职业院校全面开展职业培训的困境和出路——基于英国、德国职业教育培训立法的启示

吴青松，刘 群，巫 霞

(成都艺术职业大学 教务处，成都 611433)

2019年11月，教育部办公厅、人力资源社会保障部、国家发展改革委等十四部门研究制定了《职业院校全面开展职业培训促进就业创业行动计划》(以下简称《行动计划》)，提出全国各级各类职业院校面向全体劳动者开展大规模、高质量的职业培训，加快形成学历教育与培训并举并重的办学格局。[1]然而，现阶段职业院校全面开展职业培训，在制度规范、资源建设及行业企业参与度上，存在不少障碍和短板，急需深入研究和寻求有效出路。

一、背景解读

近10年来，我国技术工人的求人倍率一直保持着稳步上升的态势，截至2017年底，全国高技能人才只有4 791万人，仅占全部就业人员的6%左右，而随着我国产业转型升级的全面推进，未来产业生产对劳动力素质的要求将进一步提高，技术技能人才不足的结构性矛盾还将进一步凸显。人力资源总体质量偏低、结构不合理的现状不仅阻碍着我国从人口大国向人才强国的目标迈进，也对我国解决社会就业问题形成持续性压力，这是职业院校需要全面开展职业培训的核心背景。

从职业教育本身发展来看，教育规模“见顶”与教育结构失衡并存。从2010年开始，我国中等职业教育招生人数就从峰值一路下滑，到2018年已经达到了35.7%的降幅。尽管近年来高等职业教育招生数稳中有升，但是涨幅很小，在全国高考报名人数稳中趋降的形势下，未来高职教育的招生数量同样难言乐观。在教育结构方面，长期以来，与学历教育相比，职业培训在职业教育体系中一直处于附属地位，尤其是针对社会劳动者的一般技能培训和职业技能培训受到忽视。[2]随着终身学习时代的到来，职业培训在提升人力资源素质、促进经济高质量发展方面的作用将会更加显著。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：2020年前，我国将构建一个覆盖城乡全体劳动者，贯穿每个劳动者终身职业生涯的，适应不同劳动者多样化、差异化需求的终身职业培训体系。可见，职业院校全面开展职业培训，既是实施人才强国战略的需要，也是推动职业教育适应时代发展的需要。

二、职业院校全面开展职业教育的困境分析

从我国产业转型升级、促进社会就业创业的现实需要来看，职业院校全面开展职业培训具有一定的紧迫性，但是从当前职业院校的办学实力和培训能力来看，全面开展职业培训的条件尚不成熟，还存在诸多困境急需破解。

1.法律法规不健全，相关主体开展职业培训积极性不高

职业院校全面开展职业培训涉及学校师生、社会劳动者、行业企业等不同主体，每一类主体的权责范围及主体间产生矛盾纠纷应按照怎样的规范和流程进行调解，这些在职业培训大规模开展之前就应予以明确。但是在我国现行的法律体系中，尚未建立职业培训专门法律，职业培训相关规范依附于《劳动法》和《职业教育法》，除了这两部法律中的零星条文之外，企业和职业教育机构开展职业培训活动所遵循的规范多为部门规章，约束力差、适应性不强，难以发挥出应有的效力。

职业培训法律法规条文规定不够健全和系统，部分规定缺乏可操作性。如，《职业教育法》规定了职业院校的设立条件，也明确了职业院校有开展职业培训的职责，但是职业院校设立条件的规定，并没有涉及面向社会劳动者开展职业培训所应具备的条件。在企业开展职业培训方面，《劳动法》也仅仅是规定了“用人单位应当建立职业培训制度”“根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训”，至于企业应当建立怎样的职业培训制度，相关制度应达到什么样的标准，企业如果不履行培训劳动者的法定义务将承担怎样的后果等问题，则没有进行系统说明。[3]再如，职业培训作为一种教育活动，具有一定的持续性，在培训项目实施期间，要确保各参与主体都积极履责，就必须签订培训合同。但是《职业教育法》和《劳动法》均未就职业培训合同的签订、履行、变更、解除、转让以及违约等问题作出具体规定，导致职业培训合同签订处于一种自发随意的状态，难以激发相关主体开展职业培训的积极性。

