新时期我国职业教育改革的应然转变与发展指向——基于《国家职业教育改革实施方案》的背景

任怡平

(江西制造职业技术学院，南昌 330000)

2019年2月，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》(以下简称《实施方案》)，对深化职业教育改革和推进职业教育现代化建设规划了路线图。《实施方案》为新时期我国职业教育的创新发展指明前进的方向，我们应在深入了解其出台背景的基础上，深刻理解和领会文件内容中蕴含的现代职业教育发展理念和建设方向，科学指导职业教育实践活动的开展。

一、《国家职业教育改革实施方案》的出台背景

《实施方案》的出台是由全球新一轮科技和产业革命、我国经济社会形势变化以及职业教育发展阶段转变三大因素共同决定的，充分认识这三大因素的作用机理，以便我们更准确和全面地理解《实施方案》做出的路线规划部署。

1.职业教育在现代国民经济体系中的重要性越发凸显

科学技术研发和创新的核心是技术人才，而技术人才队伍建设的关键在于职业教育。因此，从某种意义上来说，职业教育在现代国民经济体系中发挥着基础性支撑作用。 从国际上看，2010年以来，以物联网、3D打印、人工智能、大数据等为代表的新一代高新技术集群迅速发展并被广泛应用，全球新一轮科技和产业革命已蔚然成势，国际产业分工格局面临调整，产业升级步伐加快，对社会生产方式和民众生活方式均产生着深刻的影响。为应对全球新一轮科技和产业革命带来的机遇和挑战，我国需要加快中国物联网体系建设的步伐，进一步推动数字网络技术的发展，加强智能机器设备的研发制造，优化生产管理过程，实现中国制造向“中国智造”“中国创造”的转变，在此过程中，新型技术技能人才的培养至关重要，尤其是承担着技术技能型人才培养重任的职业教育呈现出前所未有的重要性作用。

从国内来看，自2012年起，我国人力资源市场出现人口红利淡化的迹象，每年新增劳动力数量持续减少，劳动密集型企业招工难度逐年加大，在可预见的未来，中国人口结构的变化将持续为经济增长带来负面影响。引导经济发展动力由“人口红利”加速向“人才红利”转变迫在眉睫，而职业教育在提升劳动者综合素质，提高劳动者就业质量等方面发挥着不可替代的重要作用，是推动我国“人口红利”向“人才红利”转变的主要力量。[1]随着我国经济发展进入“新常态”，经济增长速度放缓，经济结构调整阵痛加剧，经济增长动力换挡，传统的经济发展模式难以为继。转变经济发展方式，促进经济增长由主要依靠资源消耗向科技创新、劳动力素质提高和管理优化等方向迈进，是实现新时期经济可持续发展的长期战略。职业教育办学的根本特征是与企业用人需求紧密对接，在促进经济发展方式转变方面，职业教育发挥着技术支撑、人才支撑等重要作用。

综上所述，21世纪的中国经济社会发展，不论是应对激烈复杂的国际竞争还是“集中精力办好自己的事”，职业教育的重要性都越发凸显，需要通过进一步深化改革来打造优质、先进和高效的现代职业教育体系。

2.我国现代职业教育体系建设质量有待提高

改革开放以来，我国职业教育事业建设取得举世瞩目的成就。早在1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确了“大力发展职业技术教育”的教育方针。此后，我国先后颁布了《中华人民共和国职业教育法》《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等一系列重要法律法规和政策措施，加上历年来国务院、教育部等部门颁布的职业教育规划、纲要及指导意见等文件，基本形成点面结合、立体多维、横纵衔接的政策保障体系，有效促进职业教育规模的扩大和教育体系的完善。经过近40年的建设发展，我国横向立交、纵向贯通、产教融合、开放多元的现代职业教育体系初见雏形。尽管从宏观层面检视，我国职业教育体系建设取得显著成效，也较好地发挥出职业教育支撑经济社会发展的重要作用，但是从中观和微观层面审视，当前我国职业教育体系中还存在诸多“瓶颈”和“短板”，建设质量有待提高。

