浅谈城乡居民基本养老保险的全民参保计划 ——以福建省南平市建阳区为例

文/周艳梅

一、社会保险全覆盖情况概述

2014年5月，人社部提出全民参保计划。2014年8月，福建省批准两个首批全民参保登记计划试点县。2015年12月，福建省南平市建阳区成为福建省批准的第二批全民参保登记计划试点县。2016年初，建阳区印发了《南平市建阳区全民参保登记计划实施方案的通知》，根据实施方案的指导，要入户调查，首先要摸清底数，底数应以人员基础信息和社会保险业务信息两类数据为主。人员基础信息应当以公安户籍人口数据为重点，社会保险业务信息则来自各个险种业务数据及跨省社保业务数据。将社保业务数据库与公安人口数据库比对后，筛查出符合条件而未参保的人员，同时将各个险种业务系统数据进行比对，进一步确定各险种之间重复参保或遗漏参保的问题。

在福建省人社厅的技术平台支持、建阳区政府的机制保障和财政经费的大力支持下，建阳区的全民参保登记入户调查于2016年底全面完成，进入数据动态维护、入户常态化新模式。

2017年，人社部要求所有省份都要全面启动全民参保登记工作，全面完成辖区内所有目标人群的调查登记工作，并实现参保登记数据省级集中管理，为建立国家级全民参保登记数据库及联网入库做好准备。截至2017年5月20日，建阳区已开展入户调查人数100182人，入户率达99.66%，居福建省前列。

2018年，各级社保经办机构将工作重点从“登记”转向“精准扩面”。建阳区根据《福建省人力资源和社会保障厅关于开展全民参保登记数据分析运用推进养老保险法定人员全覆盖的通知》文件精神，利用已经基本完成的国家级全民参保登记数据库及省级数据库，锁定未参保人员，开展参保扩面工作，推进基本养老保险法定人员全覆盖。

截至2018年底，2018年度全省基本养老保险扩面完成数594732人，建阳区完成扩面数7677人（其中城乡居民养老保险扩面数4808人）。

2019年省厅将全省参保数据、全国参保数据、公安户籍信息和死亡殡葬信息重新比对，重新筛查出270万疑似养老保险扩面对象，并剔除16～23周岁学龄期间人员发放给各地，在此基础上，全面核实疑似扩面对象人员信息，进一步核减在校生、军队服役人员、死亡人员、失踪人员等不属于参保对象的人员。

截至2019年底，2019年度全省基本养老保险扩面完成数454699人，建阳区完成扩面数8523人（其中城乡居民养老保险扩面数6169人）。

全民参保计划的主要目标是扩大社会保险覆盖面，尽管各级都在积极部署推动全民参保工作并取得了一定的成果，仍有部分符合参保条件的对象未纳入社会保障这张大网，在具体实施参保扩面的过程中存在不少问题。

二、全民参加社会保险工作中存在的问题

（一）全民参保数据库仍不够完善

1.入户调查登记结果质量程度不一。由于全民参保入户调查登记的最终结果是由广大基层经办人员完成的，故入户调查数据的质量，取决于基层经办人员的主观负责态度因素，大部分经办人员本着认真负责的态度，踏实入户，如实将调查结果反馈至全民参保数据库，但不排除少部分人员为应付工作，不论情况是否依据事实，部分反馈至全民参保数据库，如将未认真落实的人员简单归类为“人户分离联系不上”。

2.数据共享机制不健全。一是各险种及各省的统筹层次不一致、业务系统部署层级不同，导致各险种交换共享数据存在困难。例如，机关保险主要以县级为统筹，同时存在初代身份证信息未核实更正与省级统筹的城乡居民养老保险二代身份信息难以衔接比对的问题。二是跨部门的信息比对和共享存在一定壁垒。建立完整准确的全民参保信息库需要与多个部门交换获取数据，例如公安、民政、教育、监狱、卫生系统等。但近年来电信诈骗防不胜防，信息贩卖及骚扰电话越发猖獗，导致人们对个人相关信息保密的重视程度越来越高，故对相关数据的安全性要求也越来越严格，各种潜在的安全因素制约着跨部门之间数据共享的流畅性和实时性，而公安基础人口信息的安全性更是重中之重，导致人社部门和公安部门数据实时共享出现很大的瓶颈。大部分地区人社部门与相关部门间的数据交换采取一次一议、临时拷贝的方式，可持续性堪忧。

3.入户常态化机制实施有难度。由于当前人员流动快、人户分离情况增多、参保情况的变动频率增大，而全民参保库的信息更新滞后于实际情况的变动，因而入户的目标对象不够准确。同时，基层工作人员待遇低且任务繁重，导致入户常态化的积极性不高。因入户不及时，进一步影响了数据库的准确性和实用性。