2.管理机制不完善，职业培训各项工作难以有效推进

为理顺职业院校全面开展职业培训的管理机制，《行动计划》明确要求加强组织领导，并提出“各地教育、人力资源社会保障、发展改革、工业和信息化、财政、住房城乡建设、农业农村、退役军人、国资委、扶贫、工会、共青团、妇联、残联等部门要加强沟通协作，积极支持职业院校承担本部门(行业)及相关领域的培训项目，共同帮助职业院校协调解决开展培训工作中遇到的实际困难和问题”。如此多跨领域的部门要加强沟通协作，需要有一个专门的权威性机构进行管理协调。但目前各地方行政管理建制中未设立相应的管理协调机构或部门。

职业院校全面开展职业培训，根本目的是促进社会就业创业，这就要求职业院校应以市场需求为导向，与行业组织、企业之间联合开展职业培训。为保证合作顺利，要设立相应的管理机构和构建完善的协调机制。然而，目前我国职业教育产教融合、校企合作人才培养的主要目标群体是职校学生，职业院校全面开展职业培训无法沿用既有的管理架构和机制。但是，职业院校与行业组织、企业之间要在达成共识的基础上，再建立一套与全面开展职业培训相适应的管理体系，短时期内很难完成。在多主体合作机制和管理机构不完善的情况下，职业院校全面实施职业培训工作将遇到较大的挑战。

3.职业培训经费缺乏，培训质量得不到保障

足够的经费投入是职业院校全面开展职业培训的必要条件。根据教育部公布的2018年全国教育经费统计数据显示，全国高中阶段教育经费总投入为7 184亿元，其中，中等职业教育经费总投入为2 463亿元；全国高等教育经费总投入为12 013亿元，其中，普通高职高专教育经费总投入为2 150亿元。[4]《2018年全国教育事业发展统计公报》中的数据显示，全国普通高中共有学校1.37万所，在校生2 375.37万人；全国中等职业教育共有学校1.02万所，在校生1 555.26万人。全国普通本科院校共有1 245所，在校生1 697.33万人；高职(专科)院校共有1 418所，在校生1 133.70万人。[5]对比数据可见：中等职业教育与普通高中的教育规模比为65.47%，教育经费投入额度比为52.17%；高等职业教育与普通高等教育的教育规模比为66.79%，教育经费投入额度比约为21.80%。从发达国家职业教育办学投入经验来看，职业教育的办学成本通常是普通教育的2倍以上。即在中职教育与普通高中的教育规模比为65.47%的情况下，教育经费投入额度比至少应达到130.94%，同理，高职教育与普通高等教育的教育经费投入额度比至少应达到133.58%。但现实是，我国中职教育的投入实际比值仅为52.17%，高职教育仅为21.8%，与实际需求差额巨大。

根据以上分析，现阶段我国职业教育领域的财政性经费投入满足学历教育尚存一定的缺口，要在现有的学历教育基础上全面开展职业培训，培训质量恐怕难以得到有效保证。

4.企业主体作用发挥不足，尚未形成校企联合培训合力

引导和鼓励行业企业参与职业院校开展的职业培训，是《行动计划》的根本要求。《行动计划》全文多处指出要形成职业院校和行业企业共同推进职业培训的合力。但正如前文所述，目前我国职业教育产教融合人才培养主要面向的是职校学生，企业如何参与职业院校开展的职业培训，在方法、路径和模式上都需要时间来磨合。不仅如此，分析企业参与职业院校职业培训的动机也会发现，形成校企联合开展职业培训的合力仍需时日。