(1)在管理体制层面，职业教育行政管理职能交叉、政出多门的问题仍然突出。在现行的职业教育管理体制中，人力资源社会保障部门与教育行政部门分别管理着职业培训和职业学校教育，不仅造成本应“一体多元”的职业教育体系被割裂，还造成用人的劳动就业制度与育人的职业教育制度分离，加大了现代大职业教育体系建设的难度。[2]

(2)在供需结构层面，受传统教育管理体制和路径依赖的影响，现阶段我国职业教育办学的模式仍然较为封闭，脱离产业实践，忽视企业需求，“关起门来”办学的现象十分普遍。企业、行业组织等社会主体参与职业教育办学的动力缺乏、渠道狭窄、深度不足，严重制约现代职业教育体系的构建。[3]

(3)在职业教育本身层面，教育结构不合理的问题十分突出。一方面是我国职业教育发展建设重学历教育，轻技能培训，不仅弱化了职业学校的社会服务能力，也不利于职校学生综合职业素质的培养；另一方面是我国职业学校教育层次较低，本科层次职业教育基础薄弱，研究生层次职业教育近乎空白，既不利于增强职业教育的吸引力，也不利于技术技能人才的成长进阶。

3.职业教育发展迈入全新阶段

职业教育与普通教育作为我国国民教育体系中的两大支柱，近年来，两者处于齐头并进发展的态势。据教育部发布的《全国教育事业发展统计公报》中的数据显示，2018年，全国共有职业院校1.17万所，年招生928.24万人，约占教育招生总数的43.3%。其中，中职学校1.03万所，年招生559.41万人，约占高中阶段教育招生总数的41.3%；高职(专科)院校1 418所，年招生368.83万人，约占高等教育阶段招生总数的46.6%。从以上数据可以看出，我国职业教育已经接近普通教育的规模，与此同时，结合近年来我国职业院校总数和招生总数呈现出的小幅下降的趋势，侧面说明我国职业教育规模已经能够基本满足民众的教育需求，职业教育已然从规模扩张阶段进入到以提质增效为主要目标的内涵发展阶段。职业教育发展迈入全新阶段有三大表现：

(1)职业教育定位更加清晰。《实施方案》开宗明义地指出：“职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要的地位。”这是国家首次在全国性教育政策层面强调职业教育作为类型教育的属性和定位，也是首次明确职业教育与普通教育具有同等重要的地位。昭示着职业教育已经站在了全新的发展起点。强调职业教育的类型教育属性和定位，就是要突出职业教育传承技术技能、培养多样化人才、促进就业创业的社会职能，形成与普通教育差异化发展的态势。

(2)职业教育发展路径更加明确。自2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)出台以来，国家相关部门相继颁布了《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》(教职成〔2015〕4号)《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》《建设产教融合型企业实施办法(试行)》(国办发〔2017〕95号)《教育部办公厅关于全面推进现代学徒制工作的通知》(教职成厅函〔2019〕12号)《职业学校校企合作促进办法》(教职成〔2018〕1号)等一系列重要政策文件，根本目的就是要促进职业教育由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变，这是新时期我国提升职业教育现代化水平，构建现代职业教育体系的主要路径。

(3)职业教育内涵发展初显成效。近年来，职业教育持续加速发展，尤其是在全国各地相继开展了产教融合、校企合作、现代学徒制、集团化办学等探索实践，职业教育结构和办学格局不断优化，人才培养质量明显提升，产教脱节问题逐步改善，为职业教育提质增效与内涵发展奠定良好基础。未来我国职业教育要在现有的基础之上继续加快现代化发展的步伐，就必须进一步深化教育改革，营造更加优越的政策、制度和社会环境。

