国家助学贷款“应贷未贷”问题的经济分析

胡海青

摘要：把“家庭确实困难”作为贷款资格，理论上所有在校生都可以申请国家助学贷款，实际上“应贷未贷”却普遍存在。从产权界定角度看，这是值得研究的租值攫取空间问题。面对制定成本约束，选择“家庭确实困难”这种产权界定水平反而有利于实现收益的最大化，这导致“想贷即可贷”。但是，面对执行成本约束，“乱开”困难证明是村委会的理性选择;采用具体且被普遍接受的困难指标是县或高校资助中心的理性选择;只做“形式审查”是银行的理性选择;结果是贷款资格主要由县或高校的资助中心根据单亲、父母残疾等显性指标进行确定，最终导致有些学生“应贷却未贷”。边际攫取成本大于边际租值，最终导致有些学生“应贷却不贷”。结论是，交易费用决定着学生的租值攫取空间即是否申请贷款或“贷还是不贷”。

关键词：交易费用;租值攫取空间;助学贷款政策;产权界定

一、背景与问题

为了使家庭经济困难学生不因贫困而辍学，1999年6月，国务院办公厅转发《中国人民银行、教育部和财政部关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，我国国家助学贷款正式启动，并于2000年8月在全国全面推开。国家助学贷款是党中央、国务院利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校贫困家庭学生资助力度所采取的一项重大措施。使家庭经济困难学生不因贫困而失去接受高等教育的机会，是实施科教兴国和人才强国战略，建设创新型国家，促进教育公平和社会公正的有效手段;是切实履行公共财政职能，推进基本公共服务均等化的必然要求。国家助学贷款正式启动以来，国家不断对助学贷款的性质、经办银行、贷款额度和比例、利息支付和分担、还款期限、风险补偿、贷款回收等进行调整和完善，使成千上万的家庭经济困难学生利用国家助学贷款顺利入学和完成学业。根据教育部公布的数据计算，2007-2017年，全国共发放国家助学贷款2.82亿人，发放金额1721.75亿元;2012—2017年，国家财政为国家助学贷款支付贴息共156.37亿元。

我国国家助学贷款政策一直把“家庭确实困难”作为获得贷款资格的条件。从字面来看，“确实困难”含义比较模糊。同时，对困难的感受也是一种主观体验。而通过家庭困难证明来界定贷款资格，意味着任何学生只要愿意都可以获得贷款的资格。因此，助学贷款实际上是“公地资源”，向所有在校大学生、高职高专生和研究生开放。从产权界定角度看，“想贷都可贷”，说明国家助学贷款政策的租值攫取空间非常大。但2004年，仅有288所高校开办新机制助学贷款，获贷率为61.89%。[1]而在政治动员和社会舆论的双重推动下，助学贷款新机制一度使获贷率逐步上升，但目前一直在75%左右徘徊[2]，与“应贷尽贷”的政策目标还有很大差距[3]。2013年，全国高校获贷（获贷人数占在校生总数比例）比例为13.23%[4]，说明“应贷未贷”和“可贷不贷”的现象大量存在。从产权界定角度看，应贷未贷，可贷不贷，说明政策的租值攫取空间并没有预想的大，反而有其他因素让一些学生没有或不想获得贷款。

由于“应贷未贷”、“可贷不贷”均属于政策的租值攫取空间问题，因此本研究将从政策租值攫取空间的视角来分析我国国家助学贷款中的“應贷未贷”、“可贷不贷”现象，即通过分析我国国家助学贷款政策租值攫取空间的存在原因或影响因素来揭开实践中的“应贷未贷”、“可贷不贷”谜题。

二、文献综述与分析框架

（一）政策租值攫取空间问题研究

从产权界定角度看，“应贷未贷”、“可贷不贷”属于政策的租值攫取空间问题。在实践中，租值攫取空间的通俗叫法是“上有政策，下有对策”;而在研究文献中，常见的指称包括策略空间、政策缺陷/漏洞、政策变形/失真、政策空间。目前，对政策租值攫取空间的作用，一是积极观，认为租值攫取空间是政策变迁的前提。如林小英[5][6]。二是消极观，把租值攫取空间与政策失败相提并论，认为其是政策失败的主要原因。如周国华[7]，禹黄皎、吴倩欣[8]。不论其影响是积极还是消极，政策的租值攫取空间是一个普遍且重要的客观政策现象。研究者应该思考，政策的租值攫取空间为什么存在？其大小受什么因素的影响？目前，有些文献虽然试图回答这些理论问题，但答非所问，一是把租值攫取空间的表现当成其原因。如张凤合[9]和禹黄皎、吴倩欣[10]。二是把政策制订视为政策空间的表现，把政策制定的原因当成政策空间出现的原因，如林小英[11]。但有少量文献初步触及到政策租值攫取空间存在的原因，如刘贞华和周国华[12]、周国华[13]、滕湘君和廖小东[14]。虽然这些研究认识到信息问题是政策租值攫取空间存在的根本原因，但并没有具体解释信息问题如何导致租值攫取空间的存在，也没有具体分析信息成本如何影响租值攫取空间，政策租值攫取空间问题仍未获得科学的理论解释。