在解决全社会的就业问题上，中小企业和个体工商户是绝对的“主力军”，然而，当前广大中小型企业缺乏培训员工的能力和意识。截至2018年底，我国中小企业的数量超过3 000万家，个体工商户数量超过7 000万户，贡献了全国80%以上的劳动力就业岗位。然而，在职业培训方面，中小型企业却是劣势主体，因为绝大多数中小型企业没有富余的资源对员工进行系统化培训。新员工入职，主要依靠“老带新”，以边做边学的形式实现培训。囿于资源限制和经营压力，大部分中小企业管理者没有树立起培训劳动者的意识，当缺乏技术技能人才时，主要通过外部招聘来补足。与单个中小企业相比，大型企业需要的同样规格的技术技能人才数量更多，同时拥有更健全的员工培训职能部门和更充足的职业培训资源，更适合与职业院校联合开展职业培训。但大型企业容纳劳动者就业的能力毕竟有限，职业院校全面开展职业培训，培养的大部分技术技能劳动者要向中小企业输送，如何调动中小企业参与职业培训的积极性，赋予其参与职业培训的能力，进而形成与职业院校联合开展职业培训的合力，是落实推进《行动计划》面临的一项难题。

三、英国、德国开展职业教育培训立法的特色和成效

英国、德国作为全球制造业强国，也是职业培训高度发达的国家，两国不论是在职业培训制度建设上，还是在职业培训实践策略上，都有许多值得我们借鉴学习的地方。梳理总结英国、德国开展职业教育培训立法的特色和成功经验，对我国职业院校提升职业培训的能力，保障职业培训质量有重要意义。

1.法律体系完整严密，营造了优越的职业培训发展环境

英国、德国能建立高度发达的职业教育和培训体系，与它们完整的法律体系密不可分。英国、德国的职业教育培训立法起步很早，如英国100多年前就开启了职业教育法治化、规范化的治理进程，其最早的一部职业教育法律——《技术教育法》颁布于1889年。1944年，英国颁布了《巴特勒教育法》，正式将职业教育纳入公共教育体系。1964年，英国颁布《产业训练法》，这是一部针对职业培训的专门法律，从根本上解决了产业领域职业培训缺乏法律依据的问题。1973年，英国又颁布了《就业与训练法》，进一步规范了职业培训体制和管理机制。德国在职业教育培训立法方面的成就也很显著。20世纪下半叶，德国相继颁布了《联邦职业教育法》《职业培训促进法》《劳动保护法》《工商会法》等一系列法律，从法律上明确了行业和企业在职业培训中的主要职责，建立了“双元制”职业培训制度，并就职业培训的投资、机构、师资、管理、考核、证书发放等各个环节都做出了全面、细致的规定。尤其是《职业培训促进法》，对职业培训的目标、任务、实施、统计、执行机构、经费筹措等问题都做出了具体规定，有力推动了德国职业教育培训的发展。英国、德国的职业教育立法历史跨度大，积淀深厚，职业教育培训法律体系既系统，又全面，为职业培训营造了优良的发展环境。尤为值得一提的是，两国都出台了针对职业培训的专门法律，英国有《产业训练法》，德国有《职业培训促进法》，为开展职业培训奠定了坚实的法律基础，两国在职业教育立法方面的成功经验值得我们学习借鉴。

2.管理监督机制健全，保障了职业培训体系运转的效能

职业教育培训需要建立科学合理的管理监督机制。英国、德国的职业培训法律很重视管理监督机制的建设问题，从不同方面就职业培训的管理监督过程以及环节作出了详细的规定，确保了社会职业培训体系的高效有序运转。建立健全管理监督机制，首先要设置相应的管理机构。英国颁布的《产业训练法》明确规定：由企业和职工代表、教育专家代表按照一定比例组成“产业训练委员会”，成员要经过政府就业大臣任命。[6]这样就以法律规定、政府任命的形式确立了职业培训的权威管理协调机构，保证了产业训练管理与协调的高效性。《联邦职业教育法》规定德国的职业教育培训机构由三个层级、四类部门构成。在联邦一级，联邦经济与劳动部是立法和协调主管部门；联邦职业教育研究所负责职业教育及培训的科学研究、规划设计以及决策咨询。在州一级，州政府代表、州文教部代表、企业代表和职工代表共同组成州职业教育委员会，统筹一州的职业教育以及培训事务，州文教部长联席会议则为协调机构，下设职业教育委员会。在地区一级，各类行业协会是职业教育以及培训的自我管理机构，担负着企业培训资质认定、培训合同管理审查、结业考试组织实施、培训纠纷仲裁调解、培训规章制定以及培训过程监督等重要职责。《联邦职业教育法》不仅规范了职业教育及培训的管理框架，还对培训企业和受训者的关系、双方的权利和义务、培训机构设立资格、人员参与培训的条件、培训实施过程的监督以及培训结果的考核评价等都做出了具体规定，从而为德国的职业培训构建了一个系统严密的管理机制。