二、《国家职业教育改革实施方案》指引下职业教育应实现三大转变

唯物辩证法告诉我们，任何事物的发展都遵循量变质变规律，“量变→质变→量变”的循环往复是事物发展的必然过程。就职业教育而言，在长期的建设发展过程中，不论是外部经济社会环境，还是自身发展阶段演进，都已经迎来了发生质变的关键期。结合《实施方案》的内容，准确把握职业教育发展的阶段性特征，厘清职业教育发展转变的趋势和动向，是当前职业教育改革创新取得预期成效的重要保障。

1.在教育模式上，由参照普通教育向类型教育转变

改革开放以来，尽管我国职业教育的恢复建设基本上是与普通教育同步进行的，但是在后续的发展进程中，职业教育并没有办出特色，并逐步向普通教育靠拢。究其原因，主要由于：

(1)职业教育理论研究薄弱，实践经验不足。我国普通教育通过借鉴苏联的教育模式，早在建国之初就初步建立起了相对完善的教育体系。[4]与之相较，职业教育的理论研究则要薄弱得多，不仅在关于“培养什么样的人才”的教育目标定位上屡经变迁，在“怎样培养人才”的教育体系构建上也存在诸多问题。在教育实践层面，由于缺乏科学理论指导，对职业教育的性质和规律认知不足，职业院校只有先参照普通教育来建设教育教学体系。

(2)政府重视程度低，经费投入不足。早在20世纪90年代，我国工业领域就已经出现了技术人才短缺的情况，国家也明确提出要大力发展职业技术教育。但实际上，从那时起，国家对各阶段职业教育的经费投入一直都远低于同等层次的普通教育，不仅职校学生的生均拨款低于同等学力普通教育的水平，而且职业院校在项目指标的分配、资源的获取等方面也处于弱势地位。职业教育想办出特色有心无力。

(3)职业教育发展的社会氛围不佳。社会民众受封建传统思想影响，对以文化知识教育为主的普通学历教育抱有极大的热情，对以技术技能传授为主的职业教育则存在着一定程度的歧视。这种状况不仅影响着广大民众的教育选择，也影响着政府决策和职业教育工作者的工作状态，成为职业教育不得不跟随普通教育模式来办学的重要因素。

随着我国产业经济的繁荣发展，职业教育理论研究的突破以及实践经验的积累，职业教育发展的社会环境已经焕然一新，到了需要全面推动职业教育由参照普通教育向类型教育转变的关键期。首先，在我国深入实施供给侧结构性改革，大力推动产业转型升级的宏观背景下，职业教育在国民经济发展中的重要地位越发凸显，职校毕业生的就业率连年超过普通教育，使社会各界深刻认识到发展职业教育的重要性，逐渐地打破广大民众对职业教育的固有偏见和认知，职业教育发展的社会环境逐步得到优化。其次，2010年以来，国家不仅密集出台了深化职业教育改革、推动职业教育现代化建设的一系列政策措施，还逐年加大职业教育经费投入，随着财政性教育经费占国内生产总值比重的提升，职业教育发展的物质基础将更加雄厚，这一切都为职业教育向类型教育转变创造了优越条件。

