嘉定区农村土地制度改革调研分析

■ 戴李杰

为进一步了解嘉定当前农村土地制度改革情况，国家统计局嘉定调查队通过问卷、实地走访、与村干部座谈等形式对3个行政村共30户农户进行专项调研。调研显示：嘉定积极探索推进农村土地“三权分置”实现形式，形成独具特色的“嘉定样板”，但仍存在农户思想意识待转变、农村宅基地闲置现象普遍、土地流转费长期不提高等问题。

一、流转程序日趋规范

一是强化政策保障。嘉定区先后出台了《嘉定区规范农村土地流转和工商资本租赁农地监管办法》《关于进一步稳定完善农村土地承包关系的实施意见（试行）》《关于进一步加强我区农村土地承包经营权确权登记工作的指导意见》等一系列政策，为实现土地“三权分置”打下坚实基础。二是加强“示范中心”建设。嘉定区以华亭镇、嘉定工业区为试点，加快打造农村土地流转公开交易“示范中心”，进一步规范农村土地流转行为。目前，华亭镇、工业区已通过市级验收，主要负责相关土地信息的发布、协调相关部门参与工作、推进指导流转合同签订及后续各项工作开展。

二、流转成效显著

土地流转不仅是发展现代农业的客观要求，提高农业规模效益、促进农业增效、农民增收的现实途径，而且是适应城镇化和农村劳动力加快转移、引导各类市场主体投资高效生态农业、推进新农村建设和构建和谐社会的必然选择，具有重大的现实意义和深远的历史意义。嘉定区积极探索农村土地“三权分置”实现形式，把农村土地经营权流转办法与农村集体产权改革结合在一起，形成独具特色的“嘉定样板”。

样板一：北新村。得益于承包地经营权制度改革带来的土地集约化、规模化种植，北新村建成了千亩高水平粮田，是华亭粮食种植的示范点，每年从这里出产的水稻和小麦是嘉定最优质的农产品之一。得益于宅基地使用权制度改革盘活了农村闲置资产，村委在北新花海边以租用农户宅基地的形式开起农家乐，发展休闲农业，村民增加了收入，得到了实惠。

样板二：联一村。联一村试点村宅归并整合，将原有18个村宅归并为5个组团，从区域供地改为“斑块”供地，户均占地由0.82亩降至0.55亩，节约建设用地145.8亩，节约率达到33%，把腾出来的土地用于特色产业导入，全面提升农村土地产出效益。同时，联一村和上海地产集团合作开发了“乡悦华亭”田园综合体，充分发挥市场主体的优势，有力带动了项目的开发建设，为村级集体经济发展注入了新的动力，有效实现了农民住房集中更新、公共服务配套升级、土地集约节约利用等目标。

三、农户对农村土地制度改革的看法

（一）政策知晓度高

土地流转是建设现代农业的基础性工作。规模化、标准化生产和集约化、市场化经营已经成为当今农业生产的必然趋势和主流，而适应这一趋势和主流的必要条件是土地、资金、劳力、技术等农业生产要素的集约使用。调查显示，86.7%的受访农户表示“知道”农村承包地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革；76.6%的农户表示“知道”农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”改革。

（二）承包地流转以“委托村委会流转”方式为主

调查显示，从土地流转方式来看，83.3%的农户承包地全部流转，10%部分流转，主要以委托村委会方式进行流转，流转费一年一结。农户对这种委托流转方式满意度为100%。

（三）对已流转的承包地使用情况较为关注

土地流转出去后，农户仍较关心土地的使用情况。80%的受访者表示关注“种植了哪些作物”，53.3%表示关注“农药化肥使用情况”，43.3%关注“农业生产附属、配套设施建设情况”。农户对以承包地经营权担保融资贷款表示谨慎，46.7%的农户不同意土地流入方以承包地经营权担保向银行贷款，56.7%的农户即便是自家经营有资金需求，也不愿意以承包地经营权担保向银行融资贷款。此外，从长远计划来看，76.6%受访农户对于承包地最希望的处置方式是流转土地经营权拿流转费，23.4%最希望以合理价格将承包地交回村委会。

（四）宅基地以自住为主，更期待居住在商品房

调查显示，从宅基地使用状况来看，86.6%全部自住，13.4%出租部分宅基地收租。被问及“从今后生活便捷、就业和小孩教育等考虑，您家未来最希望的居住方式”时，46.7%选择希望“居住在城区商品房”，43.3%希望“居住在本镇商品房”。

四、存在的瓶颈

（一）农户对流转土地顾虑较多

调研显示，部分农户对土地流转积极性不高，主要有以下几个顾虑：一是担心土地流转时间比较长，土地承包经营权会丧失，心里不踏实，认为流转土地就会失地失业。二是外出务工经营，收入不稳定，担心失业无地而生活养老无保障。三是担心长期流转，土地性质会改变，造成土地硬化、板结，以后再次耕种需要花费高成本，且种植作物产量也没有保障。四是农户对土地有着深厚的情结，对于流转价格高低不在乎，不愿意流转土地，影响了土地规模流转的健康有序发展。

（二）农户希望市场定价机制进一步健全

调研中，有农户反映近年来，国家连年提高粮食收购价格，年增长率近10%，而土地流转费则是几年才上涨一次。如北新村农户反映，该村自2013年起实施每亩1300元的土地流转补贴，至今已连续6年没有变化。

（三）部分宅基地闲置造成资源浪费

调研结果显示，受访的3个行政村均出现不同程度的房屋空置现象，其中约0.5%的宅基地长期无人居住，40%的宅基地主要由老人居住。举家外出打工是造成房屋空置的主要原因，房主人去世和随子女居住等情况为次要原因，对于村中的闲置住房，村集体多采取暂时闲置或放任不管的方式。闲置宅基地严重浪费了农村土地资源，在一定程度上阻碍了乡村振兴战略的推进和实施。□