3.职业培训经费来源明确，夯实了广泛开展职业培训的物质基础

职业院校全面开展职业培训，培训经费的筹措无疑是一个重要而又现实的问题。为了保障职业培训的有序、稳定推进，英国和德国主要从立法层面确立了职业培训的经费来源。其中，英国的《工业培训法》规定：所有企业每年都必须按照其支付工资总额的一定比例缴税，作为国家支持全社会开展职业培训的经费，而对那些提供了职业培训的企业，则给予一系列培训奖学金资助。通过这样的形式，英国实现了全社会职业培训经费的重新分配，强制所有企业都参与到这项教育事业中，促进职业培训公平，保护广大企业提供职业培训的积极性。同时《产业培训法》规定：“产业培训委员会”可向所属本系统的企业征收训练费，以支持自身的活动，并向提供职业培训的企业提供资助，这就从法律上解决了英国产业领域职业培训经费不足的问题，大大提高英国各企业参与职业培训的积极性。德国筹集职业教育培训经费的法律规定与英国相近。《联邦劳动促进法》规定：联邦劳动局必须履行筹集职业培训经费、提供失业补助以及促进职业培训等职责。《联邦企业基本法》规定：企业总收入的2.5%必须用于职业教育。《联邦职业教育法》规定：所有企业必须按从业人员总数的7%提供职业培训位置，否则应额外承担相应税负。此外，德国法律还规定：每个企业都必须加入行业协会，行业协会下属企业每年不论是否有职业培训任务，都必须向所在的行业协会缴纳一定的培训费用，由行业协会设立的教育基金会负责规划、安排培训费用的使用及分配。

4.企业主体职责清晰，支撑了职业培训的有效开展

企业主体职责清晰、参与职业培训的权利和义务明确是英国和德国职业教育培训立法的重要特色。英国的《就业与训练法》规定：凡是未接受过职业培训的劳动者进入企业就业，企业都必须为其提供为期一年的脱产培训，企业在职职工必须以轮换的形式接受必要的在职培训。企业职工接受培训时，工资按照正常工作的标准支付，企业必须保证职工的培训时间。职工数超过100人的企业，必须设立培训中心，并配备专职管理人员和培训人员；职工数低于100人的小型企业要联合举办培训中心。德国《联邦基本法》规定：中学毕业生从事某一项职业之前，必须参加本行业的职前培训，否则企业不得录用。如果企业违规录用未参加职业培训或未取得相应资格证书的学校毕业生，将受到严厉处罚。在德国的“双元制”职业教育体系中，企业是承担职业技能培训任务的主体。《职业教育法》规定：企业必须依法与受训者签订培训合同，德国工商会(IHK)为学员注册登记，并根据《职业培训条例》规定的职业标准和职业培训框架制定培训方案和计划，监督企业实施培训。《职业教育法》还规定：企业不及时与受训者签订书面合同，培训内容有改动却没有向受训者出具书面说明，向受训者布置不符合或者超出培训目标的工作，未给受训者安排充足的学习时间，不配合监督部门的监督工作等，都属于违法行为。