（二）本研究的分析框架

Ostrom认为，政策是关于什么行动（或世界的状态）是必需的、禁止的或者允许的强制性规定。[15]“规定什么行动是必需的、禁止的或者允许的”，实质是对产权或权利进行有意识的界定。因此，政策是界定产权的正式规则，因为交易是有成本的，所以产权作为经济问题还从来没有被完全界定过。[16]从产权界定角度看，政策的租值攫取空间就是交易费用不为零而导致有些资源或价值的产权未得到完整的界定，即“有一些财富溢出，进入公共领域，个人就花费资源去攫取它”。租值攫取空间的大小可以用不按政策预期目标行事的行动者数量来具体衡量。由于人们总是期望从交易中获得好处，所以他们也总是会为攫取财富花费资源。[17]个人要使他们（预期的）得益达到最大，按习惯，这种交易得益已考虑了实行交换的成本[18]，即边际收益等于边际成本。从收益最大化的假设出发，可以推出的是，政策租值攫取空间的大小取决于公共领域财富的价值以及为攫取或保护这种财富必须花费的成本。

在我国国家助学贷款政策中，政策的租值即贷款额度及其相应的利息补贴是给定的。攫取政策租值需要付出成本，只有当边际攫取费用小于或等于政策租值时，政策对象才会从事攫取行动。同样，若要完全实现政策目标或保护好政策租值，政策执行者必须努力采取执行措施以尽量缩减或消除政策的租值攫取空间;但缩减或消除政策租值攫取空间的执行措施和行为必须花费成本，所以选择边际执行（即租值保护）费用等于边际政策租值的执行水平才符合政策执行者利益最大化的要求。为了保护政策租值，政策必须被制定得完善无缺，但是政策制定同样必须花费成本，所以，选择边际制定费用等于边际政策租值的政策完善水平才符合政策制定者利益最大化的要求，即政策的租值攫取空间及其大小实质上是理性选择的结果。攫取成本的比较优势、为最小化执行费用选择的界定家庭确实困难的标准导致不同的政策对象具有不同的政策租值攫取空间，即政策租值攫取空间影响着政策租值的最终分配，即谁实际上获得贷款及其利息租值。

三、我国国家助学贷款中“应贷未贷”的经济分析

交易费用和政策租值共同决定政策租值攫取空间的大小，而政策租值攫取空间影响贷款利息（即政策租值）的最终分配。在我国国家助学贷款政策中，政策租值的大小是给定的，因此，影响政策租值攫取空间的“其他因素”是各种形式的交易费用，主要包括政策制定费用、政策执行费用以及（学生及其家长）攫取租值的费用。

（一）政策制定费用、政策租值攫取空间与“应贷未贷”

尽管可能存在“不应贷获贷”（外人看来家庭经济并不困难的学生获得贷款）的情形，国家助学贷款更为普遍或更为严重的问题是“应贷尽贷”或“可贷不贷”。如果家庭“确实困难”有明确的标准，要求银行对符合标准的申请不得以任何理由拒绝放贷，“应贷不贷”的问题可以轻而易举地得以解决。但自助学贷款启动以来，国家数次对国家助学贷款的政策进行调整或修订，都没有对这条模糊的规则进行任何修改。为什么不对“确实困难”作进一步的明确界定以解决“应贷未贷”问题，是一个非常值得分析和研究的政策问题。

