育教学改革——对涿鹿县和杜郎口中学的案例分析[J].大学（研究版）,2017(9):50-57.

[3]B Guy.Institutional Theory in Political Science [M].London and New York:Wellington House,1999.

[4]王淼.独立学院的转型困境与政府作为[J].湖北社会科学，2018(7):167-172.