2.在发展路径上，由行政命令主导向主动适应社会产业发展需求转变

与经济领域的改革进程相比，我国教育领域的改革是明显滞后的。20世纪末期，我国市场经济体制基本确立，民营经济蓬勃发展，经济社会活力得到空前释放。并且在我国加入世界贸易组织以后，经济体制改革得到进一步的加速和深化，为我国工业体系的完善和经济社会的繁荣奠定了坚实基础。然而，由于我国职业教育正处于规模扩张期，大好的发展形势掩盖了教育管理体制中所存在的问题，导致本应与经济体制改革同步进行的教育体制改革进度缓慢，行政命令成为职业教育办学的主导和发展驱动力，职业教育未能与产业和市场很好地结合起来。这一时期行政命令对职业教育的主导主要体现在三个方面：其一，职业院校的组织序列依据行政级别来划分，院校主要领导由行政任命产生，同时职业院校的部门设置、职能分配、组织架构、决策管理等都套用上令下行的行政管理模式。其二，职业院校办学自主权缺失，行政机构的教育管理边界过宽过泛，地方政府和教育行政部门以大包大揽的方式介入院校治理。其三，职业院校治理呈现出以政府为主导的“一元化”特征，在行政管理文化和模式的制约下，不仅与职业教育直接相关利益主体——教职员工、学生群体被排斥在院校治理体系之外，企业、行业组织、社会团体等也丧失了参与职业教育办学的机会和渠道。行政主导是职业教育办学市场化程度偏低、职业院校办学活力缺失的主要原因。[5]在当前我国产业转型升级方兴未艾的背景下，职业教育必须加快管理体制机制变革，促进职业教育发展路径由行政命令主导向主动适应社会与产业发展需求转变，让职业教育的供需两端真正对接起来。

加强职业教育与产业需求对接，要重点关注两点：第一是国家产业和教育发展政策。《中国制造2025》列出了我国建设制造强国的战略任务，提出了需要重点突破的技术和产业领域。《实施方案》明确指出：“围绕现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等技术技能人才紧缺领域大力开展职业培训。”这都为职业教育与产业需求对接提供了指导，职业院校应当瞄准国家战略部署专业建设和人才培育工作。第二是人力资源市场需求结构和职业形态的变化。在产业变革加剧和商业创新涌起的今天，职业形态、岗位需求的变化既迅速又剧烈，职业院校理应与行业组织、企业、社会团体等主体紧密联系，同时关注专业机构发布的相关报告，时刻关注人力资源市场的动态，保持对市场需求的敏锐性，并灵活调整专业布局、课程设置与教育内容。

3.在办学定位上，由学历教育向“学历教育+社会服务”并重转变

在我国职业教育发展历程中，学历教育一直居于主流地位，尽管在职业教育体系中，也存在函授、成人教育、职业培训等教育形式，但是总体规模较小，对职业教育建设发展的影响微乎其微。以学历教育为主是职业教育参照普通教育模式的表现和结果，某种程度上起到规范职业教育人才培养模式和学习成果认定机制的作用，符合我国对职业教育发展的特定阶段要求。随着我国经济由高速增长阶段进入高质量发展阶段，社会经济发展变革要求职业教育为产业界提供更高素质和多元化的专业技术技能人才。与此同时，经济社会发展方式的转变促使职业形态和岗位需求快速变化，各行各业的劳动者都面临着就业知识和技能过时的问题，亟须通过接受职业再教育进行“充电”，职业教育再一味固守以学历教育为尊的发展理念和路径已显得不合时宜。从职业教育自身的性质和规律来看，职业教育具有跨界性、技术性、职业性、社会性等特征，贴近社会、与生产实践结合是职业教育人才培养的基本要求。[6]囿于校园内的学历教育并不能很好地体现职业教育本身应有的特性，也不完全符合职业教育提质增效的内在要求和自身发展的客观规律，面临新的经济社会发展形势，职业教育要尽快实现由传统学历教育向“学历教育+社会服务”并重的格局转变。

(1)职业教育要优化学历教育。职业院校开展社会服务需要以学历教育为依托，做强职业教育，不仅要加快提高学历教育质量，还要不断完善学历教育体系，横向打通职业学历教育与普通学历教育之间的屏障；纵向提升职业学历教育的层次，向着本科、研究生层次的职业教育进发。

(2)职业教育要做优社会服务。职业教育提供的社会服务包括职业培训和专业服务两个方面，职业院校一要按照1+X证书制度实施的要求，改革教学体系和学习成果认证体系，强化校企合作，加强实践教学环节，拓展学生就业创业本领，同时加大对社会劳动者的职业培训服务力度。二要努力提升自身的科研水平，创新社会服务机制，为合作企业提供有价值的管理咨询、技术攻关、产品开发等专业服务，增强职业教育的社会服务价值。