在确定贷款资格时，政策制定者面临三种基本的制度选择，为“家庭确实困难”设定全国统一的具体标准，或为各地制定不同的具体标准，或只规定一个模糊的原则性规定。显然，由于我国人口众多，并且区域间的发展非常不均衡，为“家庭确实困难”设定国家标准并不可行。为各地分别制定具体标准，不但可能，如果不考虑成本约束实际上也是一种理想选择。但为制定科学的地方标准，政策制定者必须获取各地的经济发展水平、人均可支配收入、人民对困难的主观感受等分散在地方和个体的情境性知识，这必然要求政策制定者付出高昂的时间和金钱（交易成本）。相反，只制定一个模糊的原则性规定，意味着把界定“家庭确实困难”的任务交由当地政府、村委会等基层组织完成。由于当地政府特别是村委会等基层组织远比中央政府甚至是省政府更接近制定政策所需要的地方情境性知识，其获取相应知识的成本就相应低许多。因此，从政策制定费用的角度衡量，与制定地方标准相比，只确立一个模糊的原则性规定显然更具成本优势。

另外，也可以从边际收益与边际成本的角度来思考国家为什么选择“家庭确实困难”作为获得贷款资格的条件。从产权完全没有界定到产权模糊界定，再到产权完全界定，其交易费用是边际递增的，而产权界定水平提升获得的边际收益却是递减的。当两者相等时，产权界定的水平即为局限条件下的最优选择。国家在选择产权的界定水平时，同样会考虑这种边际约束。产权完全不界定到完全界定，边际收益是国家节省不应贷学生因贷款支付的补贴;而为实现产权的完全界定，国家需要付出的信息成本非常高昂，甚至可能高到国家无法支付。因此，国家不可能也不会对产权进行完全地界定，只能根据边际政策制定费用与边际政策租值进行均衡，选择一个收益最大化的水平对产权进行界定。目前用“家庭确实困难”这种水平来界定贷款资格就是国家在边际制定费用与边际政策租值相等约束下的一种有意选择。

（二）政策执行费用、政策租值攫取空间与“应贷未贷”

政策规定模糊导致产权界定不够明确，政策执行者必须在准确理解政策的基础上，依据某种标准对政策对象及其行为的合政策性进行审查和判定。但是审查和判定政策对象及其行为的合政策性需要花费成本。在国家助学贷款政策中，涉及的主要问题是政策执行者审查和判定申请人的家庭是否确实困难。而审查和判定申请人家庭是否“确实困难”的费用影响着我国国家助学贷款政策贷款租值的攫取空间。

目前，审查和判定家庭是否确实困难的第一道工作主要由申请人所在的村委会负责。村委会衡量或判断申请人家庭是否确实困难的主要費用是信息费用。这种信息费用与申请人的数量、认真负责程度等因素具有正相关关系。另外，不给申请人提供家庭困难证明可能得罪人还要付出一定的人际关系成本，“乱”提供困难证明造成的不利后果却由别人（学生本人、银行、高校和财政部门）承担。在收益方面，无论提供的困难证明精确与否，村委会的收益几乎为零。因此，村委会必须尽可能不给自己造成麻烦或使成本趋近零，才能满足其收益最大化的要求。显然，村委会不能控制申请人的数量，却可以控制认真负责程度和得罪人的意愿。为使开证明的成本趋向于零，村委会的理性选择是，根本不考察申请人的家庭是否确实困难，而给所有申请人都开具家庭困难证明。从实际调研来看，只要学生愿意，确实都可以从村委会开到家庭困难证明。因此，政策执行费用导致村委会不愿对产权进行任何的界定，与原政策规定相比，租值攫取空间没有发生任何变化。

在国家校园地助学贷款中，申请学生所在的院或系不但要审查和判定学生家庭是否确实困难，还要求对申请学生的困难程度进行排队。排队需要对困难进行更加精确地判断，与提供困难证明相比，其衡量成本更高。但高校院或系与村委会不同，“乱”开证明的后果却主要由自己承担。因此，对高校而言，认真负责的收益或不认真负责的成本比村委会高出许多。所以，高校的院或系必须在精确性和低成本间作权衡。权衡的结果是，采用成本较低的具体且被普遍接受的困难指标，如单亲、农村、特困户或低保户、父母残疾或患病等。实践中，高校确实采用单亲、父母残疾或患病等作为家庭困难排名的方便的替代指标。确定排名后，高校学生资助中心根据院/系提供的家庭困难排名，并结合资助指标（目前约定成俗的名额为全校学生的20%），确定获得助学贷款资格的名单。最后，由省资助中心把贷款名单提交银行，由银行进行审核并发放贷款。由于高校的院/系和资助中心已经对家庭经济困难进行界定，所以，银行的审核只是形式上的审查，很少推翻高校的决定。总之，在校园地国家助学贷款政策中，为节省交易费用导致高校普遍采用单亲、伤残、患病等具体且被普遍接受的困难指标。由于单亲、伤残、患病并不意味着家庭经济确定困难，导致“不应贷却贷”;由于非单亲、非伤残、非患病也并不意味着家庭经济不困难，加上贷款比例或指标限制，导致“应贷未贷”。