综上所述，入户调查登记是否及时、调查结果准确与否以及跨部门数据实时共享的瓶颈影响了全民参保数据库的质量。跨险种数据共享的制约，尤其是参加险种及参保状态等信息项不全、不准等问题，直接影响到“精准扩面”。

（二）参保全覆盖有难度

1.城乡居民基本养老保险参保遵循自愿原则，而非法定强制原则。自2013年福建省实施一体化的城乡居民养老保险政策以来，符合条件可以直接享受养老待遇的居民积极参保，大部分缴费期的居民也踊跃参与，然而一些偏远农村的农民及少部分城镇居民由于知识文化水平低、主观因素等各种原因，新政策接受程度低，不能正确理解国家推行养老政策的用意，导致参保意识薄弱，不愿意参保。即使近年来国家大力推行社保扶贫政策，建阳区也及时出台了为符合条件的困难群体全额代缴建阳区最低档次的城乡居民养老保险费政策，个别困难群体仍然坚决不参加城乡居民养老保险及其他养老保险。为了扩大覆盖面并维持正常参保缴费，建阳区相关部门消耗了大量的人力、财力，有时还达不到预期效果。

2.各险种政策不够全面、完善，无法满足各类不同群体的多层次需求。目前福建省城乡居民养老保险缴费档次共有12个，最低档次为每年缴费200元，最高档次为每年缴费3000元。若选择200元档次，以当前经济及利率水平测算，每年按时缴费满15年后，预估每月可领取待遇160元左右，远远不足以养老。若选择3000元档次，以当前经济及利率水平测算，每年按时缴费满15年后，预估每月可领取待遇600元左右，相对企业职工养老保险的退休金来说仍有不少差距。2020年度福建省灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的最低缴费额为每年7761.60元，比城乡居民养老保险的最高档次3000元提高了不少的跨度，且灵活就业人员的大部分缴费不计入个人账户而计入统筹账户，只有小部分缴费额计入个人账户，如死亡只允许继承缴费总额中的个人账户部分，相对而言“投资回报”风险较大。故有人认为200元的缴费档次太低，月领养老金100多元对他们来说根本起不到养老的作用，而让他们缴纳灵活就业人员形式的企业职工养老保险，负担太大且有风险，索性不参保。

3.由于当前社会保险政策规定养老保险至少需缴费满15年，导致有相当一部分人员因政策理解不透而选择观望和等待，不打算马上参保，而等到距离领取待遇年龄恰好15年的时候再参保。许多已经参保的人也选择缴费满15年后不再续缴而中断缴费。

4.因人员流动大，存在不少人户分离、联系不上等情况。随着社会经济水平的发展，农村富余劳动力逐步向工业化城镇转移，部分村民整户常年外出，甚至在当地买房安家，几乎与本地再无联系，但因户籍未迁出，若在务工地未参加养老保险，则仍属于户籍地的目标扩面群体。这部分人员联系不上，无法动员其参保，都属于参保全覆盖这张网的“漏网之鱼”。

5.基层经办队伍的能力和素质参差不齐，且待遇极低，导致参保扩面工作积极性不高，影响扩面效果。城乡居民养老保险的各项工作主要依托基层经办人员来开展，基层经办人员的能力、素养等客观及主观因素直接影响城乡居民养老保险的工作情况。由于城乡居民基本养老保险涉及数万城乡居民，情况复杂、工作繁琐且工作量大，目前直接服务广大城乡居民的村级协理员的待遇极低，无明确固定的待遇，缺乏激励机制。农村地域广阔，要为每一个未参保人员提供上门服务的成本较高，导致推动参保扩面工作的动力不足，工作难以做足做细，真正落到实处。待遇低也导致村级经办人员不稳定，经常变动，未能对参保对象提供持续的服务，且因变动快而未能深入学习使得自身对相关业务政策理解得不够深入、透彻，也制约了为群众贯彻参保政策、改变群众参保观念的可能性。具体负责社会保障工作的乡镇街道保障事务所也属于无经费、无人员编制机构，无法为村级经办人员提供良好的政策指导和培训活动，制约了社会保障工作的高效、持续开展。

三、关于进一步实现参保全覆盖的对策和建议

（一）要真正实现全民参保，必须加强法治保障建设。基本养老保险政策是实现广大人民群众老有所养、老有所依的重大惠民政策，具有积极深远的意义。城乡居民养老保险的缴费起点极低，缴费档次多，可选择性强，且目前全国各地依托精准扶贫政策也都出台了相应支持贫困人口参加养老保险的代缴政策，避免了贫困人口因无力缴费而未能参加养老保险的情况发生。在此背景下，鉴于基本养老保险的重大意义，基于权利与义务对等，为了每个符合条件的城乡居民将来都能享受养老待遇，笔者认为，可推行基本养老保险的强制性原则。完善社会保险法，明确社会保险法的强制性与个人的缴费责任，弱化地方政府的催缴责任，避免相关政府部门为维持正常参保缴费率，而消耗大量管理成本