三、《国家职业教育改革实施方案》实施背景下职业教育发展指向的新思考

从《实施方案》出台的背景和职业教育发展转变的要求来看，要明确职业教育改革发展的指向，抓住重点，努力形成集现代化治理、标准化建设、社会化发展三位一体的职业教育内涵发展新风貌。

1.现代化治理：形成依法治教、多元治理新格局

教育治理是国家治理体系的重要组成部分，建设具有中国特色的现代职业教育法治体系和治理结构，是深化职业教育改革的战略任务。《实施方案》提出“未来十年内职业教育要完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变的中期目标”，明确了政府在职业教育改革过程中的职责是规划战略、制定政策、依法依规监管。健全社会多元办学格局，划定政府管理边界，强调落实法律法规，职业教育改革要向着形成依法治教、多元治理的新格局演进。[7]构建职业教育现代化治理体系，要从以下几个方面着手：

(1)要加快完善职业教育法律体系。依法治国理念已经深入人心，实现全面依法治教也是广大职业教育工作者和职业教育利益相关主体的共同期盼。但是实际上，现阶段我国职业教育法律体系是不健全的，全国性的法律只有一部20年前颁布的《职业教育法》，如今职业教育发展的主客观环境早已不同往昔，职业教育办学实践也增加大量新内容，而相关法律法规却“原地踏步”，要实现依法治教，不仅要尽快修订《职业教育法》，还需要加强关于产教融合、校企合作、现代学徒制、混合所有制办学等方面的立法工作。

(2)政府要转变治理理念和管理职能，为职业教育深化改革提供指导和服务。政府是我国公共事务治理的权威主体，优化职业教育治理结构和治理体系，转变政府治理理念和管理职能是首要环节。《实施方案》已经明确了政府职能，各级各地政府要切实转换管理角色，从过去统管一切、大包大揽的管理者角色中走出来，扮演好指导者、协调者、服务者的角色，弱化管理权责，强化规划和监管职能，赋予职业院校更多办学自主权，拓展职业教育自主发展空间，激发职业教育微观主体办学活力。

(3)职业院校要与行业企业共同建立多元共治模式。政府在教育管理职能上的“瘦身”，为职业教育构建民主决策、多元共治格局留出了空间。社会多元办学需要职业院校与利益相关者共同建立多元化的现代治理体系，职业院校应当吸收行业专家、企业骨干、师生代表等成员进入决策机构，建立起更加民主、科学的决策流程，搭建起更加包容、多元的治理框架。

2.标准化建设：健全国家资历框架，完善教育标准

面对国内外的经济社会发展形势，制订和完善各级各类教育标准是我国深化职业教育改革，实现教育内涵式发展的内在选择。[8]《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》就已经提出制订教育质量国家标准，建立和完善国家教育基本标准的要求。《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》也提出要建立健全职业教育标准体系。《实施方案》也明确要求构建职业教育国家标准，完善教育教学相关标准，推进资历框架建设。可见，加强职业教育标准化建设，健全国家资历框架，完善教育标准是职业教育深化改革的重要方向。

(1)在构建国家资历框架上，一要体现出协调性。普通教育与职业教育的沟通衔接是当前我国经济社会发展的迫切需要，也是满足民众多元化教育需求的必要条件。国家资历框架建设要重点关注“普职融通”的问题，尽快制订各层次普通教育与职业教育之间学习成果认定的标准和使用方法。二要体现出开放性。国家资历框架是一个涉及全民教育和经济社会整体发展的宏观框架，它不仅要覆盖各级各类教育，还应当有助于教育与社会、人才与市场的对接和匹配，发挥优化配置教育资源和人力资源的作用。为此，我国应尽快建立和完善国家“学分银行”制度，制订不同类型学习成果认定的标准和转换的规则，为学习者在不同时间、不同阶段的学习成果认定和贯通提供制度依据，方便行业企业录用多元学习途径成长起来的人才，构建公民终身学习体系。

