广东省工伤预防服务体系建设现状与思考

刘辉霞 夏季

（ 1.广东省工伤康复中心 510440 广东广州 2.广东省人力资源和社会保障厅 510030 广东广州 ）

0 引言

思想是行动的先导。据国务院新闻办公室2019 年发表的《平等、参与、共享：新中国残疾人权益保障70 年》白皮书中介绍，我国现有残疾人8 500 万。有数据显示，到2030 年，每年新增残疾人200 万～250 万，残疾的主要原因不再是先天因素，而以意外伤害（工伤事故）为主[1]。截止到2018 年末，我国劳动者约7.76 亿人，工伤保险参保人数2.39 亿人，认定（或视同）工伤110 万人[2]。广东省工伤参保人数3 739 万人，工伤认定人数14.64万人[3],工伤职工中20～40岁的青壮年男性占2/3以上[4]。

广东省相关政府部门高度重视，出台了一系列法规、政策、标准，搭建了相对完善的工伤预防服务体系，构建了政府、企业、职工共建共治共享的工伤预防工作新格局，形成了多方共赢、良性互动的政策效应。工伤发生率从2012 年的0.56%下降至2018 年的0.34%，保障了劳动者的生命安全，分散了企业风险，提高了工伤保险基金使用效率。

1 广东省工伤预防服务体系建设现状

1.1 建章立制，着力完善工伤预防制度体系

为了工伤预防工作有章可循、有法可依，从1998 年开始，广东省用地方性法规形式奠定了工伤预防的法律地位和制度基础。一是立法保障工伤预防开展。《广东省工伤保险条例》把“促进工伤预防”作为立法的宗旨之一，明确工伤保险基金可用于工伤预防支出，规定了工伤预防费提取比例并作为专项经费管理使用，奠定了工伤预防法制基础。二是规范工伤预防费管理使用。制订了《广东省工伤保险专项经费管理办法》，明确了工伤预防费支出范围、使用主体、预算管理、用款程序和监督管理等内容，做到了厘清边界、细化程序、明确责任、强化监管，信息公开。三是推行工伤预防项目实施模式。根据国家部署，结合广东省实践，按照“政府主导，专业运作，项目驱动”的工作模式，实行项目管理。出台了《广东省工伤预防项目实施办法》，对工伤预防项目重点领域确定与发布、申报、项目遴选及确定、组织实施、评估验收、结算等具体过程作出规定。做到全流程管控，强化事前事中事后监督。建立档案管理制度，实现可查询、可追溯的全过程痕迹管理。四是制定行业工伤预防标准。通过10 多年的经验，广东省部分地市，通过专业机构与大学合作，归纳总结了19 个行业的企业现场工伤危险因素评估标准，做到人手一册，起到了较好的引导示范作用。

1.2 加大投入，持续健全工伤预防三项长效机制

建立工伤预防三项长效保障机制，确保工伤预防工作可持续开展。

一是建立技术保障机制。组建省、市两级工伤预防专家库，负责在工伤预防项目遴选评审中提出评估意见，在项目评估验收中提供技术支撑；组建工伤预防专业机构及团队，以省工伤康复中心为依托，成立工伤预防专业团队，指导企业改进生产环境，培养企业工伤预防培训导师；充分发挥广东省工伤康复中心示范基地的引领示范作用，积极培育工伤预防专业机构与专职培训导师。

二是建立经费保障机制。工伤预防费纳入人大预算管理，据实列支。近年来，广东省年均支出8 000 万元，占基金征缴的2%，解决了工作开展的经费问题。

三是建立部门协作机制。广东省各级人社部门注重与应急、卫生、财政、住建等部门协作，发挥人社部门经费保障优势和应急、卫生、住建等部门行政主管优势，在宣传培训、信息共享、监督检查等方面密切合作，建立工伤预防联席会议工作制度。

1.3 聚焦重点，工伤预防宣传培训有成效

1.3.1 抓好宣传提高工伤预防意识

着力构建全方位、立体化的宣传格局，推动劳动者从“要我预防”向“我要预防”“我会预防”转变。

一是以“点”为支撑，开展针对性宣传。以高危职业人群为重点，有针对性地发放宣传资料、提供咨询服务、参与知识竞答、微电影、公益广告、上网阅读、案例分享、警示教育基地参观等，开展针对性宣传教育。

二是以“线”为主轴，突出重点行业宣传。对高危行业精准施策，重点“抓两头顾中间”，主要针对企业负责人和一线员工和班组长代表进行工伤预防的宣传，提高全行业内劳动者的工伤预防意识、知识和技能。

三是以“面”为基础，打造宣传品牌。通过工伤预防名师大讲堂、百厂行、巡回义演、知识竞答、技能比武、移动体验车等品牌活动，扩大宣传覆盖面。

四是以“活”为特点，创新宣传载体。既发挥传统媒体的权威优势，又利用新媒体的覆盖优势，还创建了互动体验式工伤预防警示教育基地，与其他部门联合行动等活动，构建工伤预防全方位、立体化宣传新格局。

1.3.2 抓好培训，提高工伤预防技能

以企业需求为导向，突出精准与实效，从“传统的被动灌输”向“双向互动与持续改善”培训模式转变，取得了较好成效。

一是利用大数据精选培训对象。通过全省工伤保险信息集中系统数据库，找准培训的重点行业、重点企业和重点人群，精准施策。

二是量身制订培训内容。组织省工伤康复中心，编制了不同人群工伤预防培训基础教材和大纲，要求培训导师结合企业现场巡查评估情况，制作培训内容，做到“一企一课”，保证了培训内容的针对性与实用性。