从以上内容可以看出，英国和德国都高度重视企业在职业教育及培训中的主体地位，不仅明确规定了企业开展职业培训的法定职责，还详细规定了具体应如何履行相关职责，哪些行为属于未履行相关职责。在如此详实、清晰的法律规范下，企业自然清楚地知道自己参与职业培训的权利、责任和义务，也知道该如何履行相应的责任和义务，这是行业企业能够有效参与职业培训的重要条件。

四、启示与建议

学习借鉴英国、德国职业教育培训立法的优秀成果及成功经验，重在透过表象看本质，抓住两国发展职业教育各种策略方法中的要点和精髓，结合我国经济社会和职业教育发展实际，以解决国内职业院校全面开展职业培训所面临的困难和问题为导向，形成具有中国特色的职业教育培训发展方法路径。

1.加快职业教育培训立法

《行动计划》提出的各项工作和措施需要健全的法律体系来保障。英国、德国的职业教育培训立法特色和成效充分说明，制订职业教育培训专门法律，完善职业教育培训法律体系，是健立职业培训社会多元参与格局，保证职业培训质量的必要条件。

我国需加快职业教育培训立法进程。我国现行的职业培训相关法律仅有《劳动法》和《职业教育法》两部法律，且两者都不是专门法。[7]两部法律中涉及职业培训的内容有限，文本表述也比较模糊和宽泛，未能涵盖职业培训的全流程和各个工作面。对此，国家和地方立法机构应当提高重视程度，加快职业教育培训立法，尽快出台职业培训专门法律。拥有职业培训专门法是英国、德国职业教育培训立法的突出特点，社会性职业培训本身的复杂性、多元性以及公益性特征也决定了国家需要出台专门法律予以规范。全国人大及常委会应当尽快启动职业培训专门法的立法研究工作，借鉴国际职业培训专门法律的先进经验和优秀成果，根据我国全面开展社会性职业培训的实践要求，出台适合我国国情社情的职业培训专门法。

与此同时，我国还应加快完善职业教育培训配套法律制度建设。配套法律制度是职业教育培训法律体系中不可缺少的组成部分，也是英国、德国职业教育培训立法的通行做法。我国除了需要修订完善《劳动法》《职业教育法》两部基本法律，增加职业培训专门法律之外，还要加快职业培训配套法律制度的建设工作。首先，要加强与职业培训直接相关领域的立法工作，如建设产教融合型企业、深化产教融合、校企合作等；其次，各地方要根据区域社会经济发展情况以及职业培训开展的现实需要，制订地方性职业培训法规，形成系统支撑职业院校全面开展职业培训的法律体系，为全社会职业培训的规范化、法治化营造良好的法律环境。

2.加强职业培训机制建设

在全国范围内加强多主体联合实施的职业培训，需要成熟完善的管理协调机制来推进。《行动计划》在“行动要求”部分分别从加强组织领导和强化实施管理两个方面，就职业培训的管理协调机制建设提出了一些指导性意见，但总体来讲，其表述偏于模糊和泛化，实践指导性不足。为了保障职业院校全面开展职业培训的顺利推进，应学习借鉴英国和德国的立法经验，从加强管理机构建设和强化过程管理两个方面着手，加快机制建设。一方面，要尽快建立专管职业培训的权威管理机构。在我国现行的教育管理体制下，社会性职业培训事务主要归人力资源社会保障部管辖，职业院校办学事务则归于教育行政部门管理。职业院校全面开展职业培训，与行业组织、企业等主体的协同与配合应由哪个部门来管理，目前尚不明确。《行动计划》要求各地教育行政部门、人力资源社会保障部门、发展改革委员会、财政部门、工会、共青团、妇联、残联等加强沟通协作，同样需要一个强有力的权威部门来牵头和组织。我们应借鉴德国的做法，不仅要在政府内部设置高规格的职业培训专管机构，授予其足够的权限，组织调动相关部门配合职业培训的实施。还要建立社会性管理协调机构，如职业教育委员会、行业协会等，承担起一般性的决策咨询、调查研究、组织协调、监督管理职能，分担政府部门的管理压力。

