我国公共图书馆立法进程中的国家责任

摘 要 为加强国家在图书馆法制建设中的角色定位、服务意识，公共图书馆立法中的国家责任仍有必要进一步探讨。国家推行图书馆行业自治同时，有义务促进公众普遍树立图书馆意识，通过法律引导作用构建我国合理的图书馆体系，通过经费法定化保障图书馆的可持续有效运作。

关键词 公共图书馆 立法 平等 经费

作者简介：闫莉，太原工业学院法学系教师，研究方向：公共文化服务与法律。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.066

我国《公共图书馆法》于2017年11月颁布实施，并于一年后进行了第一次修订。我国图书馆法制建设的主要任务是将民众获悉知识权利的公共服务的需求法律化。在我国公共文化服务理论和实践成果法律化的同时，仍有必要进一步探讨国家在公共图书馆立法进程中担负的责任。

一、国家有责任通过法律明确自身功能定位以加强公众图书馆意识

我国图书馆法制建设的主要任务，是现代图书馆观念的法律化，是将民众获悉知识权利的公共服务的需求的法律化。①当前，我国公众普遍缺乏图书馆意识，对图书馆的利用程度低。民众对图书馆服务的认知仍停留在传统的借阅服务层面，公共图书馆的持证人数所占全国总人口的比例远低于美国等发达国家。国家在完善公共图书馆法律体系时应考虑到立法精英的超前意识和适法民众者间的文化观念差异，通过立法的利益导向和国家在公共文化服务中的法律定位提升国民图书馆意识。②

首先，国家坚持社会本位为主导的立法思想，有助于促进公民积极参与公共文化共建和普遍提升公众图书馆意识。社会本位的立法思想在图书馆法中表现为“宏观管理”和“以会治馆”的精神。“宏观管理”要求国家参与公共图书馆的设立与运营，对图书馆事务进行框架性指导，甚至某些时候（如扶持贫困地域的图书馆事业时）采取强制性的命令实现公共文化事业的均衡发展。“以会治馆”是各个层级的图书馆在国家核准成立后成为一个相对独立的社会机构，有权在图书馆内部成立管委会、外部成立联盟性质的协会，通过内部的管委会和外部的协会，实现自我治理。我国目前在公共图书馆行业协会、公共图书馆内部自治性质的管理委员会方面，仍存在明显不足。公共图书馆自治的未来发展重心是建立和完善图书馆内部和外部的自治机构。

其次，国家有责任确保公民基本阅读权利的实现，使公民切实享有知识自由。公民基本阅读权是知识自由在公共文化领域的体现。现代国家在公共文化领域的基本职责的方法是保障每个公民特别是社会竞争中处于弱势者的基本阅读权利，具体包括：第一，国家在图书馆立法中应坚持普遍平等基础上兼顾差异的立法原则。联合国教科文组织和国际图联在1972年通过的《公共图书馆宣言》中提出：每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制，这一不受限制的原则被称为“在低门槛里接纳陌生人”。我国《公共图书馆法》贯彻了平等并兼顾差异的立法原则，以读者身份的多样性和冲突性为出发点，认可读者多元需求，对读者建立弹性的人性化的“分識”制度，③但在“兼顾差异”时仍未考虑到“无法亲自到馆”的人或者其他可能存在阅读能力不完全的读者群体。因此，国家有责任在未来公共图书馆法律规定完善中拓宽特殊人群范围，确保社会每一成员通过行使信息共享权实现知识自由。第二，不排斥义务。公共图书馆事业是需要民众共同参与治理的事业，每一个成员有均等参与、管理、监督、建议的社员权。国家创设的法律制度能够确保背景差异的读者参与到公共图书馆事业管理。第三，国家有责任为读者权益的实现而提供法律、物质等保障，对公民的获取信息的自由、从图书馆服务中获得持续教育的自由的实现予以积极帮助，维护公民通过图书馆服务应享受到的自由或权利。公共图书馆服务的提供需要一定的物质条件、社会观念等的支撑，尤其是面临地域发展差异的现实状况，乡镇、西部边缘地区更需要给予倾斜性的图书馆事业可持续发展的照顾政策，在物质和社会观念中予以特殊性的保护。

二、国家有责任通过法律的引导作用建构我国合理的图书馆体系

我国现有图书馆系统从服务的对象包括隶属于政府的公共图书馆、隶属于高校的高等院校图书馆和隶属于科研机构的科学院图书馆的三大系统，基本形成不同层级、不同领域的图书馆点，并在诸散点的基础上逐步形成资源共享的阅读网络体系。我国《公共图书馆法》第4条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。”县级以上地方政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。因此，民办公共图书馆的设立和兴盛将扩充公共图书馆数量的同时有效提高公共图书馆服务的供给能力，缓解公共图书馆地缘发展不均衡问题。

我国人口多，经济实力尚不雄厚，国家对于图书馆事业的投资有限，馆际协作和网络建设是解决图书馆经费紧缺的有效途径。网络时代图书馆观念发生了根本性变化，在信息资源开发利用上的互补性的馆际合作成为必然。馆际合作通过信息能够资源的整体化、社会化和全方位配置，实现信息服务的整体化组织以适应跨系统、跨部门的集成信息服务的发展需要。④但当前图书馆服务仍是条块布局、彼此相对独立，各个图书馆系统自我发展，出现图书馆事业发展地域不平衡、文献信息资源配置不合理、区域之间缺乏合作与协调、分类标准不一致的问题，致使馆际资源互用矛盾、整体网络运行效率低下。⑤

国家可以通过提供相关法律保障，自上而下打破馆际隔离、建立馆际互借制度、形成馆际互借网络，提升当前公共图书馆服务质量。然而，当前由于无明确法律保障，馆际互借网络建设缓慢，各个层级的图书馆对于馆际协助过程中发生的权、责、利问题因缺乏法律规定而处于消极被动状态。