三是推行互动体验式培训模式。该培训模式的特点在于：有相对科学的工作流程，培训前的工伤危险因素评估，不同人群的互动式培训和培训后的持续跟踪回访，突出可持续改善[6]。

四是开发在线学习培训系统。与专业机构合作开发了“工伤保险在线学习培训系统”，随时随地在线学习，有效提升了职工工伤预防意识和技能。

1.4 奖惩结合发挥浮动费率杠杆作用

充分发挥企业的主观能动性，广东省采用费率调浮来压实工伤预防工作。对安全生产情况好、基金使用少的用人单位下调费率，上下浮动幅度最高达50%，发挥了浮动费率杠杆的激励和约束机制，促进企业主动做好工伤预防，减少工伤事故与职业病的发生。

2 存在的困难与问题

2.1 工伤保险职能部门不健全，专职人员不足

目前，广东省大部分地市均未设立专门从事工伤预防的行政和（或）经办职能处（科）室，也未有专门从事工伤预防的专职人员编制。众所周知，工伤预防工作作为工伤保险的首要职能，工作任务重、流程长、要求高、内容多、金额大、监管严，需要探索的工作多，迫切需要配备有专职人员和科室来承担此项工作，不能再将工伤预防工作作为某一处（科）室的附加工作，从而导致工作难以开展。

2.2 工伤预防费用使用范围过窄，基金作用发挥不充分

2017 年人社部、财政部、卫计委、安监总局联合印发《工伤预防费使用管理暂行办法》，该办法的出台收窄了工伤预防费的使用范围，规定工伤预防费只能用于宣传、培训两个项目。在试点时期可以开展的职业危害岗位职业健康体检、工伤预防事业课题研究等项目，都被剔除了，从某种意义上来说，限制了工伤预防费的使用，也阻滞了工伤预防事业的发展。

2.3 工伤预防各项标准还不完善，监管难

工伤预防工作是利国利企利民的好事，如何将工伤预防费合法、合规地用到实处，监管是难点。项目开展的事前、事中、事后监督缺乏评判标准和监管手段。

2.4 专业机构与人才还不足，亟需培育

2.4.1 专业机构与专业人员匮乏

我国工伤保险起步晚，发展快，职能优化进程较快，工伤预防专业机构和技术人员缺乏。目前，高校没有设置工伤预防专业，人才培养渠道尚未建立；人才培养资质要求不明确，人员晋升渠道狭窄。工伤预防专业机构准入门槛低，建设标准缺乏。

2.4.2 工伤预防机构管理标准缺乏

工伤预防专业机构水平参差不齐，培训流程不统一、培训内容不统一，支付标准不统一，服务标准不统一，效果评价不统一。

2.4.3 项目采用招标形式存在不科学现象

工伤预防项目招投标流程长，环节多，参与机构少，实际实施时间短，工作开展计划性与连续性不强，招标形式无法全面评估专业机构的实际情况，个别招标机构还出现了“卡拿索要”现象。

3 对策建议

3.1 健全工伤保险行政经办职能部门

从人本主义和卫生经济学角度出发，工伤保险三大职能将日益明晰与凸显，工伤保险的最终目标要实现“零工伤”，工伤预防必将愈来愈受重视。从国家层面到各省市，应该成立单独的工伤预防处（科）室，配备专职人才，做到有事有人干，实现人才带动事业的发展局面。

3.2 扩大工伤预防经费使用范围

适当扩大工伤预防经费使用范围，对在试点过程中，成效明显的项目建议增加经费支出，如：第一，用于工伤预防政策、理论与技术的研究；第二，聘请专家验收或聘请第三方验收机构的费用；第三，针对职业危害因素高的中小微企业，为部分岗位人群提供职业健康体检，起到引领示范作用。

3.3 构建工伤预防全过程监管模式

由于工伤预防工作流程长、环节多、工作量大、基金额度大，因此，为了切实保证项目成效明显、基金安全、企业认可、员工受益，需要构建一套良好的监管模式，做好事前防控、事中监控、事后质控。

3.4 简政放权，健全完善工伤预防服务机制

3.4.1 树立行业标杆，引领行业发展

广东省将省工伤康复中心作为全省工伤预防示范基地，充分发挥该中心在工伤预防方面的引领示范作用，承担全省工伤预防专业机构、专业人才的培育，以及第三方验收机构的职能，积极协助工伤预防政策标准的起草，协助各地市工伤预防工作的全面铺开，为各地市工伤预防的开展提供技术、人才与行业标准，让人才更加专业，让专业机构运行更加规范，使工伤预防工作健康有序开展。

3.4.2 成立工伤预防协会，高效推进工作

广东省正在积极推动省工伤预防协会的成立，让协会成为工伤保险行政与经办部门的助手，将部分职能转到协会，充分发挥协会的主动作用，为工伤保险行政经办、专业机构和参保企业搭建服务平台，更好地推动工伤预防的发展。

3.4.3 成立质量控制中心

成立广东省工伤预防服务质量控制中心，将该中心挂靠到广东省工伤康复中心，不断加强全省工伤预防机构的建设与监管；出台各行业工伤危险因素巡查评估和培训标准，细化服务人群与专业人才分工；协助出台工伤预防服务内容、支付标准、专业机构建设和管理标准，形成长效机制。

3.4.4 优化项目管理

认真审核第三方资质，严格筛选具备专业人才和专业水平的机构作为项目开展的机构，采用协议管理的模式，做到一年一考核一签协议，既缩短了工作时间，减少了工作量，又保证了实施机构的专业性与工作的延续性，还能避免跨年结算的问题。