(2)在完善职业教育标准上，一要加快完善职业院校设置标准。国家教育部在2000年和2010年分别颁布了《高等职业学校设置标准(暂行)》《中等职业学校设置标准》，对各级各类职业院校设置的基本条件做出了规定。众所周知，近20年来是我国经济高速增长的时期，也是社会面貌日新月异的时期，多年前出台的职业院校设置标准已经不能适应当前的职业教育发展需要和经济社会形势了，亟须进行进一步的更新和完善。二要加强和完善教学标准。教学是职业院校培养人才的主要途径，当前我国中职学校和高职院校的专业体系中还有大量专业没有建立标准，造成职业院校专业教学规范缺失、质量不高。国家应统筹规划，尽快出台系统性的专业标准和课程标准，推动职业院校教学标准建设迈向更高水平。

3.社会化发展：促进产教融合，发展职业培训

20世纪30年代，著名教育家黄炎培先生在《职业教育机关唯一的生命是什么》一文中就指出职业教育：“从本质说来，就是社会性；从其作用说来，就是社会化。”所谓职业教育的社会化，一是指职业教育的办学要实现社会化，与职业教育相关社会主体都应当参与到职业教育办学过程中；二是指人才培养的社会化，要让受教育者获得更好适应社会的能力和素质。社会化不仅是职业教育的重要特征，也是深化职业教育改革必须遵循的基本路向。《实施方案》明确要求促进产教融合、校企“双元”育人，建设多元办学格局，等于明确了职业教育社会化发展的改革方向，就是要推动职业教育办学和育人充分彰显社会化特征，更好地发挥职业教育支撑产业经济发展的作用。实现职业教育办学的社会化，要着重打好产教融合、职业培训服务这两大“攻坚战”。

(1)要持续深化职业教育产教融合。深化职业教育产教融合是我国职业教育现代化发展的趋向，也是当前我国职业教育领域亟须解决的难题。尽管5年前《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》就已经提出了职业教育要走产教融合的发展道路，但是到目前为止，产教融合实践中仍然存在着不少困难和障碍，如校企联合办学的产权界定不清晰、行业组织等社会主体缺乏参与职业教育办学和育人的渠道等。为了破除职业教育产教融合的体制机制障碍，2019年以来国家相继颁布了《建设产教融合型企业实施办法(试行)》《实施方案》，进一步完善了产教融合制度，加大了对积极参与产教融合的企业的激励力度。各级地方政府、教育行政部门要在坚决贯彻落实国家政策文件要求的基础上，充分利用地方资金资源支持职业院校和企业联合办学、合作育人，并为各参与主体提供有效的指导和服务。

(2)加快配置职业培训资源，做优做强职业培训。职业培训一直是我国职业教育领域的薄弱环节，从侧面说明我国职业教育办学的社会化程度较低，职业教育资源没有很好地惠及广大民众。新时期深化职业教育改革，构建现代职业教育体系，必须把大力发展职业培训提上议事日程。《实施方案》启动了1+X证书制度试点工作，并要求落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责，面向社会开展职业培训。各级各类职业院校要高度重视职业培训资源和能力建设，优化教育教学体系，使之与校内开展的职业培训的要求相适应。同时加强与产业界的合作，共建共享职业培训资源，扩大职业培训受众，提升学校的职业培训能力和容量。

总之，《实施方案》为我国职业教育的改革创新提供了方向指导和任务安排，我们应当认真学习并深刻领会《实施方案》精神，在贯彻落实国家政策文件要求的基础上，通过思考和实践不断丰富职业教育现代化建设的内涵，为我国职业教育迈向更高水平献智献策。