国家在支持和推行馆际互借合作的同时，也应注重建构满足特殊需要的公共图书馆服务。首先，应建构民族文献保障体系：以地理因素为参照建立从中央到地方的多层次的民族文献收藏中心和开发中心，形成纵横交错的民族文献信息网络。其次，建构口述历史记录的保障体系。口述史料是文字资料、实物资料的佐证与补充，制定口述与查证档案相结合的制度，有助于扩充图书馆馆藏，保存文化传统。联合国教科文组织在《公共图书馆宣言》（1994）中将“支持口述传统”视为“公共图书馆的使命，列入公共图书馆核心服务。我国历史悠久，有的文化资源以口述方式流传或者保存，尤其是未形成自己文字的少数民族，其历史传统是通过口述方式世代相传。我国《公共图书馆法》尚未明确规定公共图书馆对口述历史记录的整理和保存职能。公共图书馆立法中应考虑将口述传统纳入图书馆馆藏体系，通过法律方式保护某些特殊形式的传统文化。

三、国家有责任通过经费法定化为公共图书馆的文化服务提供法律保障

公共图书馆提供的公共服务具有社会公益性，国家和社会各界充分投资是公共图书馆得以存续和品质服务的保证和支持。原则上各国公共图书馆应实行免费服务，其经费的来源主要是国家拨款和自身收益双重路径。国家拨款有两种方式，一种是专项拨款方式，另外一种是采用税收的方式。专项拨款更多依赖于政策;而税收方式则是法律化、固定化的体现。北欧的丹麦和挪威等高福利国家采用国家专项拨款作为公共图书馆经费主要来源。⑥《丹麦图书馆法》中明确规定国家拨款主要用于由国家负责支付编制书目的费用和针对视听障碍等特殊读者的图书资料。⑦挪威《公共图书馆和学校图书馆法》（1977）则按照居民人口数量作为国家负担图书馆经费数额的计量标准，保证每人至少要有5克朗的图书馆经费。采用税收方式的国家主要为英国。英国1850年批准的《公共图书馆法》确定了以下原则：图书馆不受私人捐赠所控制的原则;图书馆采集书刊不受政治或宗教影响的原则;政府依照每五千人设立一个公共图书馆;地方税收是公共图书馆经费主要来源。1964年修订后的英国《公共图书馆法》规定图书馆税“由地方机关在依照土地、房屋、机器等财产年收入的实有估价基础上，对物主与租用者所征税率按一定比例所抽的图书馆捐税”⑧。

图书馆费用采用专项拨款方式兼税收或其他方式的双重制度的国家主要有美国和日本。美国图书馆法律明确规定公共图书馆经费采取财政拨款和税收的共筹模式：国家按照资产价的千分之一征收图书馆事业特别税;地方政府财政收入中拨出专款作为图书馆发展资金。日本公共图书馆经费来源则采取国家预算范围内财政拨款和图书馆自营收入的共筹模式，而且，公共图书馆要获得财政拨款需要符合日本《图书馆法》规定的“公立图书馆只有在设置规模和经营等各方面达到最低标准时才能接受由国家支付的经费”。⑨

行政拨款是我国公共图书馆经费的主要来源。已颁布实施的地方图书馆法均规定了图书馆经费列入当地每年度财政预算，但未明确规定占财政预算的比例或者额度，导致在筹划、拨付经费过程中容易发生随意增减公共图书馆经费的现象，以致公共图书馆经费的不稳定性影响了公共图书馆事业的长效发展。根据图书馆所在行政区划的级别，经费多寡各异，但在农村、乡镇一级几乎没有经费来源。有限的经费制约了县级及其以下级别的公共图书馆的服务质量，人均藏书量少，且多为陈旧图书，无法满足基层群众的文化需求。我国《公共图书馆法》规定，县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。同时通过政府扶持和税收优惠等政策，鼓励社会力量参与到公共图书馆事业建设中。因此我国当前公共图书馆经费改变了以往政府单一拨款制，采用以财政拨款为主，以社会捐赠等方式为辅的双重经费来源模式。除此外，国家可以参照欧美一些国家征收“图书馆税”，与政府财政拨款和社会捐赠模式相结合，缓解当前公共图书馆地域发展不平衡。

公共图书馆的立法工作是顺应历史发展必然要求的科学发展观的充分体现，是国家展开公共文化建设的必然要求和现实选择，在保障社会公众平等、充分的享有通过图书馆系统提供的文化资源服务的同时实现公共渠道获取知识的权利。推动图书馆立法，构建知识循环型社会仍是国家此时和未来的不懈使命。

注释：

① 李国新.中国图书馆法治建设的进展与问题（上）[J].图书馆建设，2004（2）：1-4.

② 王英.中国《图书馆法》立法影响因素分析和思考[J].咸宁学院学报，2010（5）：125-136.

③ 王坚方.对《公共图书馆法》两线伦理的考量[J].大学图书情报学刊，2009（5）：3-5.

④ 李曉萍.网络时代跨系统的图书馆馆际合作研究[J].学术论坛，2009（9）：20-22.

⑤ 陈继海.我国图书馆低效率的原因分析及对策研究[J].图书馆建设，2000（2）：9.

⑥ 林婷.北欧四国图书馆法发展历程及现状分析与研究[J].图书馆建设，2010（ 2）：133.

⑦ 刘青芬编译.王利亚校.丹麦的图书馆法[J].图书馆杂志，1997（6）：57.

⑧ 汤旭岩.英国图书馆法简述[J].江西图书馆学刊，1982（4）： 50-51.

⑨ 孟扬.对美日图书馆法的比较分析[J].图书馆理论与实践，1996（1）：12-14.