（二）探索政策创新，真正满足各类群体的多样化需求。一是创新完善政策，在现有基础水平上适当提高城乡居民养老保险的缴费档次，尽可能实现城乡居民养老保险缴费政策与企业职工养老保险缴费政策无缝对接，以便参保人员根据自身实际情况灵活选择缴费档次，并享受到相应合理预期的养老待遇。二是将更多的财政资金倾斜到缴费补贴上，让按时缴费的人享受到更多的缴费补贴，同时鼓励多缴多得、长缴多得，调整养老待遇时根据历年缴费档次高低和缴费年限长短区别对待，直观上刺激广大城乡居民积极参保，每年按时缴费和多缴费，也可节约政府的催缴成本。三是在国家财政可承受的范围内加大幅度提高城乡居民养老保险待遇，提高该险种的吸引力，让城乡居民共享改革发展成果。四是探索建立各险种更为科学及便捷的转移方式，应对各类人员流动的新情况，满足参保人员可以根据工作情况变化随时转移衔接险种。如提高各险种统筹程度，建立更为科学的信息管理系统，以便参保人在各险种便捷衔接过程中能保留历年参保情况、缴费记录及个人账户信息，方便溯源及衔接。

（三）进一步完善全民参保数据库，以便更精准地服务全民参保工作。全国各险种需加快信息建设步伐，尽快实现各险种实时业务数据省级统筹，并规范接口标准，各省级数据库统一接入部级数据库，并实现数据实时更新，从源头上打破跨险种跨省交换业务数据的技术壁垒，形成最直观的动态更新信息网。同时，加强对信息数据存储、传输和使用安全的制度及技术保障建设，探索数据权限控制大小与开展业务便利性相协调，既能满足不同层级不同部门的业务需求，又能最大限度保障数据安全。加强相关法律教育，加强监管，一旦发生数据泄露等安全事故，绝不姑息。在保障数据安全的基础上，建立与各部门的数据实时共享机制，推进可监控的实时共享信息平台的建立。利用实时准确的全民参保数据库，更精准地指导基层经办人员有目的地提供入户服务，有的放矢，事半功倍。还需充分利用公安、电信等部门的协助，尽早排查人户分离、无法联系的人员信息，落实其未参保的原因，及时动员其参保，使符合参保条件的群体在人员流动过程中仍处于社会保障的范围中，而不遗漏。

（四）提高基层经办人员待遇，稳定经办队伍建设。加强体制改革，落实乡镇街道保障所开展工作的经费来源渠道，落实人员编制，以便有固定的人员和经费为村级经办人员直接提供业务指导和培训。将村级协理员纳入规范化管理，明确待遇标准，使其付出与收获成正比，调动其工作积极性，持续深入服务群众。用完善的激励机制、健全的待遇保障来稳定村镇两级经办队伍，增强经办力量并提升经办服务质量，维持参保扩面工作的稳定性和持续性，提升扩面工作的自主性和积极性，让入户常态化机制真正落到实处。

（五）加强政策宣传，提升全民参保意识。农村地域广阔、地广人稀，每一次的政策变动对宣传都是一次不小的挑战。只有把宣传真正落到实处，才能从根本上提高居民群众的参保意识。通过宣传单、村村通广播、短信、融媒体平台、微信等多种渠道广泛宣传全民参保计划工作的意义，以此为契机，扩大社会保险政策宣传，积极做好城乡居民养老保险最新政策解释，大力宣传多缴多得、长缴多得的好处，引导广大群众主动了解社会保险，提升全民参保意识，积极参保，为实现社会保险法定人群全覆盖营造良好氛围。

（六）大力推行社会保险便民服务，提升信息化手段，优化社保业务经办流程，为参保人员提供便捷服务。在推进全面实施全民参保计划工作中，以湖北省红安县待遇领取资格认证事件为契机，在全国人社系统开展便民服务行动，充分利用各部门的 “大数据平台”等现代化手段，各相关单位协作努力，取消或减少向参保对象索要各种纸质材料、证明等流程，尽量实现审批事项最简的经办服务。同时，充分运用智能信息化手段，让参保对象足不出户就能轻松办理业务，让群众切实享受到“互联网+人社”带来的“网上办、自助办、掌上办”便利，必要时还应提供经办人员上门服务。

综上所述，全民参保计划的实施，从全民参保登记入户调查到全民参保精准扩面，使我国社会养老保障建设实现了跨越式的进步，大大推进了我国总体社会保障水平，对维护社会稳定和提升人民群众幸福感做了极大的贡献。但我国的社会保障水平与发达国家仍有差距，在尽快实现养老保险全国统筹、参保全覆盖的目标道路上仍需继续努力，争取更好地服务人民群众。