在国家生源地助学贷款中，县（或区）级资助中心不但要审查学生是否确实困难，还要求确定谁最终有申请资格。由于不受名额限制，县级资助中心并不需要对困难程度进行排队。同时，与村委会一样，县级资助中心不认真审查的后果由别人（银行和财政部门，甚至还不是本级财政部门）承担，而其认真负责的收益却很小。因此，县级资助中心必须尽可能不自找麻烦或使成本趋近零，才能满足其利益极大化的要求。显然，县级资助中心不能控制申请人的数量，却可以控制认真负责的程度。为使资格确定的成本趋向于零，县级资助中心的理性选择是“放水”，即尽可能给所有申请人贷款资格。另外，受人员编制限制，县资助中心也没有能力在短时间内对众多贷款申请的合政策性进行精确审核。县级资助中心与学生签订贷款合同后，把贷款合同及汇总表通过省资助中心交给银行审批。在国家生源地贷款政策中，由于银行远离贷款人，也不跟贷款人直接接触，受信息不对称与不完备的约束更大，即其衡量和判定学生家庭是否确实困难的成本更高。同时，作为国企的银行，是否放贷还受政治成本的约束。对商业银行（信用社）而言，边际成本等于边际收益，意味着尽可能降低衡量和判断成本，并在控制呆、坏帐风险的情况下尽可能放贷。同时，为获得贷款租值，商业银行会积极批准本息收回风险小、家庭并不困难学生的贷款申请。对政策性银行（国家开发银行）而言，由于呆坏帐由国家财政的风险补偿金兜底，边际成本等于边际收益意味着尽可能降低工作量或成本和尽可能的放贷，即政策性银行的理性选择是“放水”，即完全按照县级资助中心提供的名单放贷。从实践来看，政策性银行提供的国家生源地助学贷款是绝对主流，并呈“一边倒”的趋势。总之，在生源地助学贷款政策中，产权界定主要由县级资助中心承担。受政策执行费用的影响，县级资助中心没有意愿也不可能对申请资格或产权进行进一步界定;而商业银行让应贷者获贷，也让不应贷者获贷。因此，与原政策规定相比，生源地助学贷款政策的租值攫取空间没有发生任何变化。

（三）租值攫取费用、政策租值攫取空间与“应贷未贷”

在国家助学贷款政策中，采用的是“论资式”产权界定，即获得贷款的条件是提供家庭困难证明，并且要接受县或高校资助中心和放贷银行的名额限定和资格审查。无论是家庭确实困难或家庭确实不困难的学生，获得的是同样数量的贷款或政策租值，提供贷款所需的家庭困难证明或贫困生证明需要花费时间。假设各类家庭的学生对贷款租值（或利息）的效用一样，且时间的效用随家庭困难的程度逐渐下降，这意味着存在一个时间边际效用等于贷款租值的均衡点。这个均衡点就是学生是否申请贷款的临界点，即时间成本实际起着界定产权或决定租值攫取空间的功能。同样，假设各类家庭的学生对时间的效用一样，且贷款租值的效用随家庭困难的程度逐渐下降，这意味着存在一个贷款租值的边际效用等于时间效用的均衡点。这时，贷款的租值起着界定产权或租值攫取空间的功能。因此，面对相同数量的政策租值和时间成本，家庭越不困难的学生申请助学贷款的可能性越低;边际时间成本高于政策租值的家庭即使有贷款资格也不会申请贷款。同时，获得家庭困难证明除需要付出时间成本，网上注册和申请贷款、签订贷款合同、毕业后返还本息等都需要付出不小的时间成本。另外，家庭明显不困难的学生还要搭上不诚信、贫困生标签、“走关系”等其他成本。资助比例20%的名额限制、银行审批等导致申请概率的下降，会进一步降低政策的租值。额外的成本累加和贷款租值的下降，进一步限缩着非目标申请人参与申请的空间。因此，即使助学贷款向所有学生开放，也不可能出现全部学生参与申请的情况，即“可贷却不贷”。因为个体间的效用有别，贷款的租值最终主要转化为时间的租值。申请贷款的学生只是凭借时间上的成本优势而赚取一点时间的租值。经济上困难并不一定意味时间的偏好就低，有些家庭经济困难的学生由于时间偏好高导致其 “应贷未贷”。总之，在国家助学贷款政策中，租值攫取费用决定着“谁贷、谁不贷”，即真正起着界定产权或决定政策租值攫取空间的功能。