另一方面，要逐步完善职业培训管理和运行机制。在职业培训立法尚不完善的条件下，政府应当出台针对职业院校全面开展职业培训的管理办法或者规章条例，以文件的形式确立职业培训各项工作的管理框架，明确职业院校、企业、行业组织、劳动者等各主体的权利、责任和义务，促进各利益相关主体各司其职、协同配合。除此以外，还要详细规定劳动者参与培训的条件，职业院校招生与开展培训的流程，培训实施过程的监督方式，培训结果的考评办法等，为职业院校开展高质量职业培训提供坚实的管理保障和制度保障。

3.拓宽职业培训经费筹集渠道

职业院校全面开展职业培训的经费困难主要在于国家的财政性教育经费投入不足和产业资本支持力度薄弱。对此，拓宽职业培训经费的筹集渠道，也应当从以上两个方面着手。长期以来，国家和社会一直较为重视普通教育发展，在国家财政性教育经费分配上主要向普通教育倾斜，职业教育的地位低于普通教育，很大程度上是我国长期以来发展教育事业的理念和方略出现偏差而造成的。德国职业教育长盛不衰，重要原因就在于职业教育在政府和社会中的认可度都非常高。早在20世纪初，德国高等职业院校数量就已经超过了普通高等院校，占到高校总数的59%。[8]据统计，2016年德国各类中学(包括普通中学、实科中学和文理中学)所有毕业生中，约60%的年轻人选择接受“双元制”职业教育，并且近两年该比例仍呈上升趋势。[9]反观我国，不论是在教育规模上，还是社会民众的认可度上，职业教育都不如普通教育，这种不合理的现状急需改变。国家和地方各级政府应当尽快调整财政性教育经费的分配结构，扭转一味把教育经费“大头”投向普通教育的传统做法，把更多资金投入到职业教育领域，投入到职业培训的建设发展当中。

在引导产业资本支持职业教育发展方面，英国和德国都是通过普遍性征税和设立行业基金的方式筹措职业培训费用，让企业承担更多的培训成本，而对积极承担职业培训任务的企业，则给予一定的奖励和资助。我国可以参考英国和德国的做法，通过向所有企业征收教育税的形式充实职业培训经费，同时给予参与职业培训的企业金融支持、税费减免、财政补助、物质奖励等激励。

4.确立企业在职业培训中的重要主体地位

在英国、德国的职业教育及培训法律规范里，企业主体的地位、权利、义务都非常明确，在实际的国家职业教育体系运转过程中，企业育人主体作用能够得到充分发挥，这一点在德国的“双元制”职业教育模式中表现的尤为突出。在我国职业院校全面开展职业培训，应总结借鉴德国的“双元制”职业教育的办学经验，从中找出发挥企业重要主体作用的路径方法。具体来看，德国除了以法律形式明确了企业在职业教育及培训中的地位和职责以外，还通过广泛的社会宣传来激发企业参与职业教育的积极性。长期以来，德国工商总会及其分支机构都致力于扩大“双元制”职业教育的影响，自2013年德国提出工业4.0战略以来，更是在全球范围内积极宣传推介，企业参与职业教育成为培养新一代复合型和创新型业技术技能人才的旗帜。而在我国，企业参与职业教育以及培训通常只有业内的机构和人员才有所了解，民众不论是对企业育人的责任和义务，还是对企业如何培训员工，所知甚少。国家出台的职业教育政策和职业培训政策，往往仅限于职业院校和行业企业的范围之内，除了直接相关者，社会各界难以深入了解这些政策措施出台的意义及内容。突出企业在职业培训中的重要主体地位，要塑造全社会关注和支持职业培训发展的文化和舆论氛围。企业人首先是社会人，只有形成有利于企业主体作用发挥的社会氛围，企业职工和管理者才更容易树立起积极参与职业教育及培训的意识。政府、官方媒体和大众媒体应当加大宣传力度，广泛宣传企业的社会责任，宣传企业参与职业教育及培训的意义和作用，深化全社会对企业主体地位的认识，利用舆论和文化的力量引导企业参与职业教育人才培养。