四、研究结论与启示

本研究的主要结论是交易费用是政策租值攫取空间存在的原因;交易费用的大小决定租值攫取空间的大小。由于现实世界的交易费用不为零，政策的制定和执行都必须考虑租值攫取空间问题。

一是由于政策制定费用不为零，任何政策都存在租值的攫取空间，其空间大小是政策制定者在制定费用约束下的理性选择。政府在提供服务时必须考虑成本与收益，即决策会遵循边际成本等于边际收益的约束。不同的政策或制度设计，需要付出的制定费用并不一样。政策越科学或租值的攫取空间越小，需要付出的制定成本越高。完美的政策需要付出天大的代价。这种代价，既无可能，更没必要。因此，政府不可能也不会追求完美的政策。而作为理性的政府，其应根据边际制定成本与边际科学性收益相等的原则来选择满意的科学性水平。“家庭确定困难”这种“不太科学”的政策规定，是助学贷款政策制定者的有意为之。实际上，在执行过程中解决“家庭确定困难”这种不科学的问题，比在政策制定中解决有时更加经济有效。影响政策制定成本和执行成本的关键因素都是信息或知识问题。因此，谁在信息或知识上占有优势，谁就应该在提升政策的科学性中承担更大的责任，以实现经济效率。总之，政策应该制定得越科学、越完美越好的想法太理想、太天真，并不符合实际，也不科学。

二是政策的租值攫取空间受政策执行成本的影响。政策一经制定，文本的或书面的租值攫取空间基本确定，但租值攫取空间的实际大小却要受政策执行成本的影响。执行水平越高，政策租值攫取空间越小。但执行是有成本的，政策执行水平的选择必须考虑边际执行成本与边际执行收益。理想的执行水平是边际执行成本与边际执行收益相等时的水平。因此，希望或要求政策执行者无限严格地执行政策，并不科学，也不经济。实际上，在收益给定条件下，政策执行者的理性选择并不是采用理想的执行而是采用成本最低的执行。在校园地助学贷款政策中，高校的院或系采用单亲、伤残、患病等作为家庭确实困难的指标，目的在于降低执行的费用。单亲、伤残、患病等特殊家庭确实更可能经济困难，但也可能经济并不困难;而正常家庭确实更可能经济不困难，但也有可能经济确实困难。因此，简单地采用单亲、伤残、患病等作为判定家庭是否困难的指标就有大的概率产生误判，即让经济不困难的特殊家庭获得贷款资格（“不应贷却可以贷”），或让经济确实困难的正常家庭无法获得贷款资格（“应贷却不能贷”）。总之，政策执行费用会通过影响执行的水平或方式影响政策的租值攫取空间，导致“应贷未贷”。

三是政策租值攫取空间的大小还与政策对象的攫取努力有关。显然，如果政策制定得完全科学并且得到严格执行，租值的攫取空间为零或不存在，政策对象没有机会、也不会花费任何努力从事攫取行为。但是，给定科学性水平和执行水平的条件下，政策对象攫取的努力水平越高，租值攫取空间就越大。而攫取行为是有成本的。政策对象理想的努力水平應该是攫取的边际成本与租值的边际收益相等时的水平。政策所涉资源的租值越大，政策对象越有动力也会越努力去从事租值攫取行为。在国家助学贷款政策中，贷款租值的大小给定，租值攫取费用决定着“谁申请、谁不申请”。“可贷未贷”是学生及其家长在攫取有成本约束下的理性选择。而申请贷款的，是真正需要贷款来偿还学费的，即家庭确实困难的学生。租值攫取费用履行着界定家庭是否确定困难的功能，保证着助学贷款政策的有效性和有序性。因此，除了通过提高政策的产权界定水平，还可以通过提高攫取难度或成本，来减少政策对象的租值攫取行为。

总之，政策制定费用、执行费用、租值攫取费用以及政策所涉资源的租值等共同决定着政策租值攫取空间的大小。国家助学贷款实践中的“应贷未贷”现象是交易费用不为零约束下政策存在租值攫取空间的具体表现。交易成本与政策租值攫取空间理论是思考和解决国家助学贷款中“应贷未贷”问题的科学工具，是政策研究的重要分析框架和理论工具